從管理到治理

王霄

十八屆三中全會公報提出：「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。」治理被提到目標的地位。

那麼什麼是治理呢？

這裡根據尹冬華先生主編的《從管理到治理》一書所撰寫的前言、結語及相關文章，概括地介紹治理這個概念。

「治理」一詞，是一種較之「管理」有所不同的概念。近年來，在它被引入中國後，較多地被運用於農村社區管理的研究，甚至在許多學者們那裡，「鄉村治理」就是農村社區建設與管理的同義詞，而且是更專業、更進步的術語。這也不奇怪，「治理」（governance）一詞首先就是針對農村管理提出的：世界銀行1989年對撒哈拉以南非洲的研究報告。報告認為非洲急切需要的不是資金和技術援助，而是「良好治理」。此後，關於「治理」的研究不斷深入，逐漸被發展成為一個內涵豐富、適用廣泛的理論。

「治理」源於拉丁文和古希臘語，願意為「控制、引導和操縱」。長期以來它與「統治」（government）一詞交叉使用，並且主要用於與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。然而，由於上世紀90年代以來西方政治學家和經濟學家賦予治理以新的涵義，其內涵發生了顯著的變化，它不再只局限於政治學領域，而被廣泛運用於社會經濟領域研究。在許多學者看來，隨著全球化時代的來臨，人類的政治生活正在發生重大變革，其中最引人注目的變化，便是人類政治過程的重心正在從統治(government) 走向治理(governance)，從政府的統治走向沒有政府統治的治理( governance without government ) ，從民族國家的政府統治走向全球治理( global governance) 。德國前總理施羅德把「新治理」作為當時大討論和推行新政治的一個主導概念。其背後的含義是：國家現在已經不可能通過自己的行動解決所有問題了，要從新的角度出發，推行「新治理」，而新治理的核心是「公民社會」。國家的行動能力受到限制是施羅德提出新治理的基本前提。

作為一個熱門概念，學者們對治理內涵的界定也不盡相同。

最權威和最具代表性的，莫過於全球治理委員會的界定。按照該組織給出的定義：治理就是「各種公共的或私人的個人或機構管理其共同事務的諸種方法之總和。這是一個使相互衝突或不同的利益可以得到調和並且可以採取合作行動的持續的過程。它包括有權強迫人們遵守的正式的制度和政體，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。」它有四個基本特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。可見，治理就是在一個既定的範圍內運用各種資源，通過相關多方的互動，增加共識與認同，建立與維持秩序，增進公共利益的過程。

聯合國開發署將地方治理界定為：它「由制度、機制和過程所組成，通過這些，地方上的公民及其群體能夠明確地表達自己的利益和需求，協調其差別，享有權力和承擔義務。它需要地方政府、公民社會的組織和私人領域在參與、透明度與責任、平等地提供服務以及地方發展諸方面的合作關係。它須授權給地方政府，讓其擁有資源以便有能力對所有公民的需求與憂慮作出反應並著手解決。與此同時，地方治理也涉及到基層民主的加強，授權給公民、社區和像CBO和NGO這樣的組織，讓他們平等地參與地方治理與地方發展過程。」

治理的目標是實現善治（goodgovernance，或直譯為「良好治理」）。善治關注的是治理機構與機制的道德品質、政府與非政府組織之間的和諧關係。用俞可平的話來說，「善治的本質特徵就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關係，是兩者的最佳狀態。[2]」用尹冬華的歸納，善治就是實現公共利益最大化的社會管理過程。

隨著研究的不斷深入，僅從鄉村治理這個角度看，在全球治理視野下的鄉村治理理論也得到了完善和發展，鄉村治理的實踐形式也在居民生活中逐漸呈現出多元化與自治性。國際上較為典型的鄉村治理模式主要有歐盟研究中心對歐洲鄉村治理經驗的比較，加拿大紐布朗斯維克省充滿實驗性質的「新鄉村地區治理模式」，以及美國阿拉斯加州具有多元文化與充權色彩的鄉村治理方案[3]，等等。當然，治理當然不限於鄉村治理。中共將治理現代化作為全面改革的目標，顯示了比較深刻的含意，同時似乎又沒有觸及底線。

[1]該書由中央編譯出版社出版，2006。

[2] 俞可平主編：《治理與善治》，8～9頁。社會科學文獻出版社，2000。

[3] 由於字數所限，不能就以上模式進行介紹。有興趣的讀者可以查看周運清、王培剛：《全球鄉村治理視野下的中國鄉村治理的個案分析(上)》。《西部農村研究網》，2007-1-10。

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