常用公文文種的特點辨析

常用公文文種的特點辨析

文種是內容性質、具體功用相同的同類公文的規範化名稱，在公文上標註文種可以為撰寫者和閱讀者雙雙帶來便利：有了文種，撰寫者會有所遵循，可以更加有針對性地採用不同的原則、方法和手段去創製能最有效解決特定問題的公文，並將其迅速準確地投入生效過程；有了文種，可以幫助閱讀處理公文的人們一目了然地了解和把握具體公文的性質、公文對自己行為的影響，從而迅速確定辦理這一公文的基本方法、程序與需採取的有關措施。但是，要真正獲得這樣的效果，其前提就是文種的標註本身必須準確，不能出現錯用、誤用。實事求是地說，要在目前我國常用公文文種的數量較多、文種之間的差別比較精細的情況下做到這一點，確實不是一件容易的事情，非常需要我們努力研讀《中國共產黨機關公文處理條例》《國家行政機關公文處理辦法》等規範性文件，對若干在性質、用途相近相似的文種的適用範圍及其他一系列特點認真進行辨析，分清它們之間的區別。如下幾組文種尤其有此需要。

一、「條例」「規定」「辦法」間的區別

「條例」與「規定」和「辦法」相比，主要特點是所涉及事物和問題的性質更重要，範圍比較寬；內容高度概括；有效的時間與空間範圍廣闊，穩定性強；對制定與發布機關的地位有較嚴格限制，如行政系統只有國務院有權使用，「國務院各部門和地方人民政府制定的規章不得稱「條例」（見1987年4月21日國務院發布的《行政法規制定程序暫行條例》）黨的系統也只限「用於黨的中央組織制定規範黨組織的工作、活動和黨員行為的規章制度」（見1996年5月3日中共中央辦公廳印發的《中國共產黨機關公文處理條例》）；一般屬於「自主的」規範性公文，即自身即可創造新的規則。

「規定」的特點是使用範圍廣泛，對制定和發布機關的地位無嚴格限制；所涉及事物和問題不如條例重大，範圍相對窄一些；內容詳盡具體，針對性強；一般既可是「自主的」規範性公文，也可以是「補充的」規範性公文（內容為依法或根據授權補充其他規範性公文的內容，對其加以細化和完善），也可以是「執行的」規範性公文（直接為有效執行其他規範性公文而制定，自身不創造新的規則，只是對這些公文在何種情況下適用做出具體規定，對有關概念和問題做出精細的解釋說明）。但從實際使用情況看，規定更適合作為「自主的」和「補充的」規範性公文。

「辦法」比「規定」所涉及的事物和問題的規模要更小一些，性質也相對輕一些；針對性更強，內容也更加詳盡、具體而精細，更重直接的可操作性；除了一部分為「自主的」公文外，大部為「執行的」規範性公文，如各種「實施辦法」即均具備這種性質。

二、「決定」與「命令」的區別

「決定」與「命令」的不同點主要在：在使用許可權方面「命令」非常嚴格，只有法律明確規定的機關可以使用，「決定」則可較普遍地使用；在適用的事務方面，「命令」涉及的是特定的具體事務，「決定」則既涉及這類事務也涉及一部分非特定的具有普遍性的反覆發生的事務，公文本身也反覆適用，即具有規範性公文的一些特點；在表達方面，「命令」高度簡潔，只表達作者的意志和要求，「決定」則既表達意志、要求，又闡發一定的道理，交代執行方面的要求，指明界定有關事物的標準等。

三、「指示」與「命令」的區別

「指示」與「命令」的不同主要在：「指示」的使用許可權規定沒有「命令」嚴格，上級機關對下級機關均可下達「指示」；在效用方面，「命令」對受文者來說必須無條件堅決執行，「指示」有時則在必須無條件執行基本原則的前提下，允許受文者根據實際情況相對靈活地處置具體事務；在表達方面「命令」只表達作者的意志和要求，「指示」則既表達作者意志，又注意闡發道理，指出具體任務、具體規則，以及實現目標的方法途徑，還注意說明有關事物間的界限等。

四、「指示」與「決定」的區別

與「決定」相比，「指示」涉及的事物和問題更加具體和特定；其作用的範圍也是特定的，不如「決定」那樣更具普遍性，有效期限也比「決定」相對短一些；「指示」的內容比「決定」精細具體，更強調可操作性、可執行性；「決定」對受文者來說是必須無條件堅決執行的，「指示」則在必須無條件堅決執行基本原則的前提下，允許根據實際情況靈活處置具體問題，甚至變通執行某些具體要求。

五、「通知」與「命令」「決定」「指示」的區別

與「命令」「決定」「指示」相比，「通知」的用途更加廣泛，但權威性明顯要弱一些，自身一般不創設新的規則，只是依法或根據上級要求向受文者轉達上級機關的指示精神並予以具體化（這也正是代替「指示」用於布置工作，交代政策的通知所以必須不厭其煩地指明「根據------的指示精神------」的原因），告知應知或應辦的事項，使一部分公文完成升格（批轉）、生效（發布）擴展有效範圍（轉發）的程序。

六、「批複」與「指示」（或指示性通知）的區別

「批複」實際上是一種被動的「指示」在基本性?上與「指示」沒有什麼不同。二者之間的差別只在於：「批複」內容的針對性更強，事物和問題以及所涉及的人員更加特定，更加具體，問題也比較專指單一；「批複」只用於回復請示的機關，一般不像「指示」那樣具備普發性。

七、「通報」與「通知」的區別

「通報」與「通知」的不同點主要在：「通報」不是像「通知」那樣以具體的任務、詳細的規範化要求和有關規則來指導和推動工作，而是用典型事例、有關情況來傳達意圖，啟發教育有關人員，指導有關方面的工作行為；有關執行方面的要求也比「通知」要原則，甚至不涉及直接具體的執行要求；發送範圍廣泛，一般情況下，均直接下達給廣泛範圍內的各級各類工作人員。

八、「通報」與「處分決定」的區別

「通報」與「處分決定」有很大不同，首先是制發公文的目的不同，「通報」是為了教育當事人更是為了教育更多的人，指導和推動有關工作；「處分決定」則主要是為了正式確認有關的錯誤事實和合法有效的處分意見。其次，對象不同，「通報」的對象必須是具有典型性的人或事，「處分決定」則是針對所有需給予處分的人及事。再次，內容性質不同，「通報」介紹說明錯誤事實時概括而原則，以能引出結論為度，「處分決定」中的這部分內容則具體而微；「通報」中常需有要求其他有關人員記取教訓，採取有關措施的基本要求，「處分決定」則無此類內容，「處分決定」中必須有明確的紀律處分意見，「通報」則不一定有。最後，發送範圍不同，「通報」發送範圍廣泛，「處分決定」則一般只與當事人及有關方面見面，很少普發。

九、「通告」與「公告」的區別

「通告」與「公告」的不同點主要在：「通告」僅對國內公布，其告知和約束的對象是作者統轄範圍內的中國公民及有關的外籍人士，「公告」則對國內國外公布，其告知的對象極廣泛；「公告」的事項更加重大，應具備使世人知曉的意義，「通告」則不限於此類性質的內容；「公告」的作者地位大都較高，「通告」則沒有此限；「公告」主要是重要消息，除特例外不涉及強制性的執行要求，「通告」中則常涉及有關人員的應遵事項，有具體細緻的行為規範和對公文具體如何遵守的要求。

十、「通告」與「命令」「指示」「通知」的區別

「通告」與「命令」「指示」「通知」的差別主要在於：「通告」不涉及任何秘密；直接公開，即製成之後直接公之於眾，而不像一部分「命令」「指示」「通知」那樣，儘管最終也公開，但首先需按組織系統或專業系統逐層下達；「通告」的內容比「命令」細緻具體，在文種使用上不像「命令」那樣需受嚴格的許可權限制；「通告」提出的規範是公民的行為規範，一般不像「指示」和「通知」那樣涉及貫徹執行公文的要求，而主要提出公民應當遵守的具體事項；「通告」可依法自創有關規則，「通知」則主要是轉達上級的指示精神並使之具體化。

十一、「通告」與規範性公文的區別

「通告」的一部分內容也具有一定的規定性，但它卻與規範性公文有很大不同：「通告」所涉及的主要是公民個人的行為規範，規範性公文則不限於此；「通知」中的規則更帶有政策性而非規範性，因而穩定性不如規範性公文；「通告」的內容詳盡具體，有一部分用於解釋說明、闡發道理、敘述有關事實過程，指明有關事物間的界限、例舉有關情況的成分，而這些成分在規範性公文中一般沒有；「通告」效力的存在依賴於作者自身的法定管轄權，對在轄區內的公民有強制約束力；「通告」的生效程序比規範性公文簡單，機關的法定責任者簽發即生效，不必依靠制發「命令」「通知」等完成其公布過程；「通告」的傳遞形式也比較簡便和多樣，張貼、廣播、刊載等形式均可保證其有效。

十二、「請示」與「報告」的區別

「請示」與「報告」的不同主要在：「請示」用於對上級機關有所呈請的情況下，可向其請求下達指示，請求其允許「自己」去做某一件事情，「報告」則用於彙報、反映情況、問題或提出建議、答覆詢問，不能帶有「呈請」事項；「請示」能強制對方復文，「報告」則不能，上級對「報告」可以復文，也可以不復文；「請示」必須是形成於事情發生之前，「報告」則可根據情況，既可在事前，也可以在事後或事情進行當中形成。

十三、「請示」與「議案」的區別

「請示」與「議案」在基本性?上是相近或相同的，但也有一些區別：「議案」的作者是被嚴格限定的，受文者也是非常專指的，作為行政公文的「議案」的作者須是各級人民政府，受文者只能是同級人民代表大會或其常務委員會，「請示」則可用於同一組織系統或專業系統的任何下級機關對上級機關有所呈請；「議案」所關涉的事項是提請國家權力機關審議的重大事項，「請示」所涉及的事項則不僅僅是重大事項；在效用上，「請示」可以強制對方回復意見表明態度，但內容並不能強制執行，「議案」則在經審議通過後，具有法律約束力．要求有關機關或人員認真遵照執行。

十四、「會議紀要」與「決定」的區別

「會議紀要」與「會議決定」（決議）之間有如下不同：「會議紀要」一般不能獨立對外發出，往往需要以「通知」等指明有效執行的範圍與要求等，「決定」則可獨立發出；「會議紀要」所記載的是會議的情況和議定事項，不一定必須如決定那樣只針對重要重大事項；「會議紀要」不僅僅只反映議定的事項，「決定」則必須是完全確定的決策而不必反映其他意見；「會議紀要」中的議定事項是有關與會各方確立的意見，只要有一方反對即不成立，「決定」的內容則可根據有關會議規則由與會者中的多數人確認並通過即為有效，產生法定效力；在表達方面，「會議紀要」需綜合反映會議的全面情況，對有關意見和觀點進行闡述，「決定」則一般無這些內容。

十五、「會議紀要」與「協議」「合同」的區別

「會議紀要」可以用於記載會議的議定事項，有與「協議」「合同」相同的確定有關各方在實現特定目標過程中的責任、權利、利益、義務，備忘待查的作用，但它們之間的差別還是很大的，其中最主要的是：「協議」「合同」奉行對等的原則，即文中有關當事各方在實現同一目標過程中的責、權、利的規定必須對等，不允許出現其中某方面只享受權利、利益而沒有承擔相應責任，履行相應義務的內容，否則，將被視為無效的「霸王合同」。在「會議紀要」中卻沒有這樣的規則，作為一種處理內部事務的「備忘錄」，它允許出現這種不對等。

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