《官場文化與潛規則》第三章

《官場文化與潛規則》

關於潛規則問題（1）

學者吳思在《潛規則——中國歷史中的真實遊戲》一書中創造性的提出了「潛規則」的概念，他說：「中國社會在正式規定的各種制度之外，在種種明文規定的背後，實際上存在著一個不成文的又獲得廣泛認可的規矩，一種可以稱為內部章程的東西。恰恰是這種東西，而不是冠冕堂皇的正式規定，支配著現實生活的運行。」久而久之，「潛規則」就成為一種普遍的社會心理，一種人們的行為習慣，而明規則實際上則成了一種裝飾，一種假面具。

學者吳思在《潛規則——中國歷史中的真實遊戲》一書中對「潛規則」作了如下定義：

1、潛規則是人們私下認可的行為約束；

2、這種行為約束，依據當事各方的造福或損害能力，在社會行為主體的互動中自動生成，可以使互動各方的衝突減少、交易成本降低；

3、所謂約束，就是行為越界必將招致報復，對這種利害後果的共識，強化了互動各方對彼此行為的預期的穩定性；

4、這種在實際上得到遵守的規矩，背離了正義觀念或正式制度的規定，侵犯了主流意識形態或正式制度所維護的利益，因此不得不以隱蔽的形式存在，當事人對隱蔽形式本身也有明確的認可；

5、通過這種隱蔽，當事人將正式規則的代表屏蔽於局部互動之外，或者將代表拉入私下交易之中，憑藉這種私下的規則替換，獲取正式規則所不能提供的利益；

6、在潛規則的生成過程中，當事人實際上並不是兩方，而是三方：交易雙方再加上更高層次的正式制度的代表。雙方進行私下交易的時候確實是兩個主體，但是，當他們隱蔽這種交易的時候，就變成以正式制度為對手的一個聯盟。隱蔽本身就是一種策略，這種策略的存在，反映了更高層次的正式制度代表的存在。

創造「潛文化」這個詞，目的是與官場上正式的「紅頭文件」劃清界限。「潛文化」的東西是很少見諸文字的，積累和發展的道路自然不那麼順暢。

封建社會的「官本位」思想在我國根深蒂固，至今還有強大的影響，如崇尚權力，唯官是從；人身依附，忍耐服從；欺軟怕硬，欺善怕惡；安於現狀，不思進取；言行不一，上下有別；明哲保身，圓滑狡詐；以及隨大流為特點的群體意識等封建社會官場人格，或多或少地存在於現今的官場中。這樣的習氣、這樣的人格正是權力私有、權力濫用、權力腐敗的土壤和環境。

官吏的潛規則收入近似代理人的額外收益，是在行使代理權的過程中私下交易所得。

真正支配遊戲的規則，是隱藏在正式規則之下、卻在實際上支配著中國社會運行的規則。這就是「潛規則」。

海瑞和張居正是兩個完全不同的官員，但他們都失敗了。因為他們都觸犯了官場上的潛規則，因此才遭到報應。海瑞嚴格按照正式規定辦事，禁止各種名目的亂收費，自己帶頭拒收「陋規」和「常例」，也禁止向上級供奉陋規和常例，這等於剝奪了各級官吏的既得利益。張居正則動用各種正式或非正式手段，逼迫官吏完成稅收任務，擠壓官吏和皇帝的閑暇，又不能提供額外收入；他們二位從不同的方向壓縮了官吏集團的既得利益邊界，破壞了根深蒂固的官場規矩。他們的失敗或者倒台，不過是違規者必然遭遇的懲罰。

封建社會中的官場，可以說是最黑暗、最齷齪的地方，在金字塔式的權力結構中，有權者命令，無權者服從；權大者命令，權小者服從；善惡判斷、是非曲直，一切都是以官職大小而定，有權有勢就是爺，無權無勢便是孫子。

《李宗仁回憶錄》一書中談到了「國軍」的潛規則：凡事必須行賄才能辦，就是一條潛規則。部隊指揮官拿著「委員長親批手令」，卻無法從軍械倉庫領出武器來。還要給管理倉庫的人行賄才行。

越是腐敗無能的人，越容易得到重用，這是「國軍」的又一條潛規則。如湯恩伯就是這樣的人。

腐敗的軍隊是不能打仗的，靠封官許願也選拔不出傑出將領。（《雜文月刊》04.10）

如果你是一個新人，踏進任何一個新地方，你一定要注意：不僅僅要看到牆上懸掛的、形成文件的那些看得見的明規則，更要有足夠的耐心去觀察、發現和適應其背後暗藏的潛規則。（《雜文月刊》06.7）

潛規則是怎樣形成的？

學者吳思他在書中說：「支配這個集團（官吏集團）行為的東西，經常與他們宣稱遵循的那些原則相去甚遠。例如仁義道德、忠君愛民、清正廉明等等。真正支配這個集團行為的東西，在更大的程度上是非常現實的利害計算，這種利害計算的結果和趨利避害的決擇，這種結果和決擇的反覆出現和長期穩定性，分明構成了一套潛在的規矩，形成了許多本集團內部和各集團之間在打交道的時候長期遵循的潛規則。」

「非常現實的利害計算」，這就是潛規則形成的真正原因。學者吳思在《當貪官的理由》一文中，通過《明史》中記載的一件事情，說明了這一原因。崇禎元年（1628年），一位叫韓一良的戶科給事中（相當於現在的股級或者副科級，但位置很重要，專門盯著財政部挑毛病的秘書），他給朱由儉皇帝（崇禎皇帝）上疏說：如今何處不是用錢之地？哪位官員不是愛錢之人？本來就是靠錢弄到的官位，怎麼能不花錢償還呢？自己是個很小的官，都辭卻了別人送的500兩銀子，其他的就可想而知了。崇禎皇帝很高興，認為他很忠誠，準備提拔他當僉都御史（相當於現在的監察部的部長助理，低於副部級，高於正司級），但吏部尚書（相當於現在的中央組織部部長）王永光請求皇帝，讓韓一良點出具體人來，誰送給他銀子。結果韓一良不願意說，被皇帝撤了職。

韓一良寧可被皇帝撤掉自己的官職，斷送了當大臣的前途，甚至頂著皇帝發怒將他治罪的風險，而不肯告發那些給他行賄送禮的人，背後必定有強大的支撐力量。怕得罪人的解釋是說不通的。

無論哪個朝代，人的一生必定要做平一個等式：一生總收益等於一生總開支；節餘是遺產，虧損是債務。官員們要努力把這個等式做平，最好還要做出節餘來恩澤子孫。從史料的記載，明代官員的正常俸祿是不足以養活官員及其家人的；海瑞這位吏部侍郎（相當於現在的中央組織部副部長）死後連喪葬費都湊不齊，就是證據。

整個官吏集團已經把俸祿外的收入列入了每年每日的生活預算，沒有俸祿外收入的生活是不可想像的。這是一個明確的信號，在皇帝身邊的心腹眼中，俸祿外收入已經在事實上獲得了合法地位。以不同的名目，按不同的數量收受財物，已經成為未必明說但又真正管用的潛規則。這就意味著清官從上到下全面消失。與此同時，正式的俸祿制度則成了名存實亡的制度，這套制度也確實不配有更好的命運，它就象善於將百姓逼上梁山一樣善於逼官為貪。

「非常現實的利害計算」，這就是潛規則形成的真正原因。說得再簡單點，就是實用理性，一種在血緣基礎上，以人情味為核心，適應人的心理情感原則而建立起來的實用理性。比如，我們不說官場上的行賄受賄，只說醫院裡送紅包、學校收贊助費、單位設小金庫之類的事情，這些都是拿不到桌面上的，都是潛規則，但它的運行卻有相當廣泛的市場。用現代比較時髦的一個術語來說，這就叫腐敗的「民間基礎」。

學者吳思在《血酬定律》中說：「造就潛規則的力量，是一種低成本傷害能力，在官吏手裡就是合法傷害權。」

同流合污的利益和風險與當清官的利益和風險比較，究竟哪頭大？這不是單邊的計算，而是一場雙邊博弈的計算，雙方的行為互相影響，各自的得失還要取決於對方的策略。真實的常規是：對局者雙贏，老百姓買單。

現實中很多事情，人們之所以這麼做而不那麼做，不是知識的問題，很多時候是利益支配。而利用往往是盤根錯節的，你每做一件事情、調整一個東西的時候，要觸動很多人的利益，特別是當你要觸動強者的利益的時候，那種事情就基本上做不成，（康嘵光《南方人物周刊》05.11.20）

學者吳思在《新官墮落定律》中用朱元璋的話說明了新官墮落的規律。朱元璋說：老老實實地守著自己的薪俸過日子，就好象守著井底之泉，井雖然不滿，卻可以每天汲水，泉不會幹。受賄來的外財真有益處嗎？一旦事發，首先關在監獄裡受刑，判決之後再服苦役。你家破人亡了贓物也成了別人的東西。所以說，不幹凈的錢毫無益處。朱元璋又說，我效法古人任命官員，將他們派往各地，沒想到剛剛提拔任用的時候，這些人既忠誠又堅持原則，可是讓他當官當久哦了，全部又奸又貪。我嚴格執法，決不輕饒，結果能善始善終的人很少，身死家破的人很多。這就是新官墮落定律。

《紅樓夢》第四回描寫了一個衙役向新官賈雨村傳授潛規則的故事。這段描寫堪稱經典，毛澤東把《紅樓夢》第四回看作全書的總綱。其中這樣寫道：「如今凡作地方官者，皆有一個私單，上面寫的是本省最有權有勢，極富極貴的大鄉紳名姓，各省皆然；倘若不知，一時觸犯了這樣的人家，不但官爵，只怕連性命還保不成呢！」那些衙役果然在誘勸官員們學壞，他們跟新官算利害關係帳同樣算得清晰透徹，只是與朱元璋的結論完全相反：要堅持原則嗎？不但不能報效朝廷，自身也難保；輕則丟官爵，，弄不好還會丟性命。你可要三思。

明朝制度規定，官員不許在本地當官，怕他們受人情的影響，不能堅持原則。但衙役們一定是土生土長的本地人。他們熟悉當地的語言和風土人情，有一張親戚、朋友、熟人織成的關係網，盤根錯節，信息靈通，熟悉各種慣例，並且依靠這些慣例謀生獲利。那些聖賢書上不講的潛規則，正是通過這些人繼承並傳播的。他們是活的教科書，在他們的言傳身教和熱心輔導之下，官員們的學習時間大大縮短，學費大幅度下降，這就是朱元璋的「新官墮落定律」的實現過程。

所謂墮落，當然是從聖賢要求的標準看的。如果換成新官適應社會和熟悉業務的角度，我們看到的則是一個重新學習和迅速進步的過程，一個接受再教育的過程。第一次接受的是聖賢的教育，第二次則是接受衙役和人間大學的教育。第一次教育教了官員們滿口仁義道德，第二次教育教了官員們一肚子男盜女娼。

學者吳思在《崇禎死彎》一文中說：

明朝有一句描繪官場潛規則的行話，叫做「未去朝天子，先來謁書手」。天子本來是最大的，當然要朝拜，而且應該排在第一位。但書手是負責登記造帳的，在沒有完成任務的情況下，可以向書手行賄，讓他們在帳目上做手腳，反正皇帝也搞不清楚。在這個意義上說，書手比天子更能影響地方官的命運，自然要排在皇帝前面。

理解中國歷史和國情的關鍵，恰恰在於搞清楚隱藏在漂亮文章背後的實際利害格局。沒有這種格局的保障，那些規定不過表達了政府的善良願望或者唬人嚇人的企圖。

學者吳思在《晏氏轉型》中則為我們講述了一個從明規則向潛規則轉變的故事。

晏子是春秋時代著名的賢臣，那個時代正是為了後世建立種種基本規則的所謂軸心時代。《晏子春秋》中記載了關於他的故事。齊景公派晏子去治理東阿的前三年，按照仁義道德去治理，結果齊景公很不滿意；他請求重新治理，結果第二年齊景公就滿意了。在這個故事裡，有三點值得注意：一是晏子初期不媚上不欺下，實行了一套合乎仁義道德的政策；二是晏子後期欺下媚上，實行了一套竭澤而漁的政策，這是只做不說的潛規則；三是合乎仁義道德的政策頂不住巨大的壓力，被迫向潛規則轉變。

晏子把討厭正式規則和喜歡潛規則的人分成了兩類，用現在的話說就是兩大利益集團：一個是民間的「三邪」，另一個是統治集團內部的「二讒」。這兩類人的利益所在決定了他們的好惡，而他們的好惡關係重大。

統治集團內部的人，控制著通向以暴力組織為後盾的最高權力的信息通道，他們是齊景公的耳目。晏子實際上幹得如何並不重要，重要的是信息通道中傳上去的是惡言還是美言，在正常情況下，他本人的命運便是由此決定的。「二讒」在晏子那裡沒有得到預期中的利益，自然不會傳遞對晏子有利的話，甚至還會編造對晏子不利的話。民間的「三邪」是有能力也有願望與「二讒」勾結的人。二讒接觸的幾乎都是這些人，吃他們的，拿他們的，聽他們的，在信息通道中傳遞他們的意見。他們有點象現代政治中強勢的「院外活動集團」，晏子得罪了這個集團，自然要成為他們攻擊的目標。齊景公不滿意也就是可以理解的了。後來晏子讓「二讒」和「三邪」都達到了目的，自然在信息通道中傳遞的就是美言了，得到齊景公的稱讚也就不難理解了。

從個人在官場中生存和發展的策略的角度，我們可以看到，最開始是遵守仁義道德，不媚上不欺下，努力當好父母官；這是理想中的為官之道，是冠冕堂皇的官場進步策略，在歷代的官場上確實也可以找到這樣的清官。可是在抵抗墮落的誘惑，努力當一個忠君愛民的好官的時候，竟然受到了來自上邊和下邊的強大壓力；可以發現，上邊是很想讓人去媚的，誘導我們媚、暗示我們媚、強迫我們媚，不媚就有禍；而媚上就要欺下；出乎預料的是，下邊也很願意我們欺負，老百姓並不難欺負。那麼我們怎麼辦？是放棄仁義道德，轉而採取欺下媚上的官場生存策略，還是與皇帝對著干？

從利害關係的角度看，對抗當然是要倒霉的，聽話才有出路。

在信息渠道上，即使是百姓的利益受損，只要利益分配方式有利於控制信息渠道的權貴集團，傳上去的就是好話，反之則是壞話。因此事實本身並不重要，重要的是信息篩選者的偏好。

學者吳思在《潛規則與正式規則切換的秘密》中說：

官話代表正式規則。進入何種規則體系的決定因素，是對不同規則背後的利害得失的計算。計算並比較不同規則體系帶來的成本和收益，就是過招的實質。而展示這種成本和收益的能力，就是官員們採用的威懾策略。

規則選擇者最大的損失，莫過於自身的死亡。暴力可以製造死亡，因此，暴力最強者擁有規則選擇權或決定權。這就是元規則——決定規則的規則。

官話代表了正式規則，而正式規則是不能給當事的雙方提供利益的，私下說明的潛規則卻能在交易中為雙方創造福利。

官話通常比較好聽，因為它所代表的正式規則考慮到了「水可載舟，亦可覆舟」。問題是水並不總是以洪水的形態出現，那是非常時期暴民造反的形態。當水被裝在缸里、盛在桶里、倒在碗里的時候，根本就沒有載舟覆舟的能力。這時候官話不過是說說而已，於是，官話就有了糊弄人的意思，說官話者的形象難免受損；可是官場風波險惡，說官話不會讓人抓住把柄，形象受損也要說下去。

關於潛規則問題（2）

學者吳思在《劉謹潛流》中說：

劉謹是中國明朝一個富得驚人的宮廷太監。劉謹的財富是明朝國庫的幾十倍。通過史料可以看到劉謹如何索賄，不如願就變著法收拾人家。學者吳思將劉謹展示給動機的一條資源分配規則取名叫「抽水機規則」，或者叫「橫規則」。

面對百姓，貪官污吏通常都很生猛，取主動進攻態勢；面對官場同僚，一般則採取「姜太公釣魚——願者上鉤」的溫和策略。只要手裡有烏紗帽之類的釣餌，不愁魚不上鉤。烏紗帽意味著合法傷害下級和百姓的權力，拿到這個權力就可以榨取更大的利益，這是很合算的買賣；只要有利益吸引著，官吏自然會過去完成權錢交易。就象在官場里插一根抽水機管子，開足馬力硬往上抽。

官吏們都有小金庫，來源和去向都很明白。主要來源當然是陋規收入或是下級的孝敬，或是從老百姓手裡收刮的常例。主要去向則是不能不送的禮物等，也就是對上級的孝敬。那些官員付出的賄賂並不一定是升官發財的投資，而是避禍消災的費用，如同對黑手黨欠下的保護費。

劉謹當年手握重權，許多隱蔽和偽裝無須再用，潛規則就在很大程度上變成了「橫規則」。明眼人早把這種變化看在眼裡，主動向權力靠攏的聚集運動已經象百川歸海一般了。

每個官、吏、役的職位，包括臨時性的職位，都是潛流網路中的一個節點。不同節點所連接的潛流數目不同，流量也不同，因而有了肥缺與苦役之別。這上一幅複雜得可怕的龐大圖景。

全國上下文武官員之「缺」數以十萬計，每個位置都有或多或少的陋規和常例的滋養。

吏員之「缺」的數目，在名義上要比文官多一倍以上，實際數目卻可能多出三到五倍。嚴重超編的吏員靠什麼生活？中央財政沒有他們的位置，但他們的生活卻很不錯，因為他們是各種工作的具體執行者，收取陋規和常例的機會也多得多。

官僚體系中的吏，在名義上要比吏員數量多，但實際上的數量要多出數倍以至數十倍。這批數目驚人的差役幾乎沒有正式收入；他們主要靠陋規和常例生活。

到了官場的最底層，也是潛流網路的最底層，直接與老百姓血肉相連的毛渠系統。實際上，最基層的毛渠系統是最穩定的，就好象基本建築材料一樣，不管建築式樣或表面裝修如何隨著權力分布的變化而花樣翻新，基本構成總是一樣的，永遠是衙役們面對老百姓的那副抽水機嘴臉。

毛渠系統中體現出來的實力格局，屬於加害能力相差懸殊的抽水格局，而不是利益交換格局。

總之，在潛流的發源之處，官吏衙役們擁有重重保護之下的合法傷害老百姓的權力，至少是低成本、低風險傷害老百姓的實力，平民百姓幾乎沒有任何合算的反抗手段。劉謹潛流的水量如此充沛，如此源遠流長，秘密就在於：虎狼與牛羊的傷害能力相差懸殊。

黃仁宇在《萬曆十五年》一書中也描述了官場的一些情景，這些情景也符合吳思的潛規則現象：

明朝一千一百多個縣，表面上看來都是相等的行政單位，但實際上每縣稅糧總數不僅不同，而且相去極遠；在多種情形下，總數一經規定，就因襲而不加修改，一個富裕的縣份，其稅糧總數可以是一個窮僻縣的三百倍到五百倍。

百姓繳納稅糧，在規定的數字之外尚有所謂的「常例」，即各地方官按照習慣收入私囊的附加；層層如此。地方官向上交納稅金稅糧，，總是先扣常例，至於稅額是否如數，則是另一回事情。

財政上死板、混亂與缺乏控制，給予官員的俸祿又微薄到了不合實際，官員們要求取得額外收入也就是不可避免的了。地方官的「常例」是一種普遍的不成文的制度。即在規定的稅額以外抽取附加稅：徵收白銀，每兩附加幾分幾厘，稱為「火耗」；徵收實物，也要附加幾匹幾斗，稱為「耗米」、「樣絹」。除此之外，一個地方官如縣令，其家中的生活費用、招待客人的酒食、饋送上司的禮物，也都在地方上攤牌。對這種似合法又非合法的收入，中央聽之任之而又不公開承認。在各地區之間，這種收入則漫無標準，因為一個富裕的縣份，稅收上加幾分幾厘，縣令就可以富得流油；而一個貧窮的縣份要徵收同樣的數字，則已是暴虐的苛政了。這些情形使得所謂操守變成毫無實際意義。

更難判斷的是京官的操守。他們沒有徵收「常例」的機會，而全靠各省地方官以禮儀為名贈送的津貼。銀子源源不斷地流入北京，尤其在考核地方官的那一年為數最多。

在文官體制上，普遍使人感到困難的是各級地方官沒有實際能力足以應付環境的變化。他們沒有完全駕馭下級的能力，因為各人自抽「常例」，即下級也擁有財政權；人事權則集中在北京，對下級的升降獎懲只能建議而無法直接處理。

學者吳思在《我認出了一個小物種》中對潛規則的形成做了進一步的分析。

明清兩代依靠運河南糧北調，供應京師和邊防，維持漕運近600年。圍繞著漕糧的徵收和運輸，生長出一套盤根錯節的潛規則體系，專用名詞叫「漕規」。

「漕規」是對法定利益分配方式的私下修改。漕規在歷代都遭到禁止，江蘇常熟縣有六塊禁止漕規的石碑。但經過數百年的博弈，誰輸誰贏早已見分曉，各個群體利益相制，摸索出一套各自相安無事的規矩。百姓應該出多少血，各級官員應該分多少利，彼此形成默契，構成了穩定的均衡狀態，形格勢禁，改動非常之難。石碑上面的正式規則有一種用處：它顯示了漕規的不合法。這是潛規則分配體系的一個大把柄，「漕口」機敏地抓住了這個把柄，並且藉此安身立命。漕口熟悉信息通道，擁有信息優勢，他們是一張可以傷害漕規的嘴。意識到這些，就可以領會到「漕口」而字的貼切和傳神。「漕口」是湖南人的叫法，在江蘇叫「白頸」。這說明「漕口」這個社會集團普遍存在，漕口集團的規模頗為可觀，集團分取的利益和資源已經不是小數。

「漕口」是指一些刁劣的窮酸秀才組成。他們擁有一般百姓所缺乏的優勢：一是讀書識字，了解朝廷法規；二是經常與官吏交往，知道官吏們違法分肥的內幕；三是與更高級別的官員有私人關係，可以通過他們向上反映情況；四是他們已經進入吃官飯的隊伍，擁有比平民更多的權利，而官吏要收拾他們又難免驚動上級；五是人多集中，很容易通過集體行動分擔風險，暗害一兩個人並不能解決問題。

漕口集團在與漕規集團的鬥爭中，需要把握好分寸。這個分寸就是：要讓分享漕規的利益集團認識到，如果他們不肯與漕口分肥，自己就別想繼續吃肉；事情鬧大了，鬧地上級不得不介入，不得不公事公辦的程度，漕口固然要吃虧，而既得利益集團吃虧更大，損失將遠遠超過漕口索取的那些銀子。兩害現權取其輕，還不如及時讓步。正因為算準了讓步是漕規利益集團最終的合理策略，漕口才敢鋌而走險。

漕糧的陋規定滋養了一個龐大的利益集團。作為一套潛規則體系，漕規私下劃分了官吏集團、漕幫和農民集團的利益疆界，安排了官吏集團內部的分肥次序和份額。經過反覆教量，在漕口與官吏集團之間確立的利益再分配方案，又屬於什麼「規」呢？古代把它叫做「白規」。「白規」可以理解為白食漕規，也可以理解為沒有官吏身份的白丁分享漕規，還可以理解為借白吃黑而形成的分肥規則。潛規則是在暗中進行的，而白規卻以暴光相威脅，這正是抓住了潛規則體系的致命弱點的一擊，白規依靠公開打官司的威脅而擴大分肥的數額。

冼岩在《鳳凰周刊》談官場潛規則：（05.6.15）

不同於西方國家的三權分立，中國也存在三種並非分庭抗禮的權力：即黨、政、司法（主要指公、檢、法系統）權力。這三種權力既以黨權力為中心，又在具體運用上各有其特殊性。雖然說不上相互制衡，卻也各有一定的獨立性，只有通過利益交換才能聯結通暢。

被視為權力頑症的腐敗，其實是一種高風險性的操作，它之所以能夠普遍瀰漫，是因為腐敗者一開始就意識到了風險，一出手就兩手抓：既致力於增強以權攫利能力的關係網，又著手編織預防風險的保護網。這兩種網路往往是交織重疊的。經過多年的精心培育，今天腐敗的層出不窮、屢禁不止，證明了腐敗網路已經無孔不入，已經覆蓋了黨、政、司法三種權力體系。在不同位置上執掌不同權力而又互相能夠發生作用的人，因為互相需要，已經通過利益交換形成了一張張大網。從某種意義上說，他們已經形成一個個「利益共同體」，形成了一個個利益分肥機制。掌握不同權力的人，分別處於分肥機制的不同位置。

這種共同體兼有以權攫利和自我保護兩大功能，具有頑強的生命力和反治理能力。以權攫利在大多數時候都必然要損害其他人的正當利益，當受損者起而反抗時，他只能求助於體制本身提供的「合法途徑」。而這些途徑都掌握在權力者手中，往往早已被納入腐敗關係網的一部分，成為共同體的一個成員。即使當時沒有被納入，事件發生後也很快會被納入。保護網是不允許出現致命缺口的，這樣的缺口一旦被發現，保護網的所有觸鬚都會向此處延伸，直至將其包裹在網中。抗拒納入者將要面對整個關係網的壓力和排斥，不可能持久。

歷時多年，這已經沉澱成了官場潛規則，甚至已經成為全社會共同默守的潛規則。誰都知道遵循正常途徑公道難求，只有與關係網攀上關係才好「辦事」，而且辦事只能通過利益交換，必須付出代價。你首先必須承認對你實施利益侵害的人的不正當利益也具有某種正當性，然後才能通過關係網在付出代價後討回部分利益，並且還不能對關係網造成傷害，這就是在中國辦事的潛規則。因此，無論是紀檢、監察、還是檢察部門，接到舉報其實都很高興：生意又上門了，而且必定是賺錢買賣——如果被告是自己關係網中人，此舉報即可作為自己在共同體內要求增加分肥的籌碼；如果被告不在自己關係網中，要麼他會通過其他關係婉轉過來，這樣就可以擴大增強自己的關係網；要麼他只是個「無能之輩」，可以「從嚴懲處」，既可以正面邀功，又可以背面立威。

《中國青年報》2005年11月2日報道：安徽省阜陽市物價局局長張洪鈞因為調查並制止教育部門亂收費遭到阻撓，被迫辭職。表面上看，這是張洪鈞個人對當地行政環境的一次抗爭，但實際上卻反映了國家法定規則與行政機關內部潛規則的矛盾和衝突。

合乎法律規定的嚴正執法為何被不合法律規定的潛規則「打敗」？因為物價局的嚴格執法觸及了包括學校、教育行政管理部門在內的一個龐大利益群體的切身利益。學校快速推進「電腦教室」建設，對於教育行政管理部門而言是一大政績；學校與教育行政管理部門之間或明或暗的利益關係，是促成後者成為前者達到利益代言人。

在這樣的利益格局下，處於強勢地位的學校和教育行政管理部門，不惜侵害處於弱勢地位的學生家長的利益；主管教育的「市領導」甚至不惜動用一種公共權力來限制另外一種公共權力。分管教育的副市長當然會維護學校和教育行政管理部門的利益。長官意志決定了張洪鈞抗爭的最後結果。

目前法治政府目標尚未完全達成，很多情況下實際上是端不上桌面的潛規則真正在起作用。在實際操作中，官員普遍不願意冒政治風險去對抗上級。如果張洪鈞選擇妥協，那麼這起政府內部不同行政部門之間的矛盾和衝突壓根兒就不會被公開化，而會象以往那樣被潛規則和長官意志消化掉。

只要政府存在不同部門和部門許可權的劃分，就一定會出現這樣那樣的許可權矛盾和利益衝突。以往，由於部門之間的協調機制尚能發揮作用，再加上首長權威的存在，這些矛盾和衝突往往被內部消化，很少公開。舊有協調機制的一個顯著特點是：缺乏法定規則，不夠規範，效率低下，更多地依靠長官權威發揮作用。

近年來，從李昌平辭職到張洪鈞辭職，一系列政府部門的許可權矛盾和利益衝突被逐漸公開。這表明，我們現有的政府內部的協調機制，已經無法有效處理國家法定規則和行政機關內部潛規則之間的矛盾和衝突，越來越不適應現實需要了。這也提醒我們，必須重建政府內部行政機關之間的協調機制，更多地依靠規則治理而不是讓長官意志發揮作用。

在一些觀察家看來，這種規則應該能讓政府內部各個分立的行政機關做到協調配合，讓政府作為一個整體高效運轉，同時又能實現行政機關之間的權力制衡。換句話說，一旦某個行政管理部門出現類似阜陽市教育部門的違規行為，這套規則馬上就能啟動，加以制止，而不是象現在這樣指望某個「清官」靠個人良知來進行對抗。這也是從「人治」到「法制」的必然要求。要做到這一點，首先需要切斷行政管理部門與所管理的行業和行業中的組織的利益關係。如此，才能在行政效率和實現公正之間盡量求得平衡。

張洪鈞說：因為一些制度還不夠完善，在轉型期的中國做官，象身處阿里巴巴的山洞，到處充滿誘惑。於是中國的官場被敗壞了。當一個人和一群人對抗，如果吃虧，要麼是這個人做錯了，要麼是他被人陷害了。

《南風窗》評論說：潛規則象玻璃罩子籠罩著中國官場，看不見但不可逾越，若有誰試圖打破，先要考慮自己能否承受玻璃破碎後的尖銳。但是當潛規則和法律相抵觸時，張洪鈞以大勇向潛規則揮出重重一擊。

《南方人物周刊》在採訪教育部副部長張保慶時問到他是否與官場「潛規則」有過正面衝突？他說：很長一段時間，他的一個困惑就是：為什麼官這麼難做——如果讓上面滿意就不能讓下面滿意，如果讓下面滿意就不能讓上面滿意——怎麼就不能同時讓上面下面一起滿意？所以，很多官最後就只鑽研「如何處理好和上級的關係了」。「當部長、副部長，主要是處理好和上級關係的問題。」，「現在做人、做官的標準越來越低了。本來當官不貪污、不受賄是起碼的道德約束，現在這樣的都成模範了。」

敖帶芽在《鳳凰周刊》談規則與潛規則（05.5.5）

改革開放使原來行政主導型的社會秩序被破壞了，集體的色彩淡化，人們獲得了一定的自主空間。但是主導社會運行的秩序沒有同步形成，社會評價體系也沒有建立起來，這使得整個社會處在一種浮燥和期待當中，物慾主導社會自上而下又自下而上向利己主義發展，並不可避免地向惡的方向轉移。人性向惡需要突破兩道防線：道德和法律。道德約束群體，法律制裁特例，當社會道德開始淪喪後，法律就會變得相當脆弱。

我們把當前的社會秩序概括為功利化的社會秩序。在這種社會秩序中，有些人為了個人利益，可以不顧社會整體利益，為了滿足私慾，可以不顧社會正義，國家利益部門化，部門利益私人化，以行政手段通過各種或明或暗的途徑，將國家利益據為己有，並形成一定的利益共同體或者利益集團。這種功利化的社會秩序蘊涵的不平等因素加劇了社會的兩極分化。撇開結果平等不談，在發展的機會上就存在嚴重的不平等。社會強勢群體佔有重要的社會資源，他們憑藉優勢可以將大量的發展機會安排給自己，而弱勢群體幾乎不佔有任何有實質意義的資源，也談不上什麼發展機會。

在這種功利化的社會秩序中，社會並不是完全沒有規則的，只不過運轉社會的規則深藏在社會的背後，不言自明，心照不宣地執行。這種潛規則在顯規則之外發揮作用，當顯規則軟弱無力時，潛規則就大行其道。

各行都有自己的潛規則，比如在商界，一些人信奉「關係就是生產力」，政商關係潛規則是企業家的必修課，行政要員是企業經營的核心要素。潛規則還表現為各種簡短的行話：「擺平」、「做掉」、「搞掂」、「放血」、「打點」、「進貢」、「大小通吃」等，就象黑社會的暗語。

潛規則萌生於熟人社會，凝結在社會的關係網中，人們辦任何事情首先想到的不是正當的程序和規則，而是能夠說得上話的熟人。熟人社會雖然增加了一個交易環節，但是卻減少了交易費用。原因何在？國家利益規避了，公共利益被侵蝕了，交易費用轉化為私人利益。潛規則的上運行使腐敗行為更加隱蔽，查處難度加大，因為交易的雙方都傾向於維持這種關係，建立攻守同盟，以長期合作，反覆利用。

功利化的社會秩序和利己主義大行其道，在功利化的社會秩序下掩蓋的是各種各樣的潛規則，這樣的社會是沒有安全感的社會。

為什麼潛規則比明規則具有更大的吸引力？

這需要從最基本的人性說起。明規則好不好？當然好。但往往不是從人的基本心理情感原則出發，而是一種理想的人格追求，這種追求是以人人都是聖人作為前提的。久而久之，就出現說一套，做一套的普遍現象。馬克思說：「不是個人在保證不違背法律，而是法律在制約個人的專橫。」西方現代經濟學中有一個「經濟人」的概念，它認為：人是理性自利的，人們都要追求個人利益的最大化。興奮人不是「存天理、滅人慾」，而是正視「欲」，他們認為控制慾望比滿足慾望更值得引以為榮。

從某個角度來說，潛規則的大肆流行，正是對一切高調的反諷。一個朝代衰亡時，往往是高調最刺耳的時候，也是潛規則最猖獗的時候；而一個朝代上升的時候，往往是明規則和潛規則距離最近的時候。（〈雜月〉04.4）

我們的社會缺乏普遍的規則意識。這種規則意識要求每個人都要為自己的行為負責，不管別人如何，你都必須遵守規則——這個規則可以是道德，也可以是法律。現在的問題是：一、最容易破壞規則的人恰恰是那些制定規則的人；二、潛規則盛行，毒害了人們健康的規則意識。惡沒有惡報，善卻往往被人欺負。大家都不按規則行事，久而久之，這規則就形同虛設；個別人甚至連潛規則都不遵守，而是奉行弱肉強食的自然法則。（《雜文月刊》05.11）

利益問題，不僅僅是下層民眾犯罪的重大動因，也是歷來促使上層政治生活複雜化的一個重要因素。

章夫在《成敗——甲申360年祭》一書中說：

「潛規則」和「厚黑學」不是同一門學問，但是也有千絲萬縷的聯繫，「厚黑學」注重心理的修為，注重手段的狠辣；「潛規則」是人人必須知道的遊戲規則，至於有多少條，這是不傳之密，在於每個人於生活中去總結和歸納。

如果比較二者，「厚黑學」是方法論，而「潛規則」既是方法論，也是人們必須遵守的規則。

認認真真走過場，轟轟烈烈裝傻帽。這已經成為最重要的官場潛規則之一。誰若膽敢無視這個潛規則，膽敢與遊戲較真，如果這個人是營壘之外的，那麼這個人就是他們共同的敵人；如果這個人在營壘之中，那麼這個人就是他們的叛徒。

這種官場遊戲的潛規則把官員應盡的職責表演化、虛擬化，其必然結局是政府公共管理職能最大限度的弱化。（〈雜文選刊〉05.8）

如何清除潛規則？

靠體制改革。這套體制包括民主政治體制、司法獨立、輿論監督等等。

正視人性，正視潛規則，以體制來約束人情的濫用，也許是唯一可行之路。（〈雜月〉04.4）

消除潛規則的最有效的方式，就是允許受害者監督控制官吏，而讓羊群監督甚至控制牧羊犬是很危險的。正如老子和韓非所說，官爵賞罰和軍隊一樣，乃「國之利器，不可以示人」，為了保證血染江山永不變色，控制權一定要牢牢掌握在主人手中，哪怕潛規則泛濫為滔滔洪水。

幾千年來，「潛規則」一直都是導致中國官僚系統腐敗、無能、低效的一個重要原因。現在看來，要破除「潛規則」，一個好的制度設計是絕對必要的，但同時我們也必須承認，技術進步也對打破「潛規則」具有重要意義。仔細留心一下我們就會發現，諸如「說謊陞官」之類的「潛規則」之所以能夠大行其道，很重要的一條，就是因為信息主要是在官僚體系內封閉運行的，但到了近代以後，大眾傳媒的出現在很大程度上打破了這一局面，而在網路出現之後，再想壟斷信息已經變得完全不可能，這類「潛規則」也就逐漸開始失靈了。

「整治潛規則」中的「潛規則」

我們從早到晚、從生到死,都生活在各種規則之中。正確合法的規則，調整、維繫著我們社會的和諧。

但是，潛規則卻像病毒、細菌、瘟疫一樣侵襲、腐蝕和毒害著我們的身軀和社會，破壞著社會的正常秩序。例如,小到入托、入學、編班，大到招干、提職、提級，再到招標、投標等等，暗箱操作的潛規則，人們既恨之入骨，又往往不得不在其面前屈從。

為了整治這些潛規則，不能不說多年來我們採取了許多措施：學習整頓、檢查評比、年終總結、格級登記等等。這些形式，幾乎每年都在堅持進行，但效果呢？在有些地方歪風邪氣依然故我，有的甚至愈演愈烈。追其原因，一個重要方面在於在整治潛規則時，也有潛規則在暗中頑強地抵抗著。

這些潛規則的體現是：一方面，學習檢查評比等形式一定要是隆重的，一把手要親自動員，群眾人人都得參加，實行點名簽到制，要求每人記筆記，寫心得(甚至規定篇數和字數)，討論人人發言等等。另一方面，從領導的動員報告本身，就不得真正聯繫實際，不敢真正觸動自己和單位的痛處，滿足於什麼「不夠到位」、「不夠得力」等套話來敷衍搪塞。

對這種學習、檢查、評比和整頓，從領導到群眾，人人似乎心知肚明：還不是一陣風么，幾天過去了，大家都還不是彼此彼此！果然，學習整頓一過，上級檢查的來了，評比團來了，驗收的也來了。為表示對這次整頓的重視，為表示對上級領導的尊敬，必然由單位的一把手親自出面，對上級領導熱情招待，甚至送上「記念品」之類，以進一步聯絡感情。於是，檢查評比結果出來了：上級對該單位的工作「給與了充分的肯定」云云。

這種在整頓潛規則中的潛規則，實施的現實效果是：人民群眾對歪風邪氣的整頓寒了心！而歪風邪氣在一些單位真成了積重難返的痼疾。

要真正整治「潛規則」么？看來首先得向著整治潛規則活動中的潛規則開刀！