新刊首發 楊天宏 | 民初國會存廢之爭與民國政制走向（上）

作者為四川大學歷史文化學院教授原文載《近代史研究》2015年第5期，注釋從略

·專題論文·民初國會存廢之爭與民國政制走向（上）楊天宏　　近代國人追求西方觀念與制度，不惜流血犧牲。然而，被視為自由民主「制度化建構」的代議制機關國會在中國卻命運多舛。從1913年4月8日建立到1925年4月24日段祺瑞臨時執政府下令取消「法統」，致使國會失去法律依據而不復存在，僅斷斷續續運作了12年。若將不被承認的第二屆國會即段祺瑞於推倒張勳復辟之後組建的「安福國會」排除在外，並不計3次在不足法定人數情況下召開的「非常國會」，再將袁世凱及張勳解散國會之後暫告闕如的時段扣除，則民初國會只有一屆，存在時間與《國會組織法》規定的任期相差無幾。　　中國國會存在時間如此短暫，與移植代議政制的主客觀條件不成熟，南橘北枳，異化質變，暴露出諸多弊端，遭到國人唾棄有關，也受到國際局勢變化的影響。中國建立代議政制是在第一次世界大戰前夕，此時正當世界政治思想轉變的關鍵時刻。雖然戰後民主主義思潮復興，但對形式為「間接民主」的代議制的批判也進入較深層次，「直接民主」成為重要的思想理念與政治訴求，而蘇俄這一新興國家的建立及其對中國表示的「友善」，則向國人提示了一個改良政制的可能方向。受西方及蘇俄新興政治思潮的雙重影響，儘管民元以後效仿西方實施政制改革逐漸成為近代中國的政治潮流，質疑聲也時時響起，不絕如縷。　　有關「代議然否」的討論最初系由有著「金蘭之交」的兩個重要政治思想家——章太炎和章士釗先後發起。二章的討論遙相呼應，開啟了近代中國議會批判的先河，在20世紀20年代初激起一場激烈的思想政治爭辯，對國人認識代議政制的正負價值產生了重要影響，並與現實的中國政治產生互動，於1924年北京政變之後直接影響政治家對國會的處置。結果隨著段祺瑞臨時執政府宣布廢除「法統」，現存國會壽終正寢，而被認為體現直接民主的「國民會議」開始時興，並於南京國民政府時期在國民接受「訓政」的前提下醞釀以「國民大會」的組織形式付諸實踐。　　儘管國會政制在中國因嚴重畸變而在事實上化為陳跡，其在民初的實踐及變化對於近代中國政治史研究的重要性卻不容低估。研究這一問題，可以展示近代中國政制轉型的艱難曲折及其豐厚義蘊，認識民初國人對民主政制的抉擇何以會發生方向性變化，以致在很長一段時間內接受國民黨實施「黨治」的集權軌道。從學術史立場審視，這一課題研究雖因在政治史上地位顯赫而受到學者極大關注，成果迭出，不乏高見，但注意到思想史與政治史的互動，並在實證前提下依據政治學學理對實踐國會制度的民初政治脈絡進行系統邏輯梳理的論著卻近乎闕如。本文依照對中國近代政制史內涵及其變化軌跡的粗淺理解就此略陳管見，若有不當，高明寔正。一、 「代議然否」：國會問題討論的緣起　　辛亥（1911年）前數年間，中國立憲思潮蓬勃興起，建立代議政制的呼聲空前高漲。然而，正當「立憲」成為時尚之時，章太炎拋出《代議然否論》一文，獨持異議，力斥代議制之非，以驚世駭俗的思想言論，給滿懷希望憧憬國會制度「美好前景」的國人以當頭棒喝。太炎對代議制的批評十分尖銳，其意見主要集中在人民的意志能否「代表」或應否被「代表」上。他指出，議員「不受僦費於民，而受月俸於政府」，表明議員只是官吏的從屬，不是人民的代表。在議員數量上，中國人口多達4億，參議員120人，平均每省區5人，當選比例僅三百萬分之一，以致一省之民十有八九不知議員姓名，關係隔閡，無以溝通。可見「以名言代表則背馳，以實言代表則文飾」，所謂「代議制」不過徒具民主虛名而無民主實際。　　從操作層面觀察，議員能否「代」民「議」政也成問題。太炎論證說：代議制通常以國會中占多數席位的政黨領袖組織責任內閣的方式運作，議員充任國務員，致使閣會合一，但議員多缺乏政治經驗，無法有效執政。民意不能「代」而必欲設制以「代」，勢將「橫生階級」，導致新的不平等，違反自由平等原則。太炎認為，中國本是自由平等的國家，就社會結構而言，只有政府與人民兩個「階級」，代議制在兩者之間「橫置議士」，致使社會結構「裂變為三」。儘管行政權力因此多了一層制約，人民亦將受到壓抑，失卻已有的「自由」，而國家亦將「喪其平夷之美」。不僅如此，實施代議制的國家，議員任期內享有私罪不受檢舉制裁之特權，地位尊崇，有類「帝國之君」。中國既不欲「政皇」有存在的餘地，豈有讓數十乃至數百「議皇」產生的道理！　　從制度淵源看，代議制系舶來貨，有其特殊的原生態環境與條件，移植中土未必適宜。為證明在中國實施代議之「非」，太炎特別將中外歷史與現實作了比較，指出中西歷史文化存在兩個重要區別：一是「去封建久近」的差距。代議制是「封建」即等級制的變形，實施代議，上須設置貴族院以維護其利益，下須調查戶口田畝貨幣作賦稅的依據，唯有近承封建傳統之國方可施行。歐西諸國正是如此，其實施憲政時距離「封建」舊制不過三四百年，仿行代議的日本距之不逮一世，均有實施代議制的歷史依據。相比之下，中國統一逾兩千年，等級早廢，人皆平等，代議基礎不復存在。二是「面積大小」不同。代議制國家多「國小民寡」，中國人口眾多，幅員廣大，非實施代議制的歐西、日本可比。太炎認為，由於這兩方面原因，中國若行立憲代議，「病民害民」之狀將甚於專制。　　章太炎反對代議制的立場十分堅定，曾明確指出該制的問題是出在「體」上而非「用」上，「滿洲行之非，漢人行之亦非；君主行之非，民主行之亦非」，認為這一制度根本上已不足取。章氏在國會政制建設提上中國政治議程之初如此放言無忌，對代議制公開說「不」，言國人所未嘗言，表達了很多有價值的思想。尤其在強調民主，主張尊重民意，政治問題應「取決多數」這一點上所作闡釋，對爾後國人謀求代議改造，實施「直接民主」，有重要啟迪。　　然而由於強調反對清政府實施君主立憲，太炎批評代議政制的民主主義思想被反滿民族主義訴求所掩蓋。加之民國建立後國會召開前景明朗，基於「成事不說」的現實考慮，太炎暫時停止了對代議制的批判，「勞役政黨之間」，致力於組建政黨，為參與國會政治做準備。這一帶有實用主義色彩的政治作為，不僅削弱了太炎對代議制批判的思想力量，也多少影響太炎思想的社會關注度。太炎文章刊出後的十年，是議會批判思潮在中國趨向沉寂的十年，所有對代議制持懷疑態度者均啞然失聲。儘管如此，「代議然否」畢竟是近代國人首次從政體或政治技術立場對代議制提出的嚴重質疑，對後來議會批判思潮再度興起做了重要的思想鋪墊。　　在新一輪代議制批判中，「法理政論，一時推為宗盟」的章士釗成為領軍人物。1921年2月章士釗致函太炎，稱民國八九年間自己便已「蓄意改造代議制」，之所以未即著手，系因該制「慣性力」尚未消失，所謂「憲政祖國」之英倫猶如「北辰所在，時論拱焉」。加之善後之道尚須講求，未便率爾，故未發聲。但時移勢異，現今天下大亂，國會弊病，暴露無遺。鑒於「代議然否，既久不道」，知悉太炎微言大義者殊少，而太炎所論又「微嫌簡略」，士釗遂為文申論，以竟其旨。　　北京「六·一三」驅黎事變發生不久，章士釗的重要文論《代議非易案》公開發表。與太炎一樣，章士釗對代議制的批評也集中在「代議」上。在同期發表的另一篇文章中，他引用基爾特社會主義者潘悌之言表露心跡，稱中國自仿行代議，成立國會，政事遂棼不可理。原因在於議員並不能真正代表民意，中國地域遼闊，選區眾多，選舉必為少數黨人操縱，「此曰代表，詞直不通」。在稍前發表的《論代議制何以不適於中國》一文中，章士釗分析了中國不能實施代議制的「根本原因」，認為代議制是資本發達的工業國家實施的制度，有自身存在發展的條件。所謂「代議」必與資本稅收相依存，而中國只是農業國，沒有代議制的依託與憑藉。在指斥「代議」之「非」的基礎上，章士釗提出「易」即取而代之的辦法，這就是源於太炎取法中國傳統政制，以御史、科道替代國會議員履行立法監督職責的主張。　　為製造聲勢，章士釗還利用《甲寅》周刊懸賞徵文，討論代議制的利弊及替代辦法，獎勵金額為500元。徵文題目是：「科道制與代議制之利害得失如何，立法與彈劾二權之分合利弊安在，此項條文應如何規定，其分別論之。」告示發出，響應雲集，「詞宗政士，騁思揮毫，議論紛起」。　　令章士釗感到欣慰是，儘管其主張貌似復古，卻也不乏同調。張弧致函章士釗，稱《代議非易案》、《毀法辨》等文，「皆有功世道之文」。楊定襄致函章士釗，稱《甲寅》「以科道易代議」之論，與自己數年前上書徐世昌所言如出一轍，嘆為「名論」。汪龍吟亦不以「代議」為然，認為議員選舉「無能脫卻金選、欽選範疇，其不適於用，無可諱言」，而認同恢復科道。瞿宣穎則受章士釗科舉利弊議論的影響，提出「分科考舉」等15條針對代議政制的「補偏救弊」辦法。　　不過相比之下，反對「以科道易代議」的主張明顯佔據上風。陳宗蕃致函章士釗，責其不當將代議制與科道制相提並論，認為中國傳統科道不過為彈劾機關，有代議制中彈劾權之一部，而不能與代議制的全部許可權相侔，並列二者，方法不妥。若僅就代議制中彈劾權立論，又不免囫圇吞棗之嫌。就連與章士釗過從甚密的梁燕生，對其主張也不以為然。《甲寅》復刊後，章士釗將與太炎往還書札及梁燕生談話公諸於世。「太炎主復科道以代議會，行嚴附之，而梁燕生深不謂然」，認為自古台諫多為皇室鷹犬，清季尤甚。「台諫之制，於國政有百害而無一利。議員固是不良，然比之諫官，不過狐狸；國會亦非佳制，然比之都察，猶是喬木。」　　對「代議非易論」批駁最力的是川籍國會議員潘力山。讀到《甲寅》徵文啟事後，潘氏寫了《代議不易辨》，以「不易」斥「非易」，聲稱：「孤桐非代議而思有以易之，余終信代議之不可易。」潘文精妙之處在於，在述論代議制的歷史並對該製作了政治學定義之後，對「代議制之根本精神」做了闡釋，指出歐洲人民為建立代議政制不惜橫屍流血，前赴後繼亘百數十年，並非好逸惡勞樂生厭死之心有異常人，而是出於政治倫理的要求，以為非如此不能滿足「不自由毋寧死」的人格追求。代議制正是保障這一倫理觀念與政治觀念「訴合無間」的制度。至於以科道取代議員，其法殊屬荒誕，議員是「國民的代表」，科道是「君主的耳目」，二者豈可替換？潘文特別指出，雖然代議制從19世紀末就已遭遇反動，但反代議制的思潮並非當今世界政治思想的主流。中國實施代議政制弊竇叢生，議員固須承擔責任，但軍閥「橫厲」造成的破壞更為嚴重。代議制在中國雖不成功，其價值卻「不可磨滅」。　　儘管章士釗對代議制多所非難，並在「非」的基礎上提出「易」的主張，由他主持的徵文評選結果卻殊出意外。徵文評選結束後，《甲寅》將前三名原作依次刊布。從獲獎論文看，第一名為潘力山，第二名為文天倪，第三名為瞿宣穎。值得注意的是，第一、二名的文章都肯定代議制的價值，反對以科道易代議。章士釗對潘力山榮膺魁首做了簡略說明：「本刊發題徵文，特偶爾興到，嘗試為之，不謂作者雲興，名篇鱗接，以文會友，為德不孤，天下文壇，所寶於同人者大已。潘君所作，與題旨不甚相侔。然文為公器，言非一端，惟奇文之共賞，寧己意之獨執？」　　章氏聲明耐人尋味。《甲寅》徵文之初嘗宣布中立，有超越特定政治價值這一辦刊立場考慮，也符合近代辦刊原則，但獲獎者的選定通常會反映主持者的主觀意向。《甲寅》主持人將一、二等獎頒給反對「代議非易」的潘力山和文天倪，說明章士釗等人對代議制的利弊認知並不明確，對自己提出的「以科道易代議」的主張缺乏足夠信心，對代議制的批評尚未走到根本否定國會的地步。二、 「然否」與「存廢」：討論向否定國會方向轉化　　章太炎雖對代議制提出「然否」質疑，其否定性意見卻因反滿的政治意向而弱化；章士釗的「非易」主張，也因貌似學者立場的堅守而維持在學術討論範圍。儘管如此，有關國會問題的討論卻因「二章」發難，從20年代初開始，逐漸蔓延到社會各界。不過與「二章」不同，各界對於國會問題的討論並未停留在「然否」與「非易」討論層面。這一關乎現實政治的討論一旦展開，參與者必然增多。隨著給出否定答案者日眾，當作為學者的章士釗等人（作為政治家的章態度明顯不同，詳後）還在對「非易」國會表現出某種程度的猶豫時，國會「存廢」問題已提上中國思想政治的日程。　　在近代中國國會制度發展史上，直奉戰爭之後直系執掌中央政權以及反直「三角同盟」的形成是一個重要轉折點。斯時直系標榜「法統重光」，重開國會，著手制憲選舉，遭到反直各派強烈反對，根本否定國會的呼聲遂因應政潮，迅速高漲。張玉法曾注意到在國會問題上政潮與思潮互動的現象，說民初立法與行政對立，政府為爭取輿論同情，極力醜化國會，而為息事寧人，又極力收買利用國會議員，致使清末舉國嚮往、神聖莊嚴的國會，到民初正式召開之後，不過十年，竟被視為是非的淵藪，罪惡的泉源，國人不再對之抱有熱情。　　輿論的轉向足以證明張玉法的觀察。第一次直奉戰爭前後，公開的政治言論已出現多數傾向否定國會的情況，抨擊國會的文字俯拾即是。如《申報》發表文章稱中國有「四多」，即兵多、官多、上海妓女多、北京議員多，為他國所不及，皆在應裁之列。時論甚至將「議院」與「妓院」相提並論，認為妓女之賤在但知要錢，不擇人而與之交媾；議員之賤在但知要錢，不擇人而投票，由這等議員組成的國會實與「妓院」無別。根本否定國會的言論也頻頻出現。江亢虎說：代議制度在學理及事實上均已「破產」，不足代表多數人民。至於中國國會，其腐敗黑暗，無以言狀，雖議員個人不無可取分子，但「機關實無可存之價值」。連主張「好人政府」、思想相對平和的羅文干對國會的批評也毫不留情，認為「民國十二年國會之成績，搗亂、賣票、敲竹杠而已」，將國會稱為「民意機關」無異「強姦民意」。　　文天倪曾將時人否定國會的理由歸納為6點：一為在政府與人民之間橫分階級，憑空生出一個代議士，導致民權挫抑；二為以數十萬人選一議員，被選者不能代表真正民意，結果必致「豪猾當選」；三為選舉被權勢包辦，成為權勢者的政治工具；四為「代議」必與政黨為緣，加劇黨爭；五為議會以「取決多數」為原則，易致暴民專制；六為議員大多來自社會底層，不諳政事。文氏認為，除一、二兩項或可設法補救外，其餘四項均為「代議制度的根本缺陷」。　　值得注意的是，知識階層中主張廢棄國會者已不在少數。以《現代評論》為例，該刊創刊於1924年12月，當時正值段祺瑞下令檢舉「賄選」議員，國會問題成為該刊關注的焦點。儘管該刊作者多為有固定收入的大學教授、作家、律師，其中不少人還有歐美留學的背景，但其輿論卻近乎一致主張取消現有國會。該刊重要撰稿人高一涵在北京政變發生、曹錕被推倒之後表示，從法統問題上看國會應該消滅，從受賄及代表資格意義上看議員身份應該取消；希望通過這次「革命」，「把民國十三年中所演的一段歷史一筆勾銷，在一張白紙上重新繪畫出來一個新制度」。　　該刊另一重要作者、剛從國外留學歸國的王世傑表示：「這個十三年的國會已經把國人對於議會制度的同情心毀滅殆盡，我們儘管害怕專制，我們絕不相信這個國會能防止專制；我們儘管主張要一個國會，我們絕不主張保留這一個國會。我們並且覺得：這個國會早一日終局，國人對於議會制度的同情心或者也可早一日恢復。」法學家周鯁生為該刊撰稿指出：關於國會問題，可以給出一個很簡單的解決辦法。國會已經消滅了，無論就法律上、道義上、事實上說，這個國會再沒有繼續存在的根據。為弄清情勢，消除國人誤會起見，最好由臨時政府發一道布告，宣示國會已經消滅的事實，聲明以後凡舊議員用國會名義開會，無論出以何形式（常會或非常會），均系不法集會，應由當地官吏隨時禁阻或驅散。　　問題的嚴重性在於，不只是《現代評論》作者這類知識精英群體主張廢棄國會，在當時的政治語境下，各界認知已明顯趨向一致。1923年秋北京大學25周年紀念日之際，北大師生做了一次民意調查。其中第二問設計為：「你相信當今國會嗎？須怎樣辦？」此問語意甚明，回答分「相信」與「不相信」兩類，投票結果如下：

　　按照主持者統計，此次問卷調查共計回收669票，其中不相信者666票，佔總票數的99%以上；相信者僅3票，僅佔總票數的0.45%。值得注意的是，在不相信的666票中，主張解散國會者與另選國會者約各佔2/5，主張將議員「打走、槍斃、活埋及根本推翻議會代以委員制者」約居1/5。不相信者多主張解散現有國會，驅逐議員，然後改選，改選時有主張須有女子、農工始為合法者，有主張須以職業為標準者，此外還有主張根本推翻代議制者。 　　主持調查者曾聲明，調查目的是要了解社會「一般人」對政治的認識。然而在舉國上下批判國會的形勢下，北大並不是「價值中立」的單純調研者。在20世紀20年代的國會批判運動中，北大師生多積极參与，而北大學生會及社會主義青年團更是發揮了重要作用。北大學生會在蔡元培離職後由社會主義青年團改組，在發起「驅彭運動」之後，北大學生會「幾為該團之機關會」，負責主持「民意調查」的北大學生朱務善（悟禪）、羅章龍、李駿等，都是學生會活躍分子。由青年團控制的北大學生會當然不會滿足於將反國會的行動局限在校園的狹小範圍內。　　事實上，早在此次調查開始前，北大學生便已多次舉行針對國會的示威遊行活動。北京政府偵探王光宇等所做「北大反對國會活動」系列報告對此做了詳細記錄。其中第231號報告記錄了1923年2月6日的示威活動並附錄一張學生散布的傳單，傳單內容如下：「議員本來是代表我們，行使我們的權利的，是不是呀？不錯，可是現在的國會議員就不是啦，他們通通都是豬仔，早就忘了他們是議員了。他們並不是代表我們，他們是代表軍閥，代表金錢，誰是有兵力的紅人，議員就去巴結他，逢迎他的意，擱下憲法不去起草，跑到保定去叩頭拜壽。誰是有錢的，議員就去拉他，只要能有錢，什麼事情都可以通過國會，不管是害國也好，害民也好，只要議員有錢拿就完了，哪裡還記上是我們舉他們出來當代表的啊。這種人，你說要得要不得？」　　北大學生針對國會的遊行示威展示了一個非常重要的思想政治動向。雖然北京政府偵探探查的情況不一定能反映北大師生的整體面貌，蔡元培長校期間北大兼容並包，多元並存，反對國會應該只是部分北大人的行為，但在北大最當紅的教職員中，與遊行示威學生思想合拍者不少。陳獨秀、李大釗、高一涵、周鯁生、王世傑等人抨擊國會或國會議員的言論且不論，就連中庸平和的胡適，也因現實政治混亂，對國會感到失望，發表過不少激烈的批評文字。問題在於，北大自新文化運動以來一直處於中國新思想新文化的中心位置，「北大人」差不多被捧上「國人導師」的聖壇，其言論不僅是社會思潮的反映，也會在很大程度上影響社會思潮的走向。北大師生群起抨擊國會，後果可想而知。　　在國人普遍不信任國會的情況下，對現存國會的批判開始朝著根本否定國會制度方向演進。文天倪說，中國採行代議制以來，未獲其利，弊卻不可勝言，「遂有疑及斯制之根本者」，堪稱把握了當時政治思想的發展走向。　　果然，從根本上否定國會制度的言論很快便混雜在對現存國會的否定聲中隱約出現。一位署名Y.M的作者寫信給《現代評論》記者說：「代議制度，根本上有無存在的必要，學者間已發生疑問，況且我國的國會種種不洽輿情，尤屬無可為諱。」認為國會這樣一個「糜爛惡毒的怪物」，遭遇革命，自無倖存之理。《申報》「常評」專欄刊載《龜卜與議決》一文，亦明確指出：「今者議會制度，已漸為世界各國所懷疑。」甚至有國會議員指出：自從國會機關經曹錕踐踏之後，我們只好連國會也不承認了，連國會所議定的憲法也不承認了。法律的路走不通，只好從革命這條路上走。曹錕「賄選」被揭露後，徹底否定國會及國會制度的呼聲進一步高漲，國會很快成為眾矢之的。北京公聯會曆數國會十大「罪惡」與「萬萬不能存立」之十大理由，主張推翻曹、吳之後，「國家所有政治事項，宜從根本著手，必須恰乎人情，當乎事理，庶足以收拾人心，完成偉業，國會既為禍亂之媒，最好乘此機會，任其消滅」。國會命運如此，地方議會亦然。在江蘇，甚至發生了「千百人」聚眾，借口維持教育預算，沖入議員王景常和陳人厚家搗毀物件，並將議員吳輔勛等用繩索捆綁遊街，沿途「拳足交加」，並有數百人佔領省議會議場的極端情況。　　顯而易見，北京政變發生、直系統治崩盤後一年多時間裡，中國政治面臨新的選擇，由「二章」發起的國會問題討論已無法反映社會思潮的整體態勢。在這一新形勢下，「消滅國會」的建議終於正式向臨時執政府提出。（未完待續）
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