電子公務理論體系探討——新公共服務理論

【摘要】電子公務的核心就是公共管理和公共服務的信息化。新公共管理為公共管理者設計了一個新的形象，認為隨著政府私有化程度的不斷增加，公共管理者應該像企業家一樣塑造一個新的、廉潔的新形象。不僅要仿效商業管理的實踐，而且要學習它的價值理念。於新公共管理的理論和實踐之後，政府公共服務的提供機制也發生了巨大的變化。本文研究的是的一種建立在公民權利與責任的民主化與社會化基礎上的新公共服務理論，它可以作為電子公務理論體系的基石之一。一、新公共服務的理論基礎如同新公共管理與舊公共行政，新公共服務是由很多不同的因素所構成，許多不同的學者和實踐者對此進行了大量的研究。但是，對於到底什麼是新公共服務仍然眾說不一。當然，也存在著一些普遍的觀點，並將此作為標準化的模式與其他的理論、觀點相區別。因此，新公共服務的提倡者認為：不論是作為理論創新、還是為許多值得效仿的公共管理者進行的先進的實踐，新公共服務都已經呈現出其固有的特徵，在此，將通過理論分析來介紹和闡述新公共服務的概念基礎。當代新公共服務的主要觀點，包括：(1)民主化的公民權利和責任理論；(2)社區範式和市民社會理論；以及(3)組織人道主義和話語理論。根據這些觀點，新公共服務的提倡者提出了新公共服務的一些基本原則。第一，民主化的公民權利與責任理論。由於公民對公共事務的認知和歸屬感的建立，集體意識的形成，以及危機時刻將自己的命運與社會命運相結合的認識，公民超越了私利而關注的是公共利益。行政人員應該把公民看作是公民而不僅僅是投票者，不僅僅是客戶、顧客或消費者；他們應該和政府共享權威、減少控制，他們應當相信協作的功效。公共管理者應當追求更高的責任心和增加對公民的信任。這一認識直接鞏固了新公共服務理論。第二，社區和市民社會範式。社區被認為是產生整合和融匯各種思想的重要途徑。在公共行政領域，關於社會的尋求表現為政府的角色，特別是地方政府的角色，確實需要幫助創造和支持「社區」。從某種程度上而言，這一努力建構在一系列健康和積極地「協調機制」的基礎上，同時關注公民的願望和利益，並且為公民更好地在大的政治體系中的參與提供了很好的經驗準備。第三、組織人道主義和話語理論。尋求如何改革公共組織使之被權威所控制、對公民的需求更為關注，更為關心公共組織中的僱員，也更為關心外部的客戶和公民。需要通過公眾對話復興官僚體制重建公共行政領域的合法性認識。換言之，不論是從知識層面，還是從實踐層面需要更新這一領域的概念，重新構建新公共服務。二、新公共服務的原則世界上許多國家已經在公共行政的實踐中得出了關於新公共服務的教訓和經驗。新公共服務的基本原則如下：第一，服務而不是掌舵。對公務員而言，需要承擔的一個越來越重要的角色是幫助公民清晰、明白和滿足他們共享的利益，而不是試圖控制和為社會發展的新方向掌舵。過去，政府扮演一個重要的角色是所謂的為社會掌舵。現代生活的複雜性不僅使這種角色看起來不恰當，而且也不可能。政府所賦予的建構和指引社會與政治生活的公共服務項目和政策導致了許多不同組織與群體之間的互動作用乃至於衝突，混淆了不同的觀點和利益。在很多領域，鑒於作為政府所制定的公共政策不再產生作用。今天的公共政策，尤其是對社會發展起指導性作用的，是多組織和多利益集團被捲入，相互作用併產生了無法預料的結果，政府不再主管一切。第二，公共利益和公共服務的提供是政府的主要目的和任務，但不是由政府自己生產。公共行政人員必須建立一個集體共享公共利益的觀念。目的不是在個人選擇的驅動下，迅速找到解決的辦法，而是創造一個利益共享、責任共擔的機制。需要建立社會的遠見和洞察力，而不僅僅需要被選出的政治官員和被任命的行政人員具有遠見。代替它的是，通過普遍的公共話語體系和核心層的深思熟慮，建立積極的社會洞察力或方向。政府的這一角色需要政府將更多的公民聚集起來，通過無拘束和具有權威性的話語體系來探討社會可能發展的方向。政府還有一個重要的道德責任，就是確保和證實這些決策產生的過程充分考慮到了公平和正義。政府通過一系列的行為來推動這些公共問題的解決，但是它也需要政府是否確信這些解決方案充分考慮到了公共利益的支配。不論是決策或方案本身，還是制定決策與方案的過程，都是和民主規範的正義、公平與平等緊密相連。第三，戰略性的思考，民主的行為。通過集體努力和周密的過程，政府制定滿足公民需要的政策和項目，才更具有效率和責任性的政府和新公共服務。通過市民教育和各領域的市民領袖都參與到這一項目中來，政府可以刺激或喚起市民的自豪感和市民責任。我們希望這樣一種自豪感和社會責任意識在各個層面都能得到體現，併產生美好的意願，使各黨派共同努力為參與、協作和社會創造更多的機會。第四，為公民而不是顧客提供公共服務。公共利益產生了關於價值共享的對話，而不是個體私利的集合。因此，公務員不是對「顧客」或「消費者」的需求做出反應，而是強調和市民之間建構一種協作與信任關係。政府與公民的關係和商人與顧客之間的不同。對於公共部門而言，甚至如何決定誰是顧客也是值得懷疑的。因為政府所提供的服務遠遠不只是為急需的客戶提供服務，政府同樣也為那些等待服務的人提供公共服務，為那些可能需要服務但並沒有積極尋找服務的人提供服務，甚至為未出生的、為直接服務接受者的親戚、朋友等諸如此類的人提供公共服務。並且，在這些人中間存在有不願意成為「顧客」的「顧客」——如那些得到超速駕車罰單的人。第五，重視公民，而不僅僅將公民看成是生產力。從長遠來看，如果公共組織者通過建立在尊重公民的基礎上強調協作和共享公共政策的制定，那麼在紛繁複雜的網路工作中他們往往是成功者。通過這種方法來管理和組織，這就是新公共服務者所強調的「通過人民來管理」的方法。生產力體系的改善與提高、流程的再造，執行措施的改善被看作是設計管理體系的重要工具。如果期望公務員尊重公民，那麼，他們也必須要得到公共組織和部門管理者的尊重。要認識到公共管理者工作中存在的大量挑戰和複雜性。第六，重視公民關係，將公共服務凌駕於企業家關係之上。通過公務員為公民提供服務的方式，將公共利益得到了進一步的提升；強於企業管理者將公共資金看成是他們自己資本的行為。公共行政人員的正確思想傾嚮應該是：公共項目和資源不屬於他們自己。但是，公共行政人員接受為公民提供公共服務的責任，如同公共資源的管理者，公共組織的保護者與監督者，公民責任與權利以及民主對話的促進者，社會契約的催化劑(促進者)和街道層面的領導者。與商人僅僅關注利潤與效率是完全不同的觀點。有鑒於此，新公共服務提倡者認為，公共行政人員不僅要分享權力，而且和公民共同努力，解決問題，他們必須認識到他們在治理過程中所扮演的角色是責任的參與者(或承擔者)而不是企業家。公共行政人員的角色變化對公務員在面臨各種類型的挑戰和責任時的表現已經產生了意義深遠的影響。一是，公共行政人員必須認識到他們的管理遠遠超過項目本身的需求和資源之許可。否則，如果狹隘地認為公共服務只是管理項目的資源和滿足公民的需求，對公民沒有太大的幫助，會使公民認為他們的世界被一個個不同的項目部門和政府機關所分割。公民經常遇到的是多方面的、流動性的、不確定的和多元化的問題，至於特別的政府機關和關於個體狹隘的工作描述的約束範圍和限制，不在公民的認知範圍之內。為了服務於公民，公共行政人員不僅要認識和管理自己部門的資源，而且要認識到與其他部門和項目資源之間的關係和相關性，相互支持與幫助，在管理的過程中融入到公民與市民社會中去。二是，公共行政人員必須考慮到危機的存在。他們和企業家不同，企業家面對的是自己的經濟利潤、公司與生意，並根據失敗的結果制定決策，完全依靠自己的雙肩來承擔失敗的結果。這與公共部門的危機是截然不同的。在新公共服務領域，危機和機遇存在於民主的市民權利和責任以及共享責任的大框架體系之內。因為不管結果是失敗還是成功，公共行政人員都沒有必要單獨決定做什麼和怎麼做對於社會的發展最好。不需要單獨做決策，這並不一定意味著短期的機遇丟失了。如果政府與公民的對話和公民的支持仍然持續著，機遇和潛在的危機可以通過及時調查的方式予以發現。導致公共行政人員面對機遇時是否採取及時的、還是冒險的行為主要在於信任、協作以及共享責任的認識等這一成本是否超值。三、新公共服務理論對於我國城市公共服務改革之啟示當政府改革理念不斷深化的時候，政府應該承擔什麼樣的角色?應當如何為公民提供公共服務?用什麼樣的方式來提供公共服務?這是一個非常迫切需要解決的問題。從美國的公共服務的提供來看，它主要體現了這樣一些特徵是值得我們思考和效仿的：第一，人本主義的服務理念。新公共服務理論強調，要重視與公民之間的關係，要尊重公民，不要將公民僅僅看成是生產力。不管是由政府來提供公共服務，還是由非贏利性的組織來提供公共服務，或是私營部門來提供，公民是服務的接受者。因此，作為納稅人有權選擇和參與公共服務的決定 在我國的公共服務理念中如何真正體現人本主義的關懷也是我們建設所謂的「公共服務型」政府之關鍵所在。第二，公共服務以公民(顧客)為主導的思想。也就是由公民來參與決策的制定，並且讓公民和政府共享政策制定的權力，培養公民的責任和風險意識。公民與政府分享公共政策的制定權，是建設自治(self-govemment)機制的關鍵，以此可以提高公民參與治理的能力。並且，參與公共政策的制定在某種程度上會提高公民的社會責任感和主人翁意識。況且，公民的參與在某種程度上可以提高公民對政策的理解和接受能力。同時，公民參與還可以重新樹立公民對政府的信任和支持，以公民為主導的公共服務意識與民主的理念是緊密相連的。如果我國政府在提供公共服務的過程中強調公共服務以公民為中心，以「顧客」為主導無疑對推動我國的民主建設有著不可忽略的積極而又重要的意義。這一思想在地方政府提供的服務中也有不同程度的體現。但是總的而言，還不是很明確，或者缺乏系統的體制和思想的指導。第三，公共服務提供的競爭性與私營化。新公共服務的提倡者認為，應該在公共服務的提供領域引入競爭機制，如何來實現這一目的，國外在公共服務領域的私營化運動也是值得關注與思考的，通過合同外包讓非贏利的公共組織、私營公司等通過投標與競標的方式參與公共服務提供的競爭，公民有權利選擇公共服務的提供者。部分領域的公共服務機制也需要逐步引入了競爭機制，以打破政府提供公共服務的壟斷。當然，至於哪些領域可以通過合同外包，哪些領域不能用合同外包的方式是值得爭議的，以及如何防範合同外包所帶來的公共服務由政府壟斷轉變為非贏利性組織的壟斷等問題，值得思考。第四，公共服務提供中的責任政府和服務意識。眾所周知，新公共管理理論提出是掌舵，而不是划槳。新公共服務提倡者卻認為政府的主要作用是服務而不是掌舵。這一理念顯然比新公共管理理論更為激進。新公共服務認為，政府不要試圖控制社會發展的方向，而是為社會的發展提供所必須的公共服務。在紛繁複雜的社會中，政府試圖要為社會掌舵的目標比較難以實現，政府應該重新定位自己的角色——服務社會。從某種角度而言，這一觀點尚且值得斟酌與思考。但是，政府為公民服務的理念是不容置疑的。這也是目前我國政府改革中試圖實現的目標之一：建立公共服務型政府。此外，新公共服務理論所強調的公共服務提供中的責任政府意識也是非常明確和深刻的。如前文所述，在公共服務改革之前，政府僱員或政府行政官員主要是對民選的政治官員負責，行政人員是執行者，政治家是政策制定者。公共服務的提供方式改革之後，行政人員主要是對公民負責。公民是服務的客體，同時公民作為納稅人又是公共服務的購買者，政府與公民的關係實際上是一種「委託代理關係」，作為公民的「代理人」，自然是要向公民負責。四、新公共服務的理論蘊涵與展望新公共服務理論皆為之提供了一種重要的和可供選擇的模式。之所以說它是一種可供選擇的模式，是因為它建立在理論研究和實踐創新的基礎上，與其他模式相比，它是一個標準化的模式。當理論家之間的爭論仍然存在時，公共行政的實踐者將會嘗試和探求新的可能性，這種浮現出來的新公共服務理論對於指導公共服務的實踐具有突出的意義。建立在不同類型的假設前提和原則基礎上，公共行政者所採取的行為具有顯著的不同。如果我們假定政府的責任是為了推動個人的私利，無論是政府還是公民都會有不同的反應和行為機制。從另一方面而言，我們假定政府的責任是為了提高公民責任和權利，建構公共話語體系以及保障公共利益，那麼，政府和公民就會採取完全不同的另一套行為方式和反饋機制。新公共服務理論為我國新時期公共服務私營化改革提供了新的可供參考的模式和指導性原則。況且，隨著社會的發展，無疑我們越發地認識的到公共服務是政府的主要職能，是政府治理的核心所在。並且筆者認為，在一個民主社會中，當我們思考治理體制時，關注民主的價值觀是極為重要的。當然，像效率與生產力的價值等觀念也不能喪失，但是，我們應該把治理體系置於民主、社會與公共利益的廣闊背景中去思考。根據標準化的模式來測試，新公共服務所提倡的指導思想和試圖建構的理論體系，顯然與美國民主的社會基礎相一致。那麼，我們能否借鑒新公共服務的正確思想來建構我國積極的公共服務體制，這非常重要。當然，在公共服務提供方式與理念之改革的基礎上。提出的所謂新公共服務只是概念的變化還是實質性的變遷，本身是值得爭議的。就如同人們一直質問新公共管理與公共行政的區別在哪裡一樣。至於是否用所謂的新公共服務來概括公共服務領域的變遷，以及這一變遷是否帶來了根本性變化的爭論可能會持續下去，從新公共服務提出伊始，它就提供了一個聚焦點。無論如何，我們認為，所謂的新公共服務理論的建立以及它對公共話語體系和公共利益整合的高度重視，有其積極的意義，尤其是借鑒新公共服務的七大原則對於指導我國新時期的公共服務改革具有重要的理論與實踐價值。（來源：北京大學電子政務知識網）
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