同為救濟途徑 適用大不相同——行政複議與信訪關係解析

　　□羅紅髮

　　行政複議與信訪工作同屬於行政內部救濟制度，都是公民、法人或者其他組織向有關部門提出請求或反映情況、由有關部門依法解決問題的工作制度，都是維護和實現人民群眾民主權利的重要手段，都是化解社會矛盾、保障社會穩定、推進社會民主化、法制化進程的有效途徑。剖析《行政複議法》和《信訪條例》，就能找出兩項工作之間的不同，從思想上加強認識，使政府行政複議機構和信訪部門各自依法履行職責、提高工作效率，更好地維護人民群眾的合法權益。

　　行政複議與信訪都是法定的行政救濟制度

　　依法設定。行政複議制度是《行政複議法》設定的。行政複議是行政機關內部的層級監督制度，對行政管理相對人而言，是一種事後的行政救濟措施。信訪制度是國務院《信訪條例》設定的。信訪是為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯繫，保護信訪人合法權益的行政救濟制度。信訪是公民、法人和其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。

　　目標相同。行政複議與信訪同屬於行政救濟制度。雖然這兩種制度性質有所區別，運行程序有所不同，但都是公民、法人和其他組織為主張其合法權益，向有關部門提出投訴請求或反映情況，由有關部門依法解決爭議或問題的工作制度。行政複議主要是通過及時合法審理行政複議案件，解決行政爭議；信訪主要是通過處理信訪事項，妥善解決人民群眾的投訴請求，維護信訪人的合法權益。行政複議和信訪是並行不悖的處理社會矛盾問題的不同途徑，都是為了維護社會和諧穩定。

　　相輔相成。行政複議與信訪由於同屬於法定的行政救濟制度，因此，他們各自的適用範圍、操作空間是不矛盾的。這兩種救濟制度在具體執行時不存在誰先誰後、互相制約、互相監督的問題。由於他們共同的目的是維護人民群眾的合法權益，維護社會和諧穩定。所以，這兩種制度是互補的，是相輔相成的。

　　行政複議與信訪是不同的行政救濟制度

　　主體不同。行政複議申請人必須是具體行政行為施行結果的利害關係人，即認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人和其他組織。行政複議被申請人是除國務院以外的各級行政機關和法律、法規授權的組織。行政複議審理的對象是法人，而不是自然人。而信訪人的範圍則比較寬泛，既可以是行政管理相對人，也可以是與行政行為無關的人員。信訪反映問題所指的對象不僅是職務行為，還可以是個人行為，信訪審查的對象可以是法人，也可以是自然人。信訪機構既可以在各級人民政府及其工作部門設立，也可以在各級黨委、人大、法院、檢察院設立。

　　受理範圍不同。《行政複議法》規定的行政複議範圍僅僅是對具體行政行為的審理，而對抽象行政行為只能是附帶性審查，其只限於具體行政行為及其所侵犯的相對人合法權益。而《信訪條例》規定的信訪事項的範圍基本涵蓋了所有公共管理與公共服務領域。信訪受案範圍非常寬泛，信訪人不僅對行政行為可以提出投訴請求，也可以對各級黨委、人大、法院、檢察院所作出的行為通過信訪提出意見。

　　受理時限不同。《行政複議法》規定，申請人提出行政複議申請的期限為知道或者應當知道具體行政行為之日起60日內，具有嚴格的時效，行政複議只對法定時限內的具體行政行為進行審查。而《信訪條例》對信訪事項的時限未做具體規定，沒有明確的時效。信訪人對近期和遠期的信訪事項都可以提出信訪。

　　辦理程序不同。行政複議原則上實行一級複議制，對具體行政行為經過行政複議後，申請人就同一具體行政行為再向上一級行政複議機關申請行政複議的，上一級行政複議機關不予受理。而信訪案件的辦理，實行三級審查制度，即處理、複查、複核。對有些信訪案件，經過一級處理就可能解決問題，有些信訪案件經過三級處理後，也不一定解決問題，信訪人還需選擇其他救濟途徑依法主張權益。

　　處理結果不同。行政複議的結論為維持、撤銷、變更或者確認具體行政行為違法。行政複議決定書一經送達，即發生法律效力，行政複議當事人必須履行行政複議決定。行政複議申請人在行政複議決定作出後仍不服的，只能依法向人民法院提起行政訴訟，不能繼續要求在行政機關內部獲得處理。而對信訪事項處理意見不服的，信訪人可以請求複查、複核，上級行政機關對該信訪事項仍然可以繼續處理。

　　接續救濟途徑不同。行政複議申請人在對行政複議決定作出後仍不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，繼續主張自己的合法權益。而信訪人對信訪機構作出的信訪複核意見不服的，《信訪條例》沒有規定接續的救濟途徑。因此，致使信訪人容易到行政複議機關申請行政複議或者到人民法院提起行政訴訟。

　　行政複議與信訪是平行的救濟渠道

　　行政複議與信訪是並行不悖的處理社會矛盾的不同途徑，他們之間既不能交叉，又不能互相包含，也不能互相代替，是依法設定的平行救濟渠道。因此，需要注意以下幾點：

　　對信訪答覆行為提出行政複議申請的，行政複議機關不應受理。行政複議審查的客體是具體行政行為。從理論上講，具體行政行為具有特定性、直接性、單向性等特點。具體行政行為的種類，由法律、法規嚴格規定，行政複議機關審查的具體行政行為，必須是在法定範圍內。信訪處理的事項範圍比較寬泛，法律、法規對信訪事項沒有作出具體規定。從信訪工作看，信訪雖然也具有特定性、直接性的特點，但其不具有單向性。即信訪答覆的行為或者處理結果是依法申請的行為，故不具有具體行政行為的屬性。因此，對信訪答覆行為提出行政複議申請的，行政複議機關不應受理。

　　當事人一旦選擇了信訪救濟渠道，就應走完整個信訪程序。當事人在信訪過程中，對某一級信訪答覆不服的，只能繼續向下一級信訪程序提出申請，直至走完處理、複查、複核整個程序。在走完信訪終結程序之前，不得跳出信訪程序，再選擇其他救濟途徑主張其權益，《信訪條例》對此是有明確規定的。換個角度考慮，由於行政複議受理期限是法律嚴格規定的，因此，當事人一旦選擇了信訪程序，等待處理、複查或者複核的信訪結果作出後，往往喪失了申請行政複議的時間，即超過法定的行政複議受理期限。因此，從現行法律、法規規定來看，對信訪結果不服再申請行政複議幾乎是不可能的。

　　信訪人對複核意見不服，仍以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。《信訪條例》第三十五條第三款對此有明確規定，從此款規定可以看出，整個信訪程序是獨立的、封閉的、不與外部系統交叉的。信訪人一旦選擇了信訪救濟途徑，如果在第一、二級程序未解決問題，就必須要經過最後一級複核程序，而複核程序若仍未解決問題，信訪機構和其他行政機關都不能再受理信訪人的投訴請求。從現行法律、法規看，行政複議機關屬於行政機關範疇。因此，信訪人對信訪複核意見不服提起行政複議，行政複議機關不應受理。而且《信訪條例》沒有規定信訪人不服終極信訪結論的接續救濟途徑，所以從這點上看，行政複議機關也不應受理信訪人不服信訪複核的投訴請求。

　　（作者單位：江西省贛州市政府法制辦）