四中全會公報中的「檢察表述」

06-19

中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議於2014年10月20日至23日在北京舉行。全會公報的內容多處涉及檢察機關和檢察工作，記者統計發現，公報中直接出現的「檢察」一詞有六處，其中「檢察機關」三次、「檢察院」一次、「檢察權」一次、「檢察官」一次，涉及檢察工作的機構、職權、人員等主要領域，賦予檢察機關在全面推進依法治國中非常重要的角色和地位，中央對檢察工作的重視和期望前所未有。部分人大代表、政協委員和法學專家在解讀這些「檢察表述」時認為，全面推進依法治國，檢察機關使命神聖、責任重大。

公報要求完善檢察機關行使監督權的法律制度

四中全會公報在遵循憲法關於檢察機關作為國家法律監督機關的原則立場上，對檢察機關如何進一步加強法律監督工作提出了明確和具體的要求。公報指出，「加強對司法活動的監督，完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督，完善人民監督員制度，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關係案、人情案、金錢案。」

全國政協委員、中國人民大學法學院教授湯維建表示，這項要求包含的內容上至憲法，中有檢察院組織法，下到三大訴訟法。目前應當把精力放在檢察院組織法的完善上，同時總結各地有關檢察監督的地方性立法經驗，為起草專門的「人民檢察院監督法」作準備。

提起公益訴訟，公報賦予檢察機關一項新的法律職能

公報提出「探索建立檢察機關提起公益訴訟制度」。對此，湯維建解讀說，四中全會的這項要求，為長期存有爭論的檢察機關應否提起公益訴訟的問題，給出了明確答案。檢察機關所提起的公益訴訟，不僅包括民事公益訴訟，還包括行政公益訴訟，所以行政訴訟法的修改也應體現這一要求。湯維建建議檢察機關確定若干省市作為試點區域，率先在民事訴訟中開展此項活動，然後積累經驗，再向行政公益訴訟擴展。他認為，有檢察機關作為發動公益訴訟的「火車頭」，沉睡在民事訴訟法條上的公益訴訟制度便有望被激活，社會公益的保障將會有明顯起色。

2012年修改的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條首次建立了公益訴訟制度。中國社科院法學研究所研究員莫紀宏說，修改後民事訴訟法實施兩年來證明，檢察機關能夠有效地承擔公益訴訟提起人的法律角色，在公益訴訟的實踐中發揮了很好的作用。公報明確檢察機關提起公益訴訟具有兩重意義:一是規範了公益訴訟的提起制度，避免了實踐中可能產生的混亂;二是賦予了檢察機關新的法律職能，豐富了檢察機關法律角色的內涵，進一步凸顯了檢察機關在國家機構中的重要地位和獨立性。他認為，要落實公報上述精神，首先需要修改民事訴訟法以及檢察院組織法，明確檢察機關提起公益訴訟的職能，為檢察機關正確和有效地提起公益訴訟提供充分的法律依據。

探索設立跨行政區劃的檢察院，公報明確檢察組織管理體制改革的重要任務

長期以來，司法地方化的根源是法院、檢察院的人、財、物都是主要由地方黨委政府決定，在這種體制下，法院、檢察院很難擺脫地方的干預。全國人大代表、貴州民族大學圖書館館長盧雲輝認為，四中全會公報明確提出「探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院」，是我國司法改革的重大突破，對國家法律的統一、正確、高效實施具有重大意義。然而，在現有情況下，全面實施這項改革難度非常大，具體的細化舉措還需要逐步在司法實踐中汲取經驗，推進這項改革獲得預期效果。

莫紀宏說，根據我國人民代表大會制度的要求，人民檢察院是按照行政區劃設定的，除了少數專門檢察院例外。要求設立跨行政區劃的人民檢察院，意味著要通過修改人民代表大會制度的組織設置原則來推進檢察體制的改革，這是公報透露出來的大膽改革的信息。與十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》所要求的「探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度」相比，四中全會的要求向前邁出了一大步。當然，要設立跨行政區劃的人民檢察院必須要在修改憲法明文肯定可以跨行政區劃設立人民檢察院之後，才能依法有序推進人民檢察院組織體制的有序改革。

公報進一步強調了人民檢察院依法獨立行使檢察權

公報要求，「完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。」

莫紀宏認為，這些要求實際上是對我國現行憲法第131條規定的「人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉」的具體落實，具有針對性和可操作性，付諸實施後能夠對檢察機關依法獨立行使檢察權起到很好的保障作用。

公報肯定了檢察官職務的「職業化」

公報指出，「推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業准入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度」。莫紀宏認為，這一要求有助於全面提高檢察官的素質，大幅度地提升檢察官的履職能力，促進人民檢察院的各項工作再上一個新台階。全國人大代表、江西省瑞昌市公安局肇陳派出所洪一警務室民警周俊軍表示，實現檢察官職務的「職業化」，要做好以下幾項工作:一是增加檢察系統人員編製，特別是確保基層檢察院有充足的執法辦案人員;二要提高檢察官待遇，如果檢察官的待遇與一般公務員等同，將很難留住人才;三要維護檢察官的職業尊嚴，在全社會營造尊重檢察官的氛圍，讓檢察官有職業自豪感。

公報強調檢察機關黨組織的責任

黨對國家的領導，有多種渠道和形式，其中黨組織是黨對國家領導的非常重要的渠道。公報指出，「各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監督本單位模範遵守憲法法律，堅決查處執法犯法、違法用權等行為。」

北京市人大代表、中國政法大學法學院副院長焦洪昌說，四中全會把遵守憲法法律具體的任務和責任落到黨組織，抓住了要害。四中全會提出法治中國建設，具體在貫徹執行中會涉及方方面面，包括執法公信力、政府怎樣監督公民守法等問題，在這些方面，人大、政協、政府、審判機關、檢察機關本身，都要圍繞四中全會的要求作出具體部署，以黨組織為第一責任人，把依法治國的方略轉化為本行業本部門的具體工作。至於怎樣具體落實，就要看各黨組織的具體認識和決策能力了。

推進以審判為中心的訴訟制度改革，對司法改革提出新要求

全會對檢察機關在全面推進依法治國中的要求不少，還有些內容雖然沒有落到字面上，但是暗含在字裡行間。其中，「推進以審判為中心的訴訟制度改革」，是對司法改革提出的新要求，同時也對檢察工作提出了新要求。在全國政協委員、北京市檢察院副檢察長甄貞看來，這對現行的偵查、起訴、審判等程序及刑事證據規則都會產生重大影響，無疑是一場訴訟制度的革命。

甄貞說，我國2012年刑事訴訟法修改和刑事訴訟理論界的通說，都在一定程度上確立和認同了以庭審為中心、以審判為中心的訴訟模式。然而在司法實踐中，由於各種原因，審判尚未成為真正意義上的訴訟中心，存在重視審前程序、卷宗審理和庭外調查，而庭審走過場、審者不判、外部干預、內部行政化等現象，公、檢、法三機關強調配合多於制約和監督。

甄貞進一步闡釋，推進以審判為中心的訴訟制度改革，就是要重新調整、定位檢法之間、檢警之間、控辯之間的關係，重新梳理、分離偵查、起訴、審判、辯護、監督等職能，通過改革實現由以偵查為中心、以審前程序為中心向以庭審為中心、以審判為中心的轉變，確保有證舉在庭上、有證質在庭上、有理辯在庭上，以客觀、中立、公正的裁判向社會宣示法治，實現司法的公正和權威。