社會失衡與憲政建設
一、社會階層的分化及其憲政意義
任何一個社會都不可能是一個利益均衡的統一體，由於社會成員在獲取權力、財富、地位、聲譽、教育、職業等社會資源方面的能力和機會不平等，而必然呈現出分化的現象和過程並形成不同的等級序列；根據佔有社會資源的不同，並且根據大致相同的利益訴求、價值觀念與生活方式，不同層次的人們往往結合成為不同的階層、群體或集團，由此便構成了一個社會的分層體系。可以說，社會分層是一種社會的常態，它關注的是人們在社會結構體系中的政治權力、經濟地位、文化程度、專業水平、社會威望等方面的客觀差異，反映著各階層在社會結構中的制度化的角色和互動關係，以及社會階層分化與重組的方向、進度、狀態、形式與性質等等。由於利益是各種社會關係的核心內容與綜合體現，因此，社會階層的分化實質上表明的是各種利益資源在社會中的結構性分布狀況及其相互關係，以及所隱含的人與人之間在利益需要和滿足方面的差別。社會分層是社會發展的必然趨勢和歷史進步的一種表現。與社會分層相同步的是人們利益訴求的多元化和利益差別的明晰化，可以說，社會分層與利益分化乃是一體之兩面，有了利益的分化，便有社會分層的需要和可能，不同個體、不同階層自然有著不同的利益主張和願望；而社會分層一旦產生又會促進利益結構的進一步分化與重組，從而推動著社會結構的進一步開放和流動。
利益的多元化以及由此而引發的社會階層的分化與重組，對於憲政建設而言有著重要的意義。若對早期憲政制度形成與發展的歷史軌跡進行考察，就會發現二者之間相互交織、相互促進的演變脈絡。從一定意義上講，近代民主憲政實際上就是新興市民階層為了更好地實現和維護自身利益而建立的一種政治制度，社會階層的多元化對憲政的生成與發展起到強有力的推進作用，而憲政在社會分層的基礎上產生之後又從根本上實現了多元利益之間的良性互動。作為憲法發源地的英國，推動其憲政制度確立的社會力量主要就是在產業革命中成長起來的新興的資產階級階層和資產階級化的新貴族階層。他們為了保護自己的財產權利不受王權的肆意掠奪和侵犯這一共同利益，而結成了反對以國王為首的封建勢力的政治聯盟，並最終通過17世紀末不流血的光榮革命建立了「王在法下」的君主立憲政體。近代美國、法國等國家憲政體制的誕生及其各具特色的憲政模式，同樣是其不同的社會階層之間反覆進行利益博弈與調和的結果。
在工業化時代到來之後，隨著壟斷資本的出現，貧富分化的懸殊，市場機制的失靈，社會矛盾的加劇，由此引發了社會階層的進一步分化和利益關係格局的重大調整。在政治生活領域，普遍選舉權、平等選舉權的實現，改變了傳統的選民組成結構，催生了大量的新興選民階層，政黨政治逐步發育成熟，各種利益集團和壓力集團大量湧現並日益活躍。政治參與的渠道和形式不斷豐富和完善，社會成員的政治參與意識與能力不斷提高。公民不再僅僅是作為國家權力的保護對象而存在，同時也獲得了國家權力行使的監督者和參與者的身份，公民社會已經成為對政府權力進行有效制約的社會性力量。在社會生活和經濟生活方面，公民權利的範圍不斷拓展，新的權利類型漸次出現，勞動權、受教育權、社會保障權等作為基本人權被普遍接受，人權保障機制更趨成熟和完善；同時，自由市場的內在缺陷已充分顯露，許多國家紛紛改變對市場消極的不干預政策，政府開始大規模地介人以前甚少涉足的經濟和社會領域，對公民進行「從搖籃到墳墓」的全面管理與服務成為「福利國家」的基本特徵，國家干預主義逐步取代自由放任主義。政治、經濟、社會生活各領域所發生的巨大變化，使社會各階層之間的利益矛盾與衝突更加複雜，社會分層也日趨多元化和碎片化，由此導致了憲法觀念和憲法制度的一系列變革。雖然在意識形態和道德文化領域仍舊充滿著對古典自由主義政治哲學的留戀和信仰，但完全的自由放任主義已成為傳統政治學的遺產，以國家積極干預為特徵的法律「社會化」運動應運而生，憲政的利益協調機制與功能得到進一步重視與強化，消極憲政時代過渡到了積極憲政時代，西方民主憲政制度發展到了一個新的歷史時期。
我國社會在上世紀70年代末之前基本上是一種單純的「政治分層」。社會結構是所謂的「2+1」結構，即工人、農民和知識分子{1}。人們也常常習慣於用工人階級、農民階級、城市小資產階級和民族資產階級等等意識形態化的概念來分析我國社會結構的基本現狀。雖然，整個社會基於家庭出身、社會成分、政治面貌、行政級別，甚至血緣關係、戶籍身份等方面的差別，而事實上存在著一系列嚴格的制度化的分層現象和身份等級，不同身份、不同地位的人們佔有著不同的社會資源並享受著不同的政治、經濟、文化等各方面的待遇，如戶籍制度將社會成員分為農業人口和非農業人口，人事制度將社會成員分為幹部和工人等等。但由於在意識形態方面特彆強調個人的利益是全體人民利益的一部分，而國家是全體人民利益的當然代表，廣大勞動人民的根本利益具有高度的一致性，於是，個人的一切都必須服從並聽命於國家的需要，個人利益服從集體利益、局部利益服從整體利益，國家利益和集體利益具有絕對的優位性，個人利益完全被國家利益、集體利益所屏蔽。在資源配置方面實行公有制，國家佔有和支配著絕大部分公共財產和社會資源，全社會的生產、流通、分配、消費，以及個人的政治待遇、物質待遇、工資級別等等，都由國家按照政策以行政化手段直接安排，個體之間的利益分配基本實行基於國家一體化的統包均分模式。在社會整合機制方面實行簡單的「行政控制—命令服從」模式，國家通過高效的行政控制、政治動員進行全方位的利益安排，每一個單位和個體都被有效地控制在特定的社會組織單元之中，人與人之間的關係基本上是一種政治關係而不是經濟利益關係，社會分層也主要是基於政治因素的一種考量。這種體制雖然能夠進行高效率的社會動員，在有些情況下也能夠集中力量辦大事，然而，由於個人的利益受到徹底否定，個人利己的動機和追求財富的慾望遭到堅決遏制，致使個人失去了創造和積累財富的機會和動力，獨立的個體利益喪失了賴以生存的政治空間和社會土壤，國家社會合為一體，社會依附於國家，個人附屬於集體，私人利益被完全淹沒在公共利益的話語之中，經濟力量對社會發展的決定作用和推動作用喪失殆盡。這種烏托邦式的平均主義不僅造成了整個國家物質的匱乏、經濟的貧困，還導致全社會的權利意識淡薄、利益觀念模糊，利益觀和利益結構表現出高度的一元性，同時，這也使得社會的分層和利益的分化至少在表面上並不顯得那麼突出和重要，利益關係和社會結構也顯得較為單一和確定。
在當代中國的社會發展過程中，隨著政府不斷向社會放權，國家和社會開始逐步分離，市場領域逐漸成長壯大，個體人格漸趨成熟與獨立，新的社會階層不斷湧現，各種利益主體的不同利益訴求日漸明晰，社會分層和利益結構由此發生著根本性的變化，高度統一的一元化利益格局和單一的社會結構已被徹底突破，多元化的利益格局已經形成並正在不斷分化與重組。例如，個體經濟、私營企業、三資企業、鄉鎮企業、家庭農戶等作為新興的經濟實體，在社會生活中扮演著重要的獨立的利益主體角色；而且，同一階層內的不同群體往往具有不同的社會地位和利益訴求，從而又衍生出眾多的次級利益群體。如隨著所有制結構與產業結構的變化，工人階層又可以分為國有企業工人、集體企業工人、鄉鎮企業工人、三資企業工人、個體私營經濟僱工等，農民階層又可分為農業勞動人口、農民企業家、進城農民工、農村僱工、農村個體工商戶、農村村幹部等等。同時，不同社會階層的成員也可能關注共同的利益，從而形成交叉融合的利益群體。如退休人員、失業半失業人員等處於社會底層，可能更關心住房、就業、工資、社會保障、醫療保險等問題；社會中間階層則更關心工資福利、發展機會、政治參與、子女教育等問題；而社會上層往往更關心其政治權利、財產保障等問題。另外，地方、部門、行業、國有企業等等這些以往自身利益身份不甚清晰的主體，在改革過程中也都產生了自己相對獨立的特殊利益，甚至成為具有強烈利益訴求的利益主體。例如，目前，部門之間、行業之間的利益差別日趨突出。據國家統計局統計．職工平均工資最高的三個行業中，證券業平均17. 21萬元，是全國平均水平的6倍，其他金融業人均8.767萬元，是全國平均水平的3. 1倍，航空業人均7.58萬元，是全國平均水平的2.6倍。而電力、電信、石油、金融、保險、水電氣供應、煙草等國有行業的職工不足全國職工總數的8%，但工資和工資外收人總額卻相當於全國職工工資總額的55%。大企業特別是金融業領域高管與廣大職工的收入差距明顯擴大，特別是國企央企管理層自己給自己定的天價薪酬而造就的暴富者群體，已經引起國人的強烈不滿。城鄉之間的收入差距也在擴大，我國城鄉人均收入差距之比已從改革開放初期的1.8：1擴大到2007年的3.33：1{2}再如，隨著央地關係改革的不斷深化，地方積極性、主動性的充分發揮，地方的自主權和經濟實力不斷增強，維護和擴張本地利益是地方作為利益主體的理性選擇，由此也成為我國利益博弈格局中的重要景象。
伴隨著利益的分化和利益訴求的多樣性，社會分層的面貌、內容和性質也發生了重大變化與調整，新的社會階層大量湧現，原有的社會階層在不斷分化和流動，社會結構呈現出異常複雜的分層特徵。關於我國現階段的社會階層，學者們根據自己的關切，從不同的角度，基於不同的標準作了不同的劃分{3}。中國社會科學院「當代中國社會階層結構研究」課題組把目前我國社會分為十大階層：國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務人員階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城鄉無業失業者階層。這十大社會階層可以分屬五種社會經濟地位：社會上層（高層領導幹部、大企業經理人員、高級專業技術人員及大私營企業主），社會中上層（中低級領導幹部、大企業中層管理人員、中小企業經理人員、中級專業技術人員及中等企業主），社會中中層（初級專業技術人員、小企業主、辦事人員、個體工商戶、中高技工、農業經營大戶），社會中下層（個體勞動者、一般商業服務業人員、工人、農民），社會底層（生活處於貧困狀態並缺乏就業保障的工人、農民和無業、失業、半失業者）{4}。由於這一分層標準綜合吸納了其他劃分類型的基本內容，具有較大的客觀性、包容性和涵蓋性；同時，多數社會成員可以較容易地在這一分層體系中找到自己所處的位階，基本上符合社會公眾對當代中國階層結構的普遍認識，「超過半數的人認同中國社會科學院課題組對中國社會的分層結論」{5}。因此，該研究成果一經面世，便引起了社會各界的廣泛關注和熱烈討論。
社會階層結構是整個社會結構甲最重要、最核心的部分。應當看到，我國目前的社會階層結構，還只是一個現代社會階層結構的雛形，還存在諸多不合理之處，甚至可以說是畸形的，明顯具有自發性、過渡性和半封閉性{6}。然而，這其中所內含的憲政因子也不可小覷，畢竟，市場化的經濟改革啟動了中國社會由一元性走向多樣性的偉大歷史進程，過去以身份為依據的社會分層機制正逐步為金錢、財富、權利、權力、職業等有形利益所取代；利益成為劃分社會階層和排列位序的主要依據，與社會地位相適應的利益界限與利益配置格局日趨透明和確定，由此推動著中國現代化進程中社會成員「從身份到契約」的角色轉變。在這一時代進程中，全社會的權利意識日益覺醒，人我界限日益分明，利益訴求日益增強；它強調對個人利益的尊重與保護，崇尚自由、平等和自我價值的實現，反對公共權力對個人權利的干涉和侵犯。基於對利益的深切關心以及對求利行為安全性的高度關注，具有公開性、普遍性、可預測性以及體現公平正義、契約自由、私權神聖等現代法治理念的法律制度及其有效實施便成為一種不可或缺的憲政安排，社會大眾對憲法的信賴與敬仰也因此而具有了堅實的社會心理基礎。同時，社會分層的過程也是一個權利擴展的過程，公民既有的基本權利不僅找到了它的現實依據，而且新的權利類型也在不斷萌芽、成長，多元化的基本權利體系和保障機制在不斷豐富和完善。特別是，社會分層與利益分化孕育著寬容、妥協、合作的多元主義憲政文化，催生著自由、平等、人格獨立、主體意識等憲政精神，內含著公平正義、權利保障、有限政府等憲政理念，從而為憲政建設提供著不可缺少的社會歷史前提。
當然，由於我國農業文明的傳統悠久、本土文化的根深蒂固、宗法血緣關係的頑強延續、自在生存模式的強大惰性等等因素，我國在轉型過程中無論是市場模式的建構、管理體制的改革，還是文化價值觀念的重塑等等，都出現了傳統與現代相互掣肘、相互糾纏、相互排斥而又相伴相生的奇特現象。這使得中國的現代化和社會轉型從其開始就表現為一種異常複雜的態勢。在這種情形下，中國憲政和法治的前景同時也變得模糊和撲朔迷離，它面前的任務決非如此簡單與明了，而是註定任重而道遠，甚至面臨許多艱難與挫折。實際上，以人權保障和權力制約為核心內涵的憲政理念與法治精神迄今還很難說已經成為轉型期中國社會普遍認同和自覺追求的主導性價值目標。
二、社會結構的失衡及其憲政原因
社會階層之間存在著一定的利益差異和矛盾，是任何一個社會的常態。合理的利益差異所產生的競爭機制和激勵示範作用，甚至是社會進步的重要動力；企圖通過否定多元利益的存在而徹底消除或掩蓋利益之間的衝突，並不符合社會發展的內在規律，甚至會成為日後社會動蕩的重大隱患。我國的市場化進程一方面打破了原有的利益格局，另一方面又催生了大量新的利益主體和利益群體，不同的利益訴求以及獨立的利益主體逐步得到了社會的承認，個體利益、地區利益、行業利益、部門利益等的存在，顯示了社會生活中利益的多元化格局，社會各階層之間的矛盾也首先直觀地表現為不同利益之間的衝突。這是一種正常的社會現象，也給我國的社會發展帶來了前所未有的生機和活力。
不過，我國的社會分層和利益分化並非完全是一個自然生長的過程，而是受到了諸多非理性因素的影響，致使社會分層在活躍運動的同時出現了某種程度的異變和紊亂，城鄉之間、地區之間、行業之間、部門之間、個體之間發展程度以及佔有和獲取資源的能力與機會極度失衡；各種利益資源極度不斷向上層聚集，社會各階層之間的流動在一定程度上呈現出凝固的狀態，貧富差距進一步擴大，強勢群體和弱勢群體之間的對立不斷加劇。由此引發了各種錯綜複雜的社會矛盾和社會問題，並在一定程度上導致了社會結構的斷裂與失衡。其中，最直觀、最典型的表現就是強勢群體和弱勢群體之間的對立。
相對於強勢群體而言，一個龐大的底層社會，即弱勢群體在享有和獲取利益的能力與機會方面受到嚴重擠壓，他們深感利益分配不公和獲取利益之艱難，從而成為利益分化過程之中的弱者，這直接表現為收入差距急劇擴大、貧富懸殊現象日漸嚴重。據國家發改委相關人士介紹，我國基尼係數在10年前越過0.4的國際公認警戒線後，仍在逐年攀升，目前已達到0.47，貧富差距已突破合理界限。而且，收入差距正呈現全範圍多層次的擴大趨勢。當前我國城鄉居民收人比達到3. 3倍，國際上最高在2倍左右；行業之間職工工資最高的與最低的相差15倍左右；不同群體間的收入差距也在迅速拉大，上市國企高管與一線職工的收入差距在18倍左右，國有企業高管與社會平均工資相差128倍[3]。世界銀行報告顯示，美國是5％的人口掌握了60％的財富，而中國則是1％的家庭掌握了全國41.4％的財富。合理的貧富差距有利於社會進步，也是對以往平均主義的矯正，但這種差距如果達到了兩極分化的懸殊程度，就可能導致尖銳的社會矛盾與衝突，從而嚴重危及社會的和諧與穩定。
在強勢群體和弱勢群體的直接對立中，還在一定程度上出現了利益結構的凝固和社會流動性的減弱。特殊利益集團為了佔有更多的利益以及維護既得利益，千方百計地拒絕其他階層與他們分享利益，特別是往往利用直接參与或影響利益決策的機會，對弱勢群體進行制度性的排斥，使政策的制定無度地朝著向有利於自己的方向發展。於是，權力和利益的過度集中現象在不同領域反覆顯現，「贏者全得」的遊戲規則在利益博弈中大行其道，富者愈富、貧者愈貧的「馬太效應」愈演愈烈，各社會階層之間的流動渠道呈封閉狀態，社會結構的開放性日漸縮小，甚至出現了貧困代際傳遞的現象。缺乏改變自己命運所需資源與機會的弱勢群體，雖然為社會的發展付出了更多的代價，但卻始終被排斥在社會主流之外，其表達和實現自己利益的能力嚴重不足，由此造成了心理上的強烈反差與失衡，產生了強烈的不公平感、受剝奪感和被社會遺棄感，政治過程的冷漠與不滿現象由此蔓延。在這種情況下，瀰漫於弱勢群體當中的仇富心態以及他們與強者之間的對立與抵觸就不難理解了；本應在利益分化基礎上產生的寬容、妥協、合作的憲政精神卻為社會的碎片化以及利益的壟斷和排斥現象所遮蔽，以多元主義文化為基礎的憲政建設自然面臨諸多難題。
對於導致社會結構斷裂與失衡的原因可以有很多種解釋，從社會學的角度看，我國社會目前正處於從傳統型社會向現代社會的轉型時期，而這一時期往往是社會發展的高風險時期，是各種矛盾產生和顯現的時期，最容易引發嚴重的社會問題。正如貝克所分析的那樣，風險是現代化本身的結果，是現代性的產物。隨著現代化的發展，社會風險已經滲透到生產生活的各個部分，無處不在{7}。處於轉型中的社會，已經脫離了具有傳統穩定性的世界，但還未到達具有現代穩定性的世界。在這樣的社會中，每件事都在變化，經濟、宗教觀念、生活方式以及政治體系，都使得人們焦慮、困惑，甚至尋求暴力的行動刺激{8}。的確，我國社會目前正處於大變革時期，由於傳統的利益格局、長期存在的威權體制和簡單有效的計劃經濟被否定或打破，新的社會運行機制、治理模式、市場規則、價值體系和利益格局尚在建立過程之中，社會分層和資源配置陷入權力和市場的雙重選擇境地，社會利益結構遠未達到一種穩定平衡狀態，社會分層的變動情況異常活躍和迅猛。新舊體制轉軌所帶來的震動和摩擦、社會結構關係的劇烈變動，加之利益分配機制和競爭規則的不公正與疏漏，使各種社會風險發生的危險性和幾率也隨之提高，有時甚至還可能會演化為激烈的對抗性衝突。
在引發各種社會問題的諸多因素中，利益的分化與衝突無疑具有根本性的影響。雖然改革開放以來是我國經濟社會發展最快的時期，也是人民群眾得實惠最多的時期，但這並不意味著各方面的發展都處於完全協調的狀態。上述諸多現象實際上是利益分化和對立的必然延伸。可以說，利益分配機制決定著社會的分層結構，社會分層又體現和制約著利益資源的流向；利益的無序流動和分配，將把不同的階層推向地位懸殊的境地，並可能導致社會矛盾不斷激化，社會結構發生裂變，社會各階層之間缺乏信任和合作，從而最終影響社會的和諧有序運行。由於利益是法律的本源，權利是法律所承認和保障的利益，法對社會關係的調整實際上就是對利益關係的調整；權利義務或權力責任等等這些法律上的基本範疇，只不過是社會主體的利益需求在法律上的具體表述而已。因此，從法學角度對利益衝突、社會失衡等等現象的分析，就必須藉助於權力、權利這些法學範疇。而各種各樣、形形色色的利益衝突，如貧富之間、官民之間、強勢群體與弱勢群體之間、區域之間、央地之間等，實際上都關涉著權力的規範與制約、權利的保障與實現這些憲法學的基本命題。
（一）權力的異化與錯位
依據憲法學的基本原理，公權力的合法性必須建立在為公共利益服務而非謀取一己私利的基礎之上；立法權、司法權、行政權等公共權力都必須以「公共利益」作為其存在與運行的正當性依據。在近代啟蒙思想家那裡，無論是把政府視為社會契約的產物，還是把它看成一種「必要之惡」，都說明人類為了過上有秩序的文明生活而不得不仰賴政府在實現公共利益方面的作用，因為秩序本身就是公共利益。在缺乏公益實現機制的社會中，公共物品匱乏，社會秩序混亂，加上人的自私自利，足以毀滅整個社會。公共利益的實現必須依賴於公權力的運作；權力在本質上應當是公共意志的反映，是維護和實現公共利益的工具。
但是，權力本身也是一種利益資源，甚至是最重要的社會資源，因為，擁有此種權力的人實際上具有某種特別的獲得和控制稀缺資源的機會與能力，並能夠通過對資源的控制和分配，進而獲得其他社會成員的尊重或服從。可以說，權力是人類最高的慾望和最大的報償，是一些人造成他所希望的和預定影響的能力{9}。正因為如此，權力成為利益爭奪的核心與焦點。韋伯甚至認為，在現代社會，權力是造成持久不平等的根本原因{10}。並認為，政黨的形成是權力的一個重要方面，它獨立於階級和地位對分層造成的影響。儘管政黨有其玄虛的辯論和崇高的理想，但它的追隨者們的潛在動機卻是「支配性的基礎」。他直言在所有關於正義、平等和人的尊嚴的喧嚷之下，政黨的狂熱信徒們實際上追求的東西是「冒險、取勝、戰利品、權力和贓物」{11}。權力雖然主要存在於國家、黨派等正式組織之中，但在非正式組織中也有權力現象。同時，公權力畢竟要由具體的人或具體的組織來行使，這就使權力本身具有內在的矛盾性：一方面，權力與公共利益相關聯，權力的公共性要求其行使者必須運用手中掌握的權力造福社會，造福公眾；另一方面，權力又同其載體的自身利益相聯繫，私慾會誘使權力的載體借公權行私利{12}。亞當·斯密在《道德情操論》中提出了著名的經濟人概念，公權力的載體即政府本身，同樣是作為經濟人而存在的，並以追求自身利益的最大化為目標。對私利的追逐和資源的稀缺性，使權力天生就有無限擴張的本能與衝動，由此，孟德斯鳩的告誡：「一切有權力的人都容易濫用權力」，便成為政治生活中的箴言。如果缺乏對權力的有效監督和制約，公權力的謀私益傾向，亦即權力的異化與錯位便不可避免。
權力資本化是權力異化的常見形式，即直接利用公共權力，或者通過以資本財富所獲取的政治權力，來謀取個人或集團的非法利益或壟斷利益的行為，其實質是權力與資本的媾和與交易。這既取決於權力對資源的支配地位，也取決於資本追求利益最大化的屬性，當權力的支配屬性與資本的利益最大化追求屬性因需求而相互交和時—資本通過權力獲得對於資源的支配，權力通過資本獲得資本的收益—權力與資本必然發生交易。在交易的過程中，由於權力的支配屬性在資本的利益最大化追求屬性中被異化，因此，權力具有了一定的資本屬性傾向，權力在交易中逐步走向了資本化{13}。作為一種特殊的權力存在形態，權力資本化是政治權力的資本化和資本的經濟權力政治化之混合產物，它體現著政治權力向經濟領域以及經濟權力向政治領域的相互滲透{14}。在權力資本化的情況下，權錢交易、權貴結盟，公共權力實際上異化成了權力掌有者個人中飽私囊的工具。
權力資本化是腐敗的溫床，「腐敗的基本形式是政治權力和財富的交換」{15}。「歷史並不是由道德上無辜的一雙雙手所編織的一張網，在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現頻率最多和最活躍的因素。」{16}腐敗是附著在權力肌體上的毒菌，甚至成為長期以來困擾人類社會的「政治之癌」，其裂變和畸形發展的速度可能遠遠高於市場機制和民主法治的發育速度。權力腐敗是許多國家面對的共同問題，在社會轉型時期這種現象更為突出和嚴重。正如亨廷頓所言：「感性認識表明，腐敗程度與社會經濟現代化的迅速發展有相當密切的關聯。」由於社會轉型打破了原有的政治秩序和權力運行機制，而新的運轉有效的市場機制和政治生活規則尚未定型，公權力在活躍運動的同時更容易出現紊亂和變異的趨向。此時如果權力制約機制不到位，就很可能導致權力偏離法定的運行軌道和基本宗旨而與資本、財富相聯姻，其直接表現形式就是各種各樣的特殊利益集團或強勢利益群體的出現。
特殊利益集團是一個傳統的概念，有學者亦稱之為特權（利益）集團、特權階層等，它通常是指借用公共權力謀取私人利益的社會團體、階層。特殊利益集團的特殊性就在於，它憑藉特權凌駕於法律之上，置身於法律約束之外，採用各種不正當、不合法的手段攫取超額利潤和社會財富。在新舊體制轉型過程中，我國傳統的由政府直接管理和配置公共財產與經濟資源、政治權力與經濟權力「合二為一」的集權式結構，以其強大的歷史慣性仍然延續於現實社會之中，甚至其高效性和權威性為推進改革、實現社會發展目標所必需，但另一方面這又為權力與市場聯姻、權力的資本化提供了便利與條件。各種各樣的特殊利益集團利用公共權力或利用資本所購買的權力，以壟斷的或其他非正當的方式來獲取巨額的財富與利益。他們一方面充分利用市場化過程為其提供的追逐利益的機會與平台，另一方面又盡量規避市場機制的規範與約束而按照非市場化的遊戲規則來從事經濟活動，從而以最小的經營成本和市場風險獲得了最大的收益。權力的資本化，是特殊利益集團的命脈所在，是其跳躍的靈魂和堅強的後盾，是其手中可以通殺通吃、戰無不勝的王牌；如果沒有權力的介入，沒有權錢交易，就沒有特殊利益集團生存的土壤。同時，作為利益集團，其對資源的索取不僅僅限於經濟利益，還包括其他各種有形與無形的、短期與長遠的社會利益{17}，並且，往往為了自身利益的最大化而人為地封閉社會分層的自由流動與利益資源的合理配置，甚至以犧牲市場經濟的健康發展為代價而設置壟斷，以維護既得利益。在這種情況下，公共權力淪為特殊利益集團謀取利益的私器，經濟利益、政治利益相互轉換，經濟精英、權力精英和知識精英合為一體，各種優質社會資源都在源源不斷地向強者集中，他們有著共同的經濟利益、政治需求和社會地位，形成了比較穩定的結盟關係和階層認同感，控制著大部分的社會資源，具有巨大的社會能量，能夠對公共政策、公共輿論和社會生活產生相當大的影響，是實實在在的利益共同體。
我國現階段的社會失衡不僅有權力的腐敗與濫用等方面的原因，同時還存在於權力發生作用的諸多領域。這不僅表現為名目繁多、花樣翻新且已經滲透到了社會各行各業的「灰色收入」，而且也體現在工資、福利等正常的合法收入方面。我國收入分配領域所存在的行業、部門、地區、群體之間的巨大差距，往往就是「權力分配」的結果。如果能到電力、電信、石油、金融、煙草等壟斷行業，或是到行政機關和事業單位工作，就等於進入了高收入、高福利的社會階層。人們之間的收入差距不是靠才能、勞動和貢獻，而是靠的「身份」和「職業」。千餘名大學畢業生爭搶一個公務員崗位的現象，實際上是「權力決定收入」的必然邏輯。這種建立在政策傾斜和行業壟斷之上的權力分配格局，不僅有損社會的公正，扭曲了社會的結構，而且也成為社會矛盾的「燃點」。
（二）公益的擴張與濫用
公益和私益的二元對立是現代社會的一種基本利益格局，在紛繁複雜的多重利益關係中具有基礎性和決定性的意義；其他各種社會利益關係在某種程度上都是該對關係的延伸和展開，皆受其作用和影響；社會的和諧從根本上講也首先仰賴於私益與公益之間的和諧共存。而私人利益與公共利益之間的關係在法律上就表現為公民權利與國家權力之間的關係。由此，憲法學往往將多種多樣的社會利益關係簡約為「公民與國家」或「權利與權力」之間的關係，並以此為基礎來把握公法的脈絡與精髓，甚至成為架構整個公法規範體系及公權力結構的根本要素或中心範疇。如何認識和協調二者的關係是審視各種憲法規則與憲法現象的價值原點，也是衡量社會文明進步的重要標誌。
簡言之，私益，即私人的利益或私的利益；公益即公共利益，意指公眾的或與公眾有關的利益，其基本標準就是公共性，即該利益是有關社會共同體（如國家、地區、社會組織，甚至地球村）全體成員或大多數成員的利益。亞里士多德曾把國家看做是最高的社團，其目的是實現「最高的善」，這種最高的善在現實社會中的表現形式就是公共利益；凡是「正宗政體」，其行為價值取向自然是公共利益。這是一種與「整體國家觀」相適應的具有一元性、抽象性的價值觀念，是一個社會存在所必需的，是全體社會成員的共同目標。盧梭同樣強調，建立於社會契約基礎上的國家及其政府是一種「公共人格」，其活動的意志是一種「公意」，這種「公意」反映了全體人民的「共同利益」。「如果說個別利益的對立使得社會的建立成為必要，那麼，就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成為可能。」因此，公共利益是國家政權獲得合法性的根據。的確，無論是在「警察國家」時期，還是進入自由法治時代，抑或到了社會法治時期，國家無不以實現公共利益來標榜自己存在的正當性與必要性。
在崇尚個人主義的古典憲政時期，出於對個人利益過於絕對的堅持和偏好以及對舊時代專制政權的心有餘悸，公民和國家之間的關係基本是一種建立在對國家權力及其行使者持懷疑和猜忌態度基礎上的對立關係。各項憲政制度的設計都刻意於最大限度地防止國家權力的恣意，以儘可能擴大公民主宰自己事務的自由空間。然而，對個人利益的過度張揚、對國家權力的過度限制，使國家在維護與實現公共利益方面幾乎無能為力，並在一定程度上導致了對公共利益的漠視甚至否定。社會生活的急劇變化引發了憲法理論和憲法制度的變革，個人權利的絕對性受到修正，所有權及契約自由等受到來自公法上公共利益的限制，作為「政治動物」之個人的利益要受到社會公共利益的約束。在公益和私益的關係上，羅爾斯甚至主張，為了實現公共利益，個人權利是可以被壓倒的。而自由主義理論家諾齊克則批評說，羅爾斯的理論是允許把個人的才能和品格變成可以被所有人皆可取用的共同資產，這種財富再分配無異於盜竊，是對個人財產權的踐踏。上述觀點上的對立，反映了公益與私益之間的內在張力，也凸顯了調和二者之間矛盾的現實必要性。在私人利益缺乏保障的社會中，個人的幸福和自由將無從談起；在缺乏公益實現機制的社會中，整個社會的維繫與運轉將難以為繼，更遑論社會福祉的增進與提高了。
然而，公共利益的實現必然依賴於公共權力的運作，這使得公共利益成為一把雙刃劍。如果缺乏對公共利益的理性定位和對公共權力的有效制約，那麼，公權力主體在提供公共物品、維護社會秩序、選擇公共決策時，難免會借「公益」之名謀取私利，或者以犧牲私人利益為代價來換取所謂的公共利益，從而導致公共利益的過度擴張以及對私人利益的擠壓，在公共利益名目下的權力行為非但沒有能夠在實現公益方面有所作為，反而給私人利益帶來損傷。同時，在任何一種社會形態中，由於各利益主體在政治態度、經濟實力、價值觀念等方面存在巨大差異，都很難說存在一個能夠為全體社會成員所共同接受與認可的「公共利益」；即使在同一個「事件」上，也會因為受益對象的不確定和利益內容的不確定而形成公益認定標準上的衝突。因此，公共利益是一個典型的不確定法律概念，是一個在很大程度上「只可被描述而無法對其定義」的模糊性概念。哈耶克對此有精闢的見解：「自由社會的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達至的已知的特定結果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個整體，它不指向任何特定的具體目標，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個成員都可以將自己的知識用於自己的目的。」{18}的確，問題的關鍵不在於建立一套精確的、先驗的公共利益概念體系，而在於公共利益的表達、判斷與實現機制。專制時代的特徵在於，一個最高的政治權威對公共利益擁有排他的話語權和決定權，不容許對這種解釋有任何挑戰。而憲政社會的特徵則在於公共利益是從社會本位出發進行公共選擇的結果；公共利益的代表主體是分散的、多元的且相互制衡，任何個人或團體都不能自詡為公共利益的唯一代表者而自行其是，任何事關公共利益的抉擇都必須通過民主化的程序規則而定奪。
我國無論是在傳統社會還是建國以後的很長一段時期內，對公益的偏重和強調都是不爭的事實，集體本位主義傾向根深蒂固，私人利益對公共利益的服從要遠比公共利益對私人利益的關懷更受重視。在計劃經濟年代，國家實行統制經濟，直接掌控著絕大多數經濟資源；個人財產權的範圍極其狹小，甚至禁止個人擁有除了必需生活資料以外的其他財產和通過個人財產謀取勞動報酬之外的其他收入。在否定了無限公益和全能國家的觀念之後，公益和私益的區分越發變得明朗，對公權力的規制和對私人利益的保護也顯得越發重要。但是，舊有的價值觀念和思維模式仍有相當大的影響，強國家主義色彩依然濃厚，生產、流通、交易、分配等領域的過度管制仍然存在，以公共利益和社會發展為借口損害私人利益的情形還時有發生；當私人利益與公共利益發生矛盾時，公共利益常常處於無可置疑的優先性地位。而且，由於「公共利益」是一個內涵相當模糊的概念，而我國憲法和相關法律又沒有對其認定標準、判斷程序和適用範圍作出明確的規定，這樣使得對公共利益進行擴大化解釋成為實踐中的一種普遍現象；而公益的範圍越廣，政府的職能也就越多，權力膨脹和濫用的危險性也就越大。同時，由於公權力部門被當然地認為是公共利益唯一的代言人和捍衛者，這樣，「公共利益」就難免會與權力利益或局部利益相混同，也難免會與強勢階層的特殊利益相混同；在有的情況下，「公共利益」甚至淪為資本利益、權力利益排斥、打壓私人利益的一件道具，公權力主體或特殊利益集團借「公益」之名謀取私利，從而把私人利益擺在了公共利益的祭壇之上。有關專家認為，近些年來，隨著我國經濟高速發展，土地、資源、資本這三種生產要素髮揮了巨大的財富調整功能。房地產、礦產、證券等成為「最賺錢」的暴利行業，少部分人藉此一夜之間站到了社會財富的頂端，而這些行業無不具有濃郁的權力色彩和背景。據2009年福布斯中國財富排行榜統計，前400名富豪中，房地產商佔154名；在前40名巨富中，房地產商佔19名；在前10名超級富豪中，房地產商佔5名。房地產行業已經成為中國財富的主要集中地。而房地產業的最基本要素就是土地，賣房子在某種意義上實際上是賣土地。而現在一些地方政府實際上已經成為賣地商，官商勾結，甚至是官商一體，政府和房地產商既是「壟斷買方」，又是「壟斷賣方」，一方面低價征地，另一方面又高價售房{19}。在「征地」、「拆遷」中一再出現的腐敗、暴力甚至流血衝突事件，顯示了「公共利益」的尷尬與無奈；「公共利益」的實際受害者甚至遠遠多於受惠者，其所支付的社會成本遠遠大於其社會收益。為此，就有必要在憲政層面上建立起良性的公共利益表達與實現機制，以真正實現公共利益和社會成員個體利益的有機統一與整體提升。
按照立憲主義的基本原理，作為公共利益代表者的政府，其獲得財政收入的直接目的和唯一目的應當是為社會提供公共服務。然而，目前我國各級政府竟然存下了大筆存款，成了名副其實的經濟人和食利者。央行公布的統計數據顯示，「政府存款」項目下的資金額從1999年的1785億元一路上升到2008年的16963.84億元，猛增了8. 5倍！在居民的勞動報酬和儲蓄所佔份額越來越萎縮的情況下，政府的儲蓄卻在節節攀升。政府預算內財政收入佔GDP的比重從10.95％升至20.57%，若加上預算外收入、政府土地出讓收入以及中央和地方國企每年的未分配利潤，政府的大預算收入幾乎佔到了國民收入的30% 。 2007年我國政府開支占財政收入的29%，而美國為9%，歐洲為5%，日本僅佔4%。此外，地方政府通過扮演「賣地商」的角色，還聚集了數額龐大且缺乏監管的賣地款等預算外收入{20}。可以說，地方政府對於經濟活動的直接介入和過度干預，已經在很大程度上使政府本身異化成了利益主體，甚至與資本之間結成了牢固的利益同盟。此時，一些所謂的以「公共利益」代表者自居的地方政府部門，所追求的往往卻是自身的經濟利益和政治利益；在公共利益名目下所進行的活動並未真的實現公共利益的目的。
（三）權利的缺失與乏力
社會結構的斷裂與失衡在一定意義上所折射的首先是一個社會公民基本權利結構的失衡問題，社會資源分配的不平等和不公正必然導致社會成員追求和實現利益的能力與機會發生畸形變化，進而使社會矛盾加劇、社會秩序紊亂。而個人利益在憲法上的體現，即為憲法對公民基本權利與自由的規定與保護；如果憲法關於公民權利的配置與保障機制存在缺失或瑕疵，必將直接導致社會結構的失衡乃至斷裂；任何全局性的利益傾斜與社會失衡都可以在憲法的制度設計中尋覓到其蹤跡與根源。而且，憲法層面上的疏漏，經過社會運作過程的放大，將會產生驚人的「蝴蝶效應」，使利益關係的紊亂和社會的不公正得以不斷地複製和擴展，使公民在矯治社會失衡中的能動作用受到極大限制。因此，從憲法層面上確保權利配置的公正與合理，可能是解決社會失衡問題的關鍵所在。
應當看到，在市場化的進程中，我國公民既有的憲法權利不僅獲得了堅實的社會基礎，而且新的權利訴求也正在迅速萌芽成長。公民權利意識的日益高漲、自我意識的不斷覺醒、社會權利的廣泛增長，不僅在一定程度上消解了傳統的社會結構基礎和思想觀念基礎，塑造了多元化的基本權利譜系，而且意味著公民正實現著「從身份到契約」的角色轉換，從而孕育著立憲主義的締造者和承擔者。從對人權觀念的誤解，甚至視其為禁區到理直氣壯、旗幟鮮明地發展人權理論，明確強調要「尊重和保障人權」，特別是憲法上「人權保障條款」的誕生，直接反映了人權觀念在我國的解放和發展，表明「尊重和保障人權」已經成為黨和政府治國理政的一項重要原則，標誌著人權保障制度在我國的歷史性跨越。同時，人權概念不僅是一個政治話語，更是我國活生生的社會實踐，並不斷促進著制度上的變革與創新。在人權實踐中，伴隨著觀念上的轉變和中國特色社會主義事業的偉大進程，我們黨和政府始將人權的普遍性同我國的具體國情相結合，切實採取各種有效的措施致力於人權事業的進步和發展，走出了一條符合中國社會發展規律的人權發展道路，使人民群眾的物質文化生活水平得到顯著提高，使公民的政治、經濟、文化、社會權益以及生存權和發展權等得到切實保障，從而使我國的人權事業與其他各項社會事業得到同步、協調發展，取得了舉世矚目的偉大成就。然而，也應當清醒地認識到，人權是一個不斷發展的過程，我們的人權建設事業仍然任重而道遠，制度設計和社會現實中所顯現出來的各種問題，尤其值得我們深思。
隨著時代的發展和社會的進步，我國現行憲法對公民基本權利規定的不足和缺憾也日益表現出來，規範層面的疏漏與滯後和豐富多變的社會現實之間的衝突日漸緊張，一些亟待憲法明確保障的基本權利還存在著立法空白，如生命權、生存權、遷徙自由、免受酷刑和司法救濟權等。當然，任何一個國家的憲法都不可能將公民的基本權利羅列無遺，憲法典所直接載明的權利畢竟是有限的。然而，在我們這樣一個成文法傳統的國家，「法不禁止即自由」的原則遠未成為一種法治常識，「剩餘權利」、「潛在權利」或「漏列權利」還只不過是一些學理上的抽象概念。這樣，如果憲法對一些重要的基本權利不做出專門規定，就很可能會產生一個又一個吞噬權利的黑洞，導致公民個人權利和自由空間的萎縮以及社會結構的傾斜。例如，作為我國社會失衡重要表象之一的城鄉二元社會結構（包括土地、戶籍、教育、醫療、社保、就業等），首先就表現為人們在社會身份上的差異，而轉化為憲法學的語言，就是公民基本權利的不平等與缺失，是平等權、財產權、社會保障權、職業自由和遷徙自由等基本權利配置失衡的集合標籤。由於憲法上遷徙自由的殘缺與空白，公民在矯正社會利益天平傾斜中的砝碼分量大為減輕，並陷入一種結構性的不公平狀態之中。依託以限制遷徙自由為核心的戶籍制度，我國社會在城市和農村分別構建起了就業、福利、教育、醫療、住房、政治待遇、公共事業投入等一系列有差別的制度安排，形成了城鄉有別且極度向城市傾斜的資源配置格局，並由此把中國社會撕裂成了「城裡人」與「鄉下人」兩個等級分明的利益群體和社會階層，他們各自生活在身份、地位和命運不同的兩個「世界」之中。戶籍這一社會管理的技術性措施從而被制度化為「權利的等級證書」和「身份的象徵與符號」，成為城鄉之間差距與歧視的不可逾越的制度壁壘。雖然，這一制度在當時的歷史背景下有其合理性與必然性，但在社會條件已經發生巨大變化的今天，它已失去了繼續存在下去的正當依據與充足理由。儘管在市場發展的推動下，戶口的利益功能正在弱化，戶籍制度開始逐步鬆動並在朝著順應憲政理念的方向進行著各種形式的改革與調整，但黏附於戶口之上的各種利益並沒有被徹底剝離，一些地方近些年來在戶籍改革方面所採取的一些大膽舉措基本上仍是在維持二元社會結構的框架內做出的，對遷徙自由的限制只有量上的鬆動而無質上的改變，戶籍制度及其所衍生的不公正的社會結構仍然以其強大的歷史慣性而成為中國社會的奇特景象；「農民工」與「中國奇蹟」相伴相生，並成為經濟繁榮背後巨大的社會陰影。在遷徙自由缺失憲法保障的情況下，農民追求幸福和自由的空間受到極大壓縮，憲法上的平等地位和人格尊嚴受到嚴重侵蝕。二元社會結構所導致的城鄉之間的斷裂，使得農村、農民和城市中的農民工無法融入到工業化、現代化和城市化的進程之中，由此造成社會裂痕不斷擴大，城鄉之間的鴻溝不斷加深。
當然，憲法對公民基本權利的規定往往是原則性的，甚至是宣示性的；即使憲法的規定相當周全和完善，但如果沒有相應的實施機制的話，那麼，憲法再美好的規定也只能成為紙面上的諾言。這些規定要真正成為現實生活之中的實然權利，還需要一系列的中間環節和制度保障。這首先就要求進一步完備人權法律體系，通過普通法律細化從基本人權中衍生出來的具體權利，從而使憲法上的權利成為公民可以依據普通法律的規定而直接主張的權利。目前，我國已有不少關於公民基本權利保護的法律法規，但就整個人權保障法律體系而言，還存在許多問題。例如，憲法上的一些權利尚未得到普通法律的細化與承接，已有的一些立法已不能適應新的歷史發展的需求，甚至存在著與憲法相抵觸的情形。有學者統計，我國憲法列舉的公民基本權利有18項之多，但目前只對其中的9項基本權利制定了具體的法律加以保障，另外的9項則長期處於「虛置」的憲法「字面」上，缺少成為實踐中的權利的必要渠道{21]。鑒於我國憲法的適用還主要體現在立法環節中，基本權利的保障也主要是依賴普通法律的效力來實現的，因此，加強立法工作、完善立法體系，就顯得尤為重要。當然，憲法權利的真正實現不僅有賴於部門法的保障，更有賴於憲法的直接出場。而現行憲法監督制度的長期虛置，使得公民的基本權利在受到侵犯時很難受到憲法上的救濟，違憲行為很難受到憲法意義上的評價與矯正。「這種實際層面的權利保障機制的缺乏，使憲法沒有為公民打開一個渠道，使其能對抗可能給他們造成損害的國家法律與政策，從而維護個人利益。」{22}顯然，通過單一的立法手段來保障憲法權利的做法並不能完全適應捍衛人權的迫切需要，為此，就需要啟動和完善憲法實施制度，健全人權保護機制，以實現有效保障人權之目的。
三、社會失衡的憲政矯治
利益結構是整個社會結構的核心和基礎，一個社會的利益結構是否穩定，直接決定著社會的和諧程度。在謀求社會和諧的過程中，人們不可能通過迴避「矛盾」或壓制「衝突」來實現多元利益的和諧共存；在對立中求統一、在衝突中求協調、在分歧中求妥協，是憲政社會實現和諧的根本之道。利益衡量的憲政機制及其有效運作，是調整利益關係進而構建現代和諧社會的制度性前提。當然，在不同的歷史條件下，基於不同的憲政理念和社會背景，憲政對利益衝突的調諧功能及其制度建構也呈現出不同的樣態。
（一）利益調諧的憲政機理
利益衝突的表面化、直觀化意味著利益主體的獨立性與多元化。在社會生活中，利益衝突一直是客觀存在的歷史現象，而如何消解利益衝突也一直是人類社會面臨的重要課題。社會的和諧與穩定在一定程度上首先取決於各利益主體之間的平等對話、相互協調和寬容共存。而這首先就要求他們具有平等的、獨立的主體性地位，具有自主地決定自己的命運與意志的權利和力量。
在前立憲主義時期的各種政治形態中，社會的絕大多數成員始終不是政治關係的完整主體，而只是被統治的客體和奴役的對象，是「臣民」而不是「公民」。社會成員歸屬於不同的身份等級並按等級的高低而排列利益實現的先後次序，君權至上，個人完全依附於某種外在的權威，整個政治法律秩序表現出的是嚴格限制個人利益訴求的濃重的義務本位色彩，個體的社會活動只能以社會共同體的利益為出發點和依歸，他非但不享有獨立的權利，而且也無法形成自由的價值認知與判斷空間。其結果只能是國家利益對私人利益、少數人利益對多數人利益的侵害和剝奪，利益之間進行公平衡量的前提與基礎自然無從談起。
主體性是近代憲政的思想基石。隨著憲政時代的到來，以個人本位、權利本位為基礎，崇尚自由平等、個性解放的憲政觀念，引發了個人主體性的全面覺醒，並從此把「人」推到了至上的地位。在政治關係發生歷史性變革之後，以平等、自由身份出現並具有獨立人格、獨立利益和獨自承擔責任的人才真正成為社會關係的主體和權利的享有者，並真正成為具有自身特殊利益訴求的社會個體。顯然，憲法對人的「主體性」的張揚及其制度性確認，為各利益主體之間平等地進行利益博弈提供了基本的政治前提、社會基礎和現實可能。
在憲政框架內，不同的利益主體均可以通過合法的途徑自由、安全地表達自己的主張和願望，一切正當利益都應當受到平等尊重和對待，各利益主體之間的平等對話、相互協調和寬容共存是政治生活的一部分。周期性、多層次的競爭性選舉為各種政治資源和現實利益的分化、組合、談判提供了民主化、常規性的制度平台。代議機關的日常立法活動，使得各種利益之間的談判與妥協成為一種經常、普遍和規範化的政治過程，並使得任何一種利益安排和政策抉擇都是利益博弈與公共選擇的結果。司法機關的公正與中立，為化解矛盾、消弭衝突，提供了法治化、程序性的利益衝突和糾紛解決機制。公共領域與私人領域的相對分離，以及精巧複雜、獨具匠心的分權制衡的政治結構，劃定了國家權力的邊界，形成了政治權力的分散與多元，並在國家與社會以及各政治機構之間建立了一種有效的制約與平衡關係，從而使得任何個人或組織都不可能同時控制所有的權力資源並絕對地擴張自己的利益。分散、多元且相互制衡的權力秩序，不僅發揮著限制權力和平衡權力的作用，更為保證個人的權利和自由不受肆意侵犯提供了堅實的制度性保障。公開、中立與公正的憲法程序事先為各種利益之間的協商與對話、妥協與合作，提供了一種為各方接受並共同遵守的遊戲規則，從而使各種利益衝突都在文明的程序規則之內通過說理的方式加以解決。因此，在某種意義上，憲政實質上是一種客觀的、「非意識形態化」的多元主義利益整合系統，這也是「現代憲政主義」的重要特色。
當個人利益和公共利益均作為獨立的主體利益需求而被納入社會的利益體系時，如何協調及平衡二者之間的關係便成為憲政軀體內一個無法迴避的邏輯悖論和現實矛盾。在近代的自由國家向現代的社會國家轉型之後，傳統的自由權、財產權受到了社會國家理念的限制，開始承擔必要的社會義務，並強調個人對社會的依賴和社會對個人的責任，私人利益不再絕對，公共利益成為整個法律秩序，尤其是整個公法體系的核心概念和進行利益解釋與權衡的普遍原則。但公共利益也並未因此獲得優先於個人利益的地位，公共利益並不必然就是限制私人利益的適當理由，權利本位主義的價值取向仍然受到尊重，公民權利的範圍與內容仍在不斷拓展。這樣，雖然公共利益成為個人權利行使的界限，並作為限制公民權利的標準被凸現出來，但為追求公共利益而限制人民的私益時，也不能逾越必要的限度，公共利益並非無條件地高於一切，公益與私益應當受到法律的平等保護；在公共利益的追求與個人權利的保障出現衝突時，究竟要優先保護哪一個，必須綜合二者的價值，遵循比例原則進行公平衡量，只有當要實現的公共利益大於所要犧牲的私人利益時，對私人利益進行限制才具有正當性。同時，司法審查、正當程序、表達與結社自由、公眾參與、政務公開、社會監督等憲政機制的進一步發展和完善，既有效地防止了因公共利益過度膨脹而可能造成對私益的過度擠壓與排斥，也使公益與私益之間的平衡上升到了一個新的更高的境界。
總之，在任何社會，由於不同個體、不同階層對權力、財富等主要社會資源的佔有和獲取不同，都存在著利益的分化與衝突，存在著強勢群體和弱勢群體之間的區別與對立。在傳統社會，權貴集團壟斷著全部的政治經濟資源，是絕對的強勢群體，而社會大眾則是其肆意掠奪、奴役的對象，社會階層之間的利益衝突是不可調和的對抗性矛盾。在現代民主憲政國家，由於任何集團或階層都不可能壟斷所有的社會資源並絕對地排斥其他利益的存在，利益之間的分化是有序的且是可控的，強勢群體和弱勢群體的對比是相對的並且是可以相互流動與轉換的。憲政的利益調諧功能及其運作實踐，為多元利益的和諧共生提供了法治化的制度保障，使利益的表達與實現成為一種民主化的政治過程，使寬容、妥協與合作成為一種社會常態和生活方式，由此使得社會的實質性和諧建立於堅實的政治法律基礎之上。當然，憲政這一功能的有效發揮，還有賴於對權力、權利的基本態度和準確定位。
（二）權力與權利的憲政邏輯
在古典憲政時期，當人們剛剛從專制統治的陰霾中掙脫出來的時候，出於對絕對專制權力的恐懼和對喪失自由和財產的憂慮，強調政府權力的有限性成為主導西方憲政理論和實踐的核心理念，通過控制國家權力以保障公民權利，成為古典憲法必不可少的制度安排和基本精神，自由主義的天賦人權、社會契約、分權制衡、法律至上等等政治教義，幾乎被所有走向憲政的國家奉為圭皋。「在這兩個世紀的歲月中，憲政的偉大目標始終是限制政府的一切權力。具體言之，為了阻止政府專斷地行使權力，人們逐漸地確立了一系列重要的原則，其中包括權力分立原則、法治或法律至上原則、界分公法與私法原則以及司法程序規則等。」{23}這些原則不僅僅是對國家機關之間關係的合理規制，更是對、治者與被治者之間關係的根本性調整，是一種納入憲法範疇的新型政治權力關係。
以防範權力濫用為主要特徵的消極憲政是以古典自由主義為哲學基礎，以自由競爭的市場體製為社會背景的。在有限政府的憲政理念之下，國家權力被嚴格地排除於社會成員的自治領域之外，其作用主要局限於為公民的自主發展創造一個自由的社會環境，個人幸福的實現主要取決於公民個人的努力，人們並不期盼國家在增進社會福利方面有多大作為。這與「自由放任」的市場經濟相映成趣。當然，控權的根本目的在於防止漫天飛舞的權力之劍擊傷人們的權利和自由，因為，人類的政治經驗一再表明，不受制約的權力是對權利的最大威脅。在憲政理念中，人權保障始終是第一位階的目的性價值；無論是從憲政的起源和發展來看，還是從其制度建構與運作實踐來看，憲法都是源自人權並集中圍繞人權這一核心價值而展開的。人權這一概念的提出，是人對自己的本質和自身價值理性思考的結晶，體現著人的高貴本性和崇高尊嚴，彰顯著人是這個世界的最高目的的根本意義。對人權的尊重和保障所指涉的並非是簡單的平權主體之間的人與人的關係，它首要面對的是某種外在的公共權威或強權機構；「也正是因為如此，國家的義務應該是保持其統治下的所有人作為人所應當具有的尊嚴」{24}。人權精神秉持個人主義和國家工具主義觀念，視個人為國家和社會的基礎並賦予其終極性的意義，而國家只是保護和實現個人權利的工具，實現和保障公民權利應該是國家權力存在與運行的合法性基礎和最終目標。在今天，憲政更是「事實上已成為保護個人權利的同義語」{25}。可以說，人權保障是憲政的核心與主旨；只有實現了保障人權的目的，一部憲法才能稱得上真正意義的憲法。
古典自由主義憲政思想所主要關注的是如何將權力濫用的危險降至最低程度，憲政的目的及內涵可以簡約為「有限政府」原則。然而，過分強調對國家權力的限制，使得政府在公共事務方面幾乎無所事事、無能為力，再加上市場機制的失靈，由此引發了經濟秩序混亂，危機頻頻發生，貧富分化懸殊，社會矛盾加劇等等一系列的社會問題，自由、平等、人權等早期憲法所許下的美好諾言，被冷酷的現實無情地衝擊和拷問。於是，僅僅以限制權力為主旨的古典憲政理念發生了重大的轉向，「有限政府」已不再是憲政的全部，國家干預主義的出現勢所難免，政府權力開始大規模地介入以前甚少涉足的經濟和社會領域，「福利國」、「行政國」悄然成為人們不得不接受的現實，政府職能似乎在任何領域都有其存在的合理性。人們開始認識到，真正的憲政應當「既是政府的一種積極的工具，使統治者能夠管理被統治者，又是對政府的一種約束力量，使被統治者能夠制約統治者」{26}。摒棄片面強調「有限政府」的「消極憲政」模式，轉向「有為政府」的「積極憲政」，從此成為憲政理論和實踐的普遍發展趨勢。
隨著傳統自由主義對國家作用的消極認識受到揚棄，國家的功能不再僅僅是消極地維持社會秩序和國家安全，而更應該積極地為個人提供充分的生存照顧和福利保障；人民享有公共福利、生活保障的社會權利獲得了正式的憲法地位，而不再是從國家爭取的施捨與恩惠。公民權利的範圍已經從經典的自由權、財產權、平等權拓展至生存權、發展權以及對國家而言的「分享權」和「參與權」。福利國家思想不僅在一定程度上改變了傳統西方社會的面貌，摧毀了傳統個人主義和自由主義觀念產生的原因和基礎，也標誌著以國家積極干預為特徵的法律「社會化」運動的蓬勃開展，傳統的憲政理論受到了無情的衝擊：「天賦人權」及其「主觀權利」學說，被認為是沒有實證支持的超經驗的先天假說；嚴格意義上的分權制衡機制因其只是消極地防範權力而不能積極地增進效率，從而成為明日黃花；機械法治主義已讓位於機動法治主義，自由主義國家觀也只能成為傳統政治學的遺產。現代憲政理論淵源於國家與社會理論中新個人主義與國家干預主義思想的產生及其融合，以及社會公益與個體私益在新的歷史條件下的平衡。在這種憲政模式之下，公民權利不再僅僅是一種防禦國家的消極自由，而需要通過協調各種利益、提供各種公共物品才能得以實現；國家不再是一種人們無可奈何、必須接受的惡，而成為社會成員實現自由和幸福的必不可少的積極力量；政府與公民之間不應當是對抗和猜疑的關係，而應當是一種共同服務與相互合作的信任關係。憲政觀念的這種變化要求政府有更大的作為、更多的作為，以及更高的治理能力和水平；國家應當積極關注社會經濟、文化和道德生活，充分履行社會公共職能，切實為社會成員提供基本的「取用機會」和「取用設施」，並將政治權力的合法性建立在穩固的憲法權威之上。
當然，國家職能的擴張並非簡單地呈現的是一種線性發展趨勢，其間一直伴隨著反覆的擺動與修正。自上世紀70年代以來，福利國家制度本身所產生的一系列弊端，致使政治上有關福利國家目的的共識開始瓦解，福利國家思想為「國家輔助主義」理論所修正和發展，即只有在個人無力獲得幸福時，才能要求國家提供服務{27}。同時，隨著凱恩斯主義的破產和古典自由主義的復興，人們開始重新反思國家干預的合理性和有效性。市場本身固然存在著諸多缺陷與不足，但利用國家這隻「看得見的手」來彌補市場失靈的效果也並不那麼令人陶醉，政府干預過程中所產生的「政府失敗」現象，促使人們又開始重新審視國家權力的範圍問題，要求政府要放鬆對社會經濟生活的管制，建立國家權力與社會生活適當分離的機制，充分發揮社會和市場自身的自我調節、自我完善功能，給市場更大的自由度，防止把整個社會「囚禁」在國家機器的牢籠之中而扼殺社會的生機與活力。同時，政府的積極有為也並不意味著個人自由的萎縮和控權功能的弱化，相反，公民的權利體系更加充實、豐富，保障機制也更加有力和有效。尤其是附加於選舉權上的民族、種族、性別、職業、財產狀況、受教育程度等種種不合理的限制被一一拋棄，普遍、平等、直接選舉製得以完全確立，公民政治參與的範圍、程序和方式也在不斷發展和完善，這使得當權者必須真正關心選民的切身利益，也使得公民權利成為制約國家權力的重要力量。因此，現代憲政理論並沒有放鬆對權力的控制，約束國家權力仍是其必不可缺的內容；其意義在於將政治、經濟、社會等問題作為憲政關注的對象，在強調限制政府權力的同時，還要求賦予政府足夠的權力資源和必要的自由裁量空間，以使其能夠有所作為，從而建立一個公正、高效、負責的政府系統，一個能夠確保個人基本權利和不斷推進社會福祉的憲政體制。
以當代美國學者斯蒂芬·L．埃爾金教授等為代表的「新憲政主義」者，從「設計者的觀點」出發對塑造政治生活的制度權力進行了創新性探索，強調憲政理論應當超越對專橫地行使政治權力加以限制的古典主張，而轉向思考一個良好的社會如何得以維繫，一種良好的政治體制如何通過制度設計在經濟效率和公民精神兩個方面加以建構{28}。新憲政主義仍然強調限制政治權力的濫用，並注重對權力的限制的可靠性，注重利益集團和自治組織等政府外部力量在限制政治權力方面的作用；同時，試圖將政治研究的重點導向如何改善政治制度，實現經濟效率、民主管理及其他有益的政治目標，以能夠有效地利用權力、制定政策、提高公民福利、解決社會問題；認為立憲政體的成功有賴於政治上的剋制，對自己目標的適度謙遜，關注公眾意願、公共目標和公共事業，參與談判的激情和能力，非暴力地解決問題等一系列公民美德。憲政主義提出了解決現實問題的新的憲政綱領或設想，強調在進一步完善控權機制的同時，不斷提升政治能力、經濟效率和公民美德，以有效地解決社會問題，促進社會福利，構建起更加正義的社會秩序，從而將憲政的價值取向、功能定位引向了多元，進一步拓展和豐富了憲政的內涵與意義。
總的來看，憲法觀念的嬗變流轉，導致了憲政的制度建構及其運作實踐的歷史性變遷和跨越，但是，憲法中所蘊含的有關國家與公民之間、權利與權力之間關係的邏輯起點並沒有改變，權利的根本性和權力的從屬性這一憲法關係的根本邏輯並沒有改變，即國家權力的正當性取決於其滿足公民需要的有效程度；公民權利的保障應當是一切憲政理論和憲政制度的終極性目標。就此而言，現代憲政理論只能是對古典憲政理念的繼承和發展，是其在現代社會的改造形式。
（三）通過憲政走向和諧
政府既要「有限」，以防止權力的濫用；又要「有為」，以避免政府無所作為。這兩種使命和功能之間的天然張力就成為憲政軀體內一個無法迴避的邏輯悖論。如何恰當地調和二者之間的內在矛盾，也由此成為憲政理論與實踐中的一個永恆話題{29}。對任何一個方面的過度張揚和貶損，都將損害另一方面價值的實現，並將導致社會結構的傾斜與失衡、社會秩序的紊亂與無序。理想的憲政模式應當有效實現「有限」與「有為」之間的平衡，使憲政的兩種價值和目標各得其所、相得益彰，達到和諧統一的狀態。西方憲政的發展經歷了從「有限」到「有為」的轉變，並在力圖尋求兩者之間的平衡。這與其社會發展脈絡大體是一致的，即從個人本位到社會本位，從自由市場經濟到國家干預主義。但其「有限」向「有為」的轉向是以「有限」理念以及與之相伴的自由主義、市場經濟的充分成熟為基礎的，是以充分實現了對權力的制度約束為前提的。在缺乏這些前提和基礎的情況下，所謂的「平衡」將無從談起。我國的憲政建設則是在一個完全不同的歷史場域之中而展開的，我們沒必要，也不可能依循西方的軌跡。就現階段我國的憲政建設而言，其面臨的任務如此簡單而明了，而且是不得不同時面對和完成這雙重任務，並著力實現「有限」和「有為」的有機統一與平衡，從而為社會的和諧提供根本的制度性支撐。
首先，作為法律化的政治秩序，立憲主義面臨的首要問題是建立一套有效約束國家權力的公共規則和政治制度，以從根本上防範權力的失范與濫用。現代憲政理論並非是對傳統控權理念的簡單揚棄和取代，而是在繼承其合理精神內核的基礎上，人類憲法觀、國家觀的又一次超越和升華。而在我國的傳統文化和政治實踐中，一向缺少對權力的天然警惕和制度防範，「有限政府」還遠未成為一種社會普遍認知的憲法觀念。在市場化的進程中，隨著政府不斷向社會放權，市場領域逐漸壯大，個體人格走向獨立，國家統攝社會的一體化格局被逐步打破，在法律層面上也越來越注重對公權力的規制和對私人利益的保護。但是舊的傳統觀念的影響仍然根深蒂固，國家本位的色彩依然濃厚，自由市場的發育尚不健全，對個人權利的重視與保護還遠遠不夠。如前所述，由於權力制約機制不健全而導致的權力的異化與錯位，是造成社會結構失衡的重要原因；權力的資本化、市場化是我國社會轉型期道德、文化、經濟、政治、法律等諸多領域出現失范現象的綜合病灶。只有從憲政層面上釐清公權力的來源及其運行目的，建立起有效的權力監督與制約機制，才能有效遏制權力的腐敗與濫用以及強者對弱者的肆意擠壓與剝奪；才能防止利益天平的無度傾斜以及利益表達與選擇過程中的任意武斷、暗箱操作或者被一時的激情、偏見、短視所局限；才能避免因不同利益之間的對立與衝突而釀成災難性的社會後果。因此，完成傳統憲政所提出的歷史任務，有效地規範政府權力，防止其異化為吞噬權利的「利維坦」，在當代中國依然具有重要的現實意義。
其次，在任何一種社會形態中都存在著利益的分化以及強勢群體和弱勢群體的對立，尤其是隨著經濟的高速發展和多元利益的相互衝突，單個社會成員在日趨複雜多變的社會現實和普遍聯繫的社會關係面前更顯得無奈和渺小。憲政的任務就在於要求國家有效地提供各種公共產品和服務，合理配置公共資源，積極增進公民福利，保護和改善底層生存狀態，化解因貧富差距而導致的社會衝突，避免陷入富人更富、強人更強的惡性循環，以謀求社會和諧、有序地發展。在當代中國的社會發展中，對政府的治理能力、公共服務水平有著更高的期待，需要政府大力發展經濟，增強綜合國力，增進社會福利，擴大社會民主，積極促進和改善民生，健全社會保障制度及其實施績效。這就更應該正視國家權力積極的一面，充分發揮政府在公共服務、改善民生方面的積極作用，更加註重社會建設，努力擴大公共服務，不斷完善社會管理，有效化解社會矛盾，充分發揮公共政策的利益衡量功能，積極促進社會公平正義，實現社會穩定、和諧、有序地可持續發展。
再次，在社會現代化的過程中，公平正義是一種獨立的價值訴求和社會發展目標，具有超越於經濟功利主義之上的特殊意義。公平正義既是憲政的基本屬性，又是憲政價值的核心內容；憲政建設的過程也應當是踐行公平正義的過程。政府在促進社會發展，進行制度供給和政策選擇時，應當以公平正義作為協調利益關係和進行制度安排的重要依據與基本準則，應當把維護和實現社會的公平正義放在更加突出的位置，妥善協調和正確處理各種利益關係與社會矛盾，逐步建立起以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，從法律上、制度上、政策上以及具體措施上努力營造公平的社會環境。公正，是社會和諧的基礎，是一個社會具有凝聚力的重要源泉；而制度公正、公共政策公正以及利益博弈與整合規則的公正則是實現社會公正的前提。只有在公正的基礎之上，社會各個階層才可能形成共識，實現團結與合作，各種社會資源與利益才可能得到合理的配置與有效整合。相反，貧富分化、社會排斥、身份歧視、經濟剝奪、利益壟斷等，則會直接導致利益群體之間的對立和衝突，社會結構的斷裂與失衡。這就需要通過內含公平正義理念的憲政機制，切實保障每個公民擁有平等的生存、發展的權利和機會，使每個公民都能平等地參與市場競爭、社會生活並分享社會發展所帶來的成果；妥善協調不同階層、群體、行業、城鄉、地區之間的利益關係，有效化解現代化過程中利益分化與衝突現象，實現經濟、政治、文化、社會的整體協調均衡發展，充分發揮憲政的利益衡量功能對社會公平正義的基礎性作用。
最後，立憲主義的核心精神是權利的保障，也正是這一精神主旨決定了憲政必須將約束和規範權力作為其核心內容。然而，無論憲政的天平是偏向「有限」還是「有為」，抑或是處於理想的平衡狀態，都不是最終的目的，相對於人權保障而言，它們都只具有工具性的價值，都是為了更好地實現人權這一終極性目的而存在的；人權保障的有效程度應當是衡量一切憲政模式利弊得失的最高標準。同樣，要矯正社會失衡、構建和諧社會，憲法就必須在人權保障方面有足夠的作為。從規範層面講，將人權理念和人權制度以根本法的形式加以確認是人權保障的第一步。然而，靜態的憲法無論對人權體系作出多麼周密詳盡的規定，在變動不居的社會現實中終歸會暴露出星羅棋布的漏洞。更為重要的是，憲法所規定的人權如果得不到真正實現的話，再完美的人權條款也將失去意義。這就不僅需要從憲法規範層面上不斷完善公民基本權利體系，更需要不斷健全權利保障機制，加強對人權的保護。人權的理想狀態是光芒四射的遠方燈塔，邁向這燈塔的路程，也就是應然狀態的人權向實然狀態的人權轉化的過程，它需要腳踏實地的跬步積累，需要實實在在的努力與行動。當然，人權條款的實效性在一定意義上還有賴於全社會權利意識的覺醒，在一個權利意識處於朦朧混沌狀態或者根本沒有權利意識的社會裡，很難有立憲精神的生髮，更無從奢談對人權的尊重與保障。可以說，人權的價值是立憲主義最根本的構成要素，是憲政國家的信仰基礎。
總之，利益關係的調諧、社會結構的均衡，不單純是一個經濟發展或社會政策問題，更凸顯為我們這個時代艱巨的憲政任務，涉及憲政建設的功能定位與政府執政理念和制度安排中的價值取向問題。這就要求我們不能僅僅把經濟的增長、資源利用水平的提高，或者把某種特定價值目標甚至某一階段的發展手段作為社會發展的根本性目標，而應該一開始就強調憲政與法治建設在社會發展中的特殊價值與意義，自覺地使憲政建設與現代化進程有機地融為一體，從而使我們的社會發展藍圖在憲政框架內積極穩妥地變成社會現實。
注釋:
[1]從20世紀90年代以來學術界就對社會轉型問題進行了深入持續的探討，提出了各種各樣的觀點。國內學者們關於社會轉型的定義，郭德宏在《我們應該認識社會轉型》一文中共歸納了九種不同的看法。另可參見范燕寧：《當前中國社會轉型問題研究綜述》，載《哲學動態》1997年第1期。
[2]「斷裂與失衡」，是著名社會學者孫立平在一系列關於中國社會轉型與社會結構變遷的研究中，所提出的一個極具學術穿透力和輻射力的概念，用以指稱現階段我國社會生活中的種種不和諧現象及其成因；和諧的對立面是失衡，而嚴重的失衡就是斷裂。相關概念目前已在學術研究和公共話語空間中被廣泛引用。
[3]新華社調研小分隊：《中國貧富差距正逼近社會容忍紅線》，《經濟參考報》2010年5月10日。對於我國目前的基尼係數，不同的學者或機構有不同的估計和判斷，一般認為在0.5左右。
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（作者簡介：苗連營，鄭州大學法學院教授，博士生導師）
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