李煒光：中國歷史上皇權專制的賦稅之弊
皇權專制政治制度的建立與鞏固，與皇權專制國家的賦稅徵收有著內在的、必然的聯繫，或者說，皇權專制國家的賦稅徵收從一個重要的側面折射出皇權專制制度的本質與內涵，而這正是本文研究的目的之所在。
一、皇權專制與「扁平化」的賦稅徵收體制
中國社會在秦以前和秦以後，完全屬於兩種不同的類型。秦以前的中國社會乃是社會主導型，其時由天子及其任命的官僚所組成的國家機構簡單虛弱，其治權僅限於王畿之內;而處於國家機構之外的貴族社會，卻因分封制和井田制的實行，在政治上和經濟上處於非常有實力和有組織的狀態。整個國家(country)的重心，在下而不在上，在社會而不在國家(state)[①]。經過春秋戰國時代的演變，分封制和井田制逐步被廢除，貴族社會在政治和經濟方面被打散;而至秦統一後，這種秩序就被徹底顛倒過來了。隨著皇權專制制度的確立，建立起了以君主為首、以官僚為體的強大的國家機器的形成，中國社會由此轉變成為一種頭重腳輕的皇帝(國家)主導型社會。「故君也者，為天下人辦事者，非竭天下之身命膏血，供其驕奢淫縱者也。供一身之不足，又欲為子孫萬世之計，而一切酷烈鉗制之法乃繁然興矣。」[②]一方面是皇權愈趨強大，壓倒一切，另一方面則是社會愈趨孱弱，淪為依附地位。
這種始建於秦的國家政治社會體制，此後兩千年間雖有所損益，卻始終無根本性的變化。這個種大變化的轉折點在秦朝，始作俑者就是秦始皇。秦朝雖短命而亡，但其制度構架和文化遺傳對後世具有決定性影響，如譚嗣同所論：「今日君臣一倫，實黑暗否塞，無復人理。要皆秦始皇尊君卑臣，愚黔首之故智，後世帝王喜其利己，遂因循而加厲，行之千餘年。」秦雖然二世即亡，但秦始皇得以在另一個層面上實現了他的帝制傳之萬世的理想——此後的歷代君主，雖然並不一定欣賞嬴政之為人，卻紛紛效法秦始皇的統治方式，[③]因為只有像秦一樣方能實現君權統治的絕對化，方能實現皇權社會的「長治久安」。於是，皇權專制便被奉為中國此後兩千年不變的統治模式。
皇權神授，皇權無限，皇權完美無缺，皇權「神聖不可侵犯」，是中國皇權專制文化規定的不可質疑的價值觀。在中國，一直沒有出現一個類似於基督教教會的精神與權力體系，以對君權進行任何有效的制約與均衡。在皇權專制制度下，皇帝本人就是權力的源泉，政權運用的最後的決定權操在皇帝一人手上，而且這種權力不允許任何法律及制度可以對其加以束縛和制約。在皇權專制制度下，民眾以至士大夫階層都失去了人身自由，也不再擁有任何政治、經濟權利，人們統統成為皇帝的徹頭徹尾的奴隸。整個國家，除了皇帝自己，沒有一個人具有獨立人格。在皇權專制制度下，思想文化處於被禁錮的狀態，人們的精神活動被扼殺、被愚弄，民眾長期被置於貧困和愚昧的境地。一旦有人敢於對帝王權力提出質疑，便會立即遭致殺戮，這就從根本上斷絕了這個民族一切文化、制度創新的可能性。或者說，皇權專制制度使得中國古代社會走上了一條毫無生機的絕路。
在人類歷史上，包括皇權專制在內的一切專制制度，往往確實能夠暫時地製造一個和平的社會環境，能夠充分利用國家政權的力量，「集中力量辦大事」，使社會資源能夠迅速、及時、有效地集中於政府手中，由政府集中配置以實現經濟增長。但專制政體也有明顯的弊病，其權力不受約束的弱點會給經濟發展帶來強大的副作用，如經濟結構失調、政治腐敗叢生、社會資源利用的低效和大量浪費、市場缺乏公正性、社會成員貧富兩極分化等。或者說，專制的高壓統治並非能永遠消除各種不安定因素，相反，它經常製造出一些新的社會不安定因素。
由於君主和官僚權力呈現一元化、絕對化的態勢，整個社會缺乏有組織的力量對之實施制約和監督，其結果，必然導致皇權專制國家可以暢行無阻地通過行政、司法、軍事機構和各級官吏直接實施對農民的政治統治、賦稅徭役徵發、法律制裁乃至軍事鎮壓。中國民間一向把農民向政府繳納賦稅稱作「完納皇糧」就準確地揭示了問題的實質。這與中世紀歐洲的情況是完全不同的。中世紀歐洲封建制度是一種貴族領主制，著重地方分權。在這種制度下，國王是封建等級的頂點，是領主們的共主。國王與農奴不發生直接的關係，徵收賦稅是通過領主這個中間環節進行的，王室責成領主向國王繳納賦稅和貢納，其采邑內部的處理，由他們自行裁奪[④]。這是因為，歐洲封建國家的法律規定農奴隸屬於領主，領主對農奴擁有直接的政治統治權、經濟剝削權以及司法審判權[⑤]。在中世紀西方農民(農奴)的心目中，真正的對立面是領主和收稅官吏，並不十分痛恨國王。中國的情況則正好相反。秦以後，中國的中層階級——政府與小農之間的緩衝地帶便被消滅了，皇權專制的封建國家與農民階級處於直接對立的狀態。黃仁宇先生曾形象地把這種社會結構稱為「潛水艇夾肉麵包」(submarne sandwich)。「上面是一塊長麵包，大而無當，此即是文官集團。下面也是一塊長麵包，大而無當，此即是成千上萬的農民，其組織以淳樸雷同為主。中層機構簡單，……上下的聯繫，倚靠科舉制度。」[⑥]他指出：「中國的傳統是皇帝派遣官僚到各處向全民抽稅，我們稱之為『官僚主義』(bureaucratism),這是一種中央集權的特殊辦法」[⑦]。
在皇權專制與農民的對立關係中，農民階級農民直接面對的是打著皇帝的旗號、代表專制皇權的各級官吏，處於絕對的劣勢地位，從來就只有義務而沒有任何權利，只能「聽天由命」。皇權專制社會也沒有任何一種力量處於政府和農民之間起一種「緩衝」作用，或者有某種法律可以起到保護小農利益的作用(如西方社會約翰王時代的大憲章)。這種沒有「剎車裝置」的制度嚴重破壞了社會再生產過程，構成對小農經濟的一種極大的殺傷。由於中國皇權專制制度的行政權力不經過任何緩衝地帶直達普通農戶，中國皇權專制社會的賦稅便也不必以基層行政單位(莊園、村)為單位，而是以戶為單位徵收。這是理解中國皇權專制的政治制度和財政專制體制的關鍵。這與歐洲封建社會的賦稅徵收也是完全不同的。正如瑞特弗戈(Karl A. Wittfogel)所說，東方專制政府「持續不斷地向全部平民提出財政上的要求」，黃仁宇先生對此解釋說：「這也就是說大部分稅收都是直接稅，既不象封建制度一樣由諸侯附庸進貢的方式支持皇室，也不象現代政府一樣以公司所得稅、間接稅、累進稅作收入的大宗。向中央政府直接供應人力物力的負擔的乃是全部平民。這種特點，也是中國歷史上頂有決定性的因素之一。……現在看來，這種措施是最近幾百年來最能妨礙中國進步的一大主因。」[⑧]
在中國，賦稅問題首先是政治問題，其次才是經濟問題。在皇權專制的高壓統治下，各級官吏打著「聖旨」、「上諭」的旗號「暢行無阻」地徵稅，徵收多少全憑一時一地的需要，全然不顧農民的承受能力，對納稅農民亦不承擔任何法律和道義上的責任，徵稅的目的十分明確，就是維護皇權專制制度。所以，皇權專制下的賦稅徵收實際上是毫無限制和毫無限度的，如北宋時期「中書官民，樞密管兵，三司主財，所有重要的數字已經不能對照，而下面則是億萬不識字的農民，社會上又缺乏普遍的中層機構」[⑨]，形成一種扁平式的、依靠從上至下施加壓力的、「完成政治任務」式的徵收，造成賦稅徵收極強的隨意性。《宋史·食貨志》稱：宋代田賦徵收「既以絹折錢，又以錢折麥，以錢較絹，錢倍於絹;以錢較麥，麥倍於錢。輾轉增加，民無所訴」，就是徵稅權毫無限制的結果。明代稅制規定，納稅人須將所繳稅糧運送至指定地點、指定倉庫，目的地有的遠至千里之外，「因之計及運費及加耗『米一石』，實質上因時不同，因地不同，其價值千差萬別。有時也可以折布折銀，其折換率不因時價而高低，而系由政府憑己意而增減」[⑩]。《天下郡國利病書》亦稱「自永樂北都，挽輸道遠，加號滋多」[11]，也是這種隨意性的反映。
從技術上說，這種「政府直接面對農戶」的稅收模式存在的弊端更加明顯，如黃仁宇先生所說：「這種體系包括過廣，下面的單位過於瑣碎，在傳統的交通、通訊條件下，官方無法確悉每一納稅人的資產，尤其無法追究其轉賣頂當。至於抽累進稅，更是技術上為難的問題。於是只有鼓勵小自耕農各安本業，又竭力防制兼并，更以極低的稅率，扁平地向全國徵收。而且小民收入淺薄，也不能供應法庭審判的費用，於是民法長期沒有進展」[12]。隨著時間的推移，人口膨脹，土地相對減少，大量土地更通過大土地所有者瘋狂的兼并活動急遽地集中於極少數人手中，加上專制國家的機構和官吏的數量越來越多，也越來越腐敗，從而對農業剩餘的汲取也越來越多，引發諸多社會矛盾並使其越來越激化。最終農民無法再承受任何稅費負擔，最後一棵稻草終於把駱駝(儘管可能已是瘦極了的駱駝)壓趴，社會由此走上「官逼民反」的絕路。這一點，我們可以從中國幾乎每個皇權專制朝代(秦以後)都發生的全國性的大規模農民起義的起因上得到驗證。
中國的歷史上爆發過千百次農民起義，就其整體性質而言，沒有一次不是「民」反抗「官」的鬥爭，用譚嗣同的話說，是人民「苦於君官，鋌而走險」，用中國幾乎盡人皆知的話說是「官逼民反」。人民革命的鋒芒，都是對著皇權專制政府的。教科書上所謂「農民反抗地主」的結論，不過是學舌者的以訛傳訛，始作俑者的想當然而已。在中國，農民與地主之間幾乎從來沒有發生過哪怕是一場象樣的戰爭，而「官逼民反」卻比比皆是，這正是在「國」與「家」之間缺少一個緩衝地帶所造成的。
我們知道，中國的經濟結構是分散經營、「男耕女織」的自然經濟為主體成分。自然經濟與皇權專制相結合，這樣的體制下，總是有這樣一條規律在起作用：如果農民有一塊穩定的土地可做生活資料的來源，他決不會造反;如果他失去了小塊耕地，不得不去為人作佃，交納高額地租，他決不會造反;如果他佃戶也做不成，那他會逃荒要飯，半飢半飽只要能維持生存，他也不會造反。但如果一切機會都沒有了，再下去就是死路一條了，那他也就只有「揭竿而起」了。造反是死，餓死也是死，既然都是死，不如起來革命，也許能闖出一條活路來。這樣，連最分散和最難以團結一致的農民階級都組成起義大軍與政府作對，這樣的政府還能生存下去嗎?所以，中國歷史上一次次地爆發全國性的反抗苛捐雜稅、要求均平賦稅負擔的農民起義(只要皇權專制社會存在，這種農民的反抗鬥爭就不會終止)，一次次地改朝換代，形成一個循環往複的怪圈，而且中國皇權專制社會始終沒有能夠依靠自己的力量走出這個怪圈。
顯然，人們以往習慣用「封建主義」來概括中國皇權社會的性質是不恰當的，如黃仁宇先生所說：「有些歷史學家把中國兩千多年來的君主專制，解釋成為一個『封建社會』，極不合理」。[13]馬克思曾指出，封建社會是一種政治性的等級社會，中國的中間階級被消滅了，所以不是這樣的社會。直至19世紀末西風東漸之前，中國也從來沒有作為地租剝削者意義上的「地主」概念，中國人觀察自己的社會分層，也從未將「地主」與「農民」作為基本範疇，而是區分為「官」與「民」(又分為士、農、工、商，所謂「四民」也)。中國也從沒有爆發過一場像樣的農民發抗地主階級的戰爭。顯然，無論從哪個方面說，秦以後的制度演變都不具備「封建社會」的特質，用「地主」和「農民」的對立解釋不了中國皇權專制下的基本社會分野，國家政治資源及物質財富的分配的決定性力量從來都是皇權，而不是其他。[14]在對社會實施統治方面，中國的皇權專制制度較之西方的封建制度更為嚴密、更為強化，也更為殘酷。這從以上我們對中國社會賦稅徵收過程的分析可以清楚地觀察出來。
二、無限政府與無限遞增的賦稅徵收模式
專制制度的必然結果，就是無限政府的形成。由於國家政治權力在規模、職能、權力和行為方式上得不到來自法律和社會的任何有實質效力的限制與監督，呈無限擴展的趨勢，久而久之，這個國家的民眾和社會就逐漸失去了自主管理的意識和能力。人們再也沒有能力甚至不會想到去抵制政府對社會、對私人領域的任意干預，也不會有意識和有組織地抵制國家的橫徵暴斂行為，因為這是不可能做到的。也就是說，人民不得不完全放棄對政府的權利，或者說，他們的權力已經被專制制度完全剝奪了。
毫無疑問，中國皇權專制社會的政府就是一種典型的無限政府。皇權專制的政治結構意味著皇帝擁有一種不受限制的權力建立一個龐大的行政體系，包括眾多的行政機構、專職官吏和職業軍人，以充分體現皇權的威嚴和實現高度控制整個社會的需要。
由於文化傳統的區別，特別是秦始皇建立的是一種有別於西方王權的制度，中國沒有機會走上王權制約和議會的道路。錢穆在《國史大綱》中稱唐朝「政權無限制解放，同時組織亦無限制擴大」 [15]，其實這種政府無限擴張的趨勢也相次繼續於宋以後各代。皇權專制制度逐漸走向極端化，君權實現了其對整個社會的超強控制，以至任何力量都不足以絲毫地動搖君權的威勢，而相權甚至被一分為三，進而在明代被取消，以「內閣大學士」代之。此後，像國家徵稅、徵兵這樣最大的事情都不必再聽從宰相的安排，而是完全由皇帝自己說了算。
為了維持龐大的宗法和官僚體系內的平衡，皇權專制制度在其自我調整空間比較充裕的時候，也會對自身過分專制化的趨向加以一定抑制，有一些對君主權力的法定限制手段，如議、封駁、台諫制度等。這些制度的基本內容其實就是馬克斯·韋伯所說的，在理性化方面取得進步的社會中，「合法的」統治權威必須是「非私人」的，它需要恪守統治規則和制度程序[16]。也就是說，雖然皇帝是萬民萬物的主宰者，但也得聽一點「反面意見」，接受一點「規勸」甚至「監督」，不能為所欲為。所以，即使在皇權專制制度的全盛時代，中國政體也保留著一套抑制皇權的制衡機制。但正如德國哲學家雅斯貝斯指出的：「一旦建立了獨裁製，便不可能從內部把它消除。……這部機器幾乎自動地保持它自己。」[17]這種對自身過分專制的自我抑制實際上是失靈的，只能局限在極其有限的範圍之內，皇權的專制性不僅不可能從根本上剷除，相反會隨著自身邏輯規定的方向惡性發展。到明代，皇帝之「敕」高於國家之「律」已成為制度的基本特徵，從皇帝到各級官吏都可以玩弄法律於股掌之上，政治統治之嚴密到了駭人的程度[18]，顧炎武稱之為 「權乃移於法」。[19]
由於政府的無限擴展和官本位文化的蔓延，社會中幾乎一切事情都是「官」說了算，腐敗便不可抑制了。人類歷史無情地表明，儘管各種類型的社會中都不同程度地存在腐敗現象，但只有無限政府下的腐敗最為嚴重，是一種不可避免的、不可抑制的腐敗。在這樣的社會中，官員們關心的，已經不再是什麼公共事務或公益事業，而是如何保護自己的職位和利益，如何繼續「往上爬」。即使他去做某件對社會有益的事情，首先也是對他的「烏紗帽」負責;而他的上級在對他提出工作要求時也動輒以官職相威脅，官的需要第一，官的利益第一，官的權威第一，這就必然走上一條無限政府的路徑，並且不可逆轉地沿著其特定的路徑繼續演化下去。
在皇權專制社會中，整個社會不得不用有限的資源來養活一個職能上越來越不受限制、規模上越來越龐大的政府，這個無限擴張的政府對資源的巨大的和無益的耗費會帶來大量的失業人口和貧富分化的社會結構，而不良的經濟狀況最終會妨礙、損害社會經濟的正常發展。作為皇權專制社會裡生活的個人來說，當一名政府官員比從事任何職業都要來得穩妥可靠，於是，人們便會想盡辦法擠入官員的行列，「居其官不知其職者十常八九」[20];「一職數官，一官數職」[21]。文人讀書目的是做官，商人經商賺錢是為了捐官，小官鑽營取巧是為了做更大的官，人們活著就是為了做官，就必須一生圍著官轉來轉去，由此形成全民性的「官文化」。不管是哪個民族，官文化一旦形成，是很難再用別的文化取代的。
機構膨脹、官員冗多，是無限政府最明顯的外在特徵。其飛快上升的趨勢，使得任何改革措施都變得無濟於事，最終成為社會和人民的一項無法擺脫更無法承受的負擔。為了鞏固皇權專制，歷代王朝不斷地分散削弱各級官僚機構的事權，使之上下相制，內外相維，疊床架屋，官僚機構和官僚隊伍的規模因而越來越龐大，以至達到無法控制的程度。宋英宗高皇后曾驚嘆：「官冗之患，所從來尚矣」。[22]需要指出的是，這裡所說的「官冗」決非某一王朝的特殊現象，而是皇權專制制度的通病。下面一組數字可作證明[23]：
唐代貞觀初年(約公元627—630)中央政府文武官員643員，高宗顯慶年間(公元656—661)九品以上官員達13465員，至玄宗開元年間(公元713—741)達到369787員。唐代國家財政支出中，「最多者兵資，次多者官俸，其餘雜費，十不當二事之一」，[24]
北宋太祖時(公元960—976)內外官約13000員，仁宗時(公元1023—1064)為20000員，至徽宗宣和元年(公元1119)達48075員。宋人蔡襄認為當朝「兵冗為大，其次又有官冗」。[25]北宋太宗至道末年(公元997)，全部財政收入為2224萬貫，盈虧對半;仁宗皇祐元年(公元1049)，全部財政收入為12625萬貫，無結餘;英宗治平二年(公元1065)財政總收入為11613萬貫，支出為12034萬貫，加上非常支出1152萬貫，財政赤字達1573萬貫。可見，從太宗到英宗不到70年的時間，賦稅收入增長了5倍多，財政卻出現了嚴重的入不敷出的局面，其中主要是「官冗」導致財政支出規模直線上升所造成的。
明代、清代同樣是「國家經費莫大於祿餉」，[26]「官冗」已成為皇權專制社會的不治之症。明初洪武年間(公元1368—1398)官員為24000員，憲宗時(公元1465—1487)為100000員，世宗時(公元1522—1566)達120000員。史載明代「巡按查盤、訪輯、饋遺、謝薦多者二三萬金，合天下計之，國家遣一番巡方，天下加派百餘萬」[27]。
隨著政府機構和官員的激增，官俸便成為歷代財政數一數二的大項開支。但問題是，這樣一個龐大的並且越來越龐大的政府卻是建立在低下的社會生產力發展水平和的脆弱的小農經濟基礎之上的。用胡如雷先生的話說：高度集中的皇權專制制度以及這種制度所製造的龐大的政府「就好象一個還沒有成年而且身體羸弱的人勉強穿上了一套不勝負擔的鎧甲」，[28]表現出政治上的高度集中與經濟上的極端落後分散這一對中國皇權專制社會永遠無法調和的矛盾。
政治上的集中要求有大量的官員和軍隊為之服務，經濟上就必然要求有大量的財政經費以供其消費，而自給自足的和脆弱的小農經濟卻難以承受如此沉重的負擔，如果這時候皇帝的徵稅權能夠得到一定程度的限制事情也許還不會發展到不可收拾的地步，可是與西方的王權相比，偏偏中國皇帝的權力是無限的，他所建立和以他為總代表的政府是「無限」的，這個政府所擁有的徵稅權也是「無限」的，任何一種社會力量都沒有可能對他進行哪怕一點點的制約，於是，賦稅、徭役徵發便越征越多，越征越重，就像一輛因失控而狂奔不止的馬車，不到造成嚴重破壞的程度和受到外力的強力制止停不下來。賦稅，於是便成為殘害人民、破壞社會再生產能力、導致財政危機和政治危機、引發周期性社會動蕩的根本因素。
明清時期就很典型，此時高度集權的財政體制更加完備和成熟，國家財政權幾乎全部集中於皇帝一人手中，專制的財政體制構成對小農經濟和市場的嚴重威脅以至實際的破壞力。以明清時期中國工商業最為發達的松江地區為例，明初，「各地賦則每畝不過升斗」，但蘇、松、嘉、湖等地有「每畝課至七斗五升的。宣德中加至一石以上，正統中又加至二石以上。以弘治十五年松江府納糧百餘萬石，多於金閩八府一州五十七縣之輸將;嘉靖間松江府納糧一百二十餘萬石，舉北直隸八府十八州一百十七縣之糧，庶幾近之。這還只是就正供而言的。此外，漕運則有加耗，征繳則多悉索;松江本無桑蠶而多賦農桑折絹;已有粗布、細布之解京，又有內號外號之織造。徭役之繁，冗費之多，實屬不可悉數。到了清代，賦額有增無減」[29]。結果是極其嚴重的：農業生產物不足以繳稅，不得不以手工業生產來補充，因受賦稅重壓而破產的農民一旦進入城市卻發現城市工商業也被破壞殆盡，致使他們「無事可干」，難以生存，結果不僅延緩了小生產者的分化過程，商業資本向再生產過程的轉移之路被阻塞，中國的資本主義生產關係因此而無法產生，更使男耕女織的自然經濟結構愈加牢固，皇權專制社會因而長期延續，新社會的萌芽無法得到培育和正常生長。
皇權專制制度對於農民及其一切財產予奪生殺的「天然權力」在唐宋以後發展到赤裸裸的程度：毫無限制的權力體制通過賦稅、稅外加稅、費外加費等名目，不斷加重對農民的掠奪，通過五花八門、無奇不有的方式直接牟取暴利，如：通過「鼠雀耗」、「火耗」之類荒唐的名目進行公開掠奪，利用禁榷制度和壟斷權如鹽、茶、酒、醋課(專賣)等暗中掠奪，利用採辦、進御、上供、采造、織造、采木等機會無償徵調和佔有農民財富，佔據通衢要道開設「皇店」和權貴的「家店」、「官店」以獲取暴利，等等。當農民忍無可忍，社會面臨動蕩、戰亂的危機時，統治者不得不進行某種「自救」性質的改革運動，但由於整個官僚機器上上下下都「搭」著皇權專制制度的「便車」，官員們不論職位大小都有自己的利益與這個制度牢牢地「栓」在一起，這樣的改革也就只能在保持已有的稅、費徵收總額的前提下進行，也就是說，無論怎麼改革，農民總的賦稅負擔是既定的，得不到任何減輕，成為滿足權力階層最大利益的的工具和犧牲品，從農民的角度來說，由於始終被皇權專制制度壓在社會的最底層，他們早已吃夠了「旬輸月送無休息」的苦頭，現在能夠在重稅、重役的壓迫下喘一口氣，因此還是歡迎統治者的某種「改革」措施的，社會秩序甚至可能由此暫時安定下來。但問題是，在皇權專制的無限政府的強力衝擊之下，「改革」的那一條脆弱的「防線」根本無法阻擋「正稅」之外再次出現新的雜稅浪潮，在正稅、雜稅和不知什麼名目的稅、費的強力衝擊之下，農民哪裡還有生路?於是，新的農民革命就又在醞釀之中了，它標誌著中國皇權專制和財政專制制度在越來越走向極端的同時也越來越走向滅亡，最後，整個社會無可逃遁地墜入滅頂的深淵。
從古至今，只要是一個無限的政府，它的財政就都無法作到及時和足額地供給各級機構的經費需要，因為這個機構實在太大，而且還不斷地繼續增大，大得遠遠超過了納稅人所能夠承受的能力，直到把這個國家的財政徹底壓垮。無限政府的主要併發症，就是全面的經費短缺，就是徵收多少賦稅也滿足不了它的需要，它的財政必然是「吃飯財政」，它的財政秩序必然是緊張和混亂的，並且就像掉進了一張巨大的網裡，找不到任何可以掙脫出去的辦法。由於財政預算內無法滿足自己的需要，各級官僚機構不得不在預算之外謀求收入來源，於是設卡收費、亂罰款和亂攤派等違反民意的行為便層出不窮，無法制止。而官員們則謀求俸祿之外的收入，作為而他們通常的辦法就是憑藉手中的權力謀求權錢交易，於是索賄受賄、貪污腐敗便屢禁不止。這種局面一旦形成，國家財政便會陷入進退兩難的境地：徵稅少不敷龐大預算的需要，徵稅多則妨礙經濟的發展，在輕稅和重稅的兩難之中，政府為了自身的生存，只能也必然選擇重稅的政策。這時候，總是會有人向中央政府建議強化中央的稅收權，把財政收入更多地集中於中央政府手中，同時極力強調稅收的「剛性」原則，即使是在社會經濟處於不良狀態時也極力主張強化中央賦稅的地位與力度，即無論怎樣改革，「皇糧國稅」的總量是一分也不能少的。這就形成了一種「飲鴆止渴」的效應。由於存在著巨大的體制漏洞，中央政府加大稅收力度的做法給地方政府和官員「搭便車」收費提供了良機，於是形成了一種惡性循環：政府收的稅越來越多，國家財政卻越來越緊張，財政每年增收多少都無法阻止財政赤字的擴大，而官員們的私囊卻越來越飽，最後，只好走竭澤而漁之路。實際上，財政緊張的真正原因，並不是中央政權的控制能力和財政汲取能力太弱，而是政府的「攤子」、「盤子」和官員們的胃口太大，徵稅的速度總是趕不上政府膨脹的速度，無論收多少稅、集中多少財政收入都不可能夠用。
中國歷史上的每一次農民起義，都是由於皇權專制王朝過於龐大而招致苛稅重役、把農民逼上絕路而發生的;歷史上每一個專制王朝的崩潰都是與政府無限膨脹所造成的嚴重財政危機直接相關的;歷史上的每一次改朝換代也都可歸因於過於龐大的舊王朝所帶來的壓力使整個社會無法承受，進而引發政治危機的。這時候的政府就像一隻氣球，不斷膨脹，一直到它「爆炸」才算完成整個過程。而這一切，都是由於政府無法自我控制、規模過大造成的，最終不可避免地山窮水盡，全面崩潰。取而代之的新王朝在建國初始往往能夠借鑒前朝的教訓，勵精圖治，從「小」做起，縮小政府規模，輕徭薄賦，與民休息，但受皇權專制社會政治經濟發展的規律所制約，一般從王朝的中期開始又走「回頭路」——政府機構又不斷擴大，官員又不斷增加，貪污腐敗又「一浪高過一浪」，重蹈舊王朝的覆轍。如果此時統治集團內部有人不甘現狀，想振作一番，於是銳意改革，挽狂瀾於既倒，那麼有可能帶來一段「中興」，像桑弘羊、劉晏、王安石、張居正的改革運動都是典型的例證。但這一切都不可能挽救封建王朝必然滅亡的命運。
三、餘論
權力一元化、絕對化的皇權專制、「扁平化」的賦稅徵收體制、無限政府以及無限制的賦稅徵收模式等制度弊病彙集到一點，便是周期性的天下大亂。中國歷史，特別是唐代以後的歷史，都是圍繞著「小政府(輕稅)——大政府(重稅)——政治危機(財政困境)——或許的「改革」(稅負調整)——政治「中興」(財政形勢暫時好轉)——更大的危機(財源枯竭)——滅亡(改朝換代)」這樣一個「怪圈」演進，簡言之，就是「治」與「亂」的惡性循環。皇權專制國家不允許在自身之外存在任何積極的、有組織的社會力量，卻又不能保證自身機體的長久健康，所以一旦走向腐化衰落，便無葯可以醫治，政權無從和平轉移。於是，匹夫揭竿而起，天下群起應之，暴力革命的陰影便揮之不去。喪失所有改革機會的皇權專制國家陷入不改革是「死」、改革「死」得更快的惡夢中，只能等待在大亂中形成新的社會力量重建國家。近世進化論史家夏曾佑曾指出，在中國，這種情況不見於秦以前，彼時天子衰落了，諸候起來匡救;諸候衰落了，卿、大夫起來匡救，從沒有過匹夫自下倡亂而最終貴為天子的，[30]從沒見過整個國家在它處於危機時刻毫無出路的境況。而這一切，在秦以後發生了，而且世代延綿不絕。
歸納起來，中國皇權專制製造的賦稅弊病有以下若干項：
1.在皇權統治下，整個社會缺乏中間力量和體制內部對皇權及其賦稅體制的有效制約，人民承擔的賦稅名目和數量，必然隨著龐大無比的官僚機構體系的無止境的擴張而無限遞增，特別是各種非法加征的苛捐雜稅常常以「變法」的名義走向合法化，走向重稅和竭澤而漁是不可逆轉的必然趨勢。這就是著名的「黃宗羲定律」。
2.在皇權統治下，人民對涉及自身利益的賦稅徵收無發言權，無稅率的博弈(談判)權，而是只能做政府強加的賦稅負擔的被動承受者---不管這稅負有多重，都必須承受，沒有任何選擇的餘地。
3.在皇權統治下，無脫離「編戶」制度成為自由人的權利，即使在皇權衰落時暫時性地脫離國家對「編戶齊民」的嚴密控制而成為國家的「部曲」、「佃客」，改變的也只是依附對象而不是人身依附關係。因此，中國歷史上的農民並不像以往的史學研究中所說的屬於「自耕農」、「自由民」。在皇權專制社會中，是不可能產生「人格」、「自由」「權利」這些概念和文化的。永遠不可能。
4.在皇權統治下，「浦天之下，莫非王土」，一切社會財富在源頭上都屬於皇帝所有，卑微的「小民」即使擁有少量的土地和財產，也是來自「皇恩浩蕩」的賜予。因此，在中國歷史上，是不可能產生「財產私有權」、「納稅人權利」這樣的概念和文化的。跟上一條一樣，永遠不可能。
5.中國歷史上千百次全國性的或局部有較大影響的農民起義，無一不是由於賦稅、徭役過重的原因所引發的。賦稅是導致王朝顛覆、改朝換代的最直接的和最根本的因素。
我們看到，西方的情況則有所不同。西方封建中央集權制形成的時候，曾設置了大量的官吏和軍人，國家財政的行政、軍費也曾大幅度增加，但它有一個富裕的中等階級在財政上支持著王權，也正是由於這個原因，王權始終受到來自貴族階層的政治力量的限制，如安德森所說：「『專制制度』是個誤用的名詞，在不受限制的意義上，沒有一個西方君主曾對其臣民有過絕對的權力。」[31]換句話說，西方的王權的演變始終也沒有達到中國皇帝這樣的極度專制的程度。西歐封建時代和近代西方社會對王權的制約主要表現在對君主徵稅權和預算權的制約上。在英國議會制度確立之前，賦稅徵收已形成事先徵求王國社團意見的原則。1215年《大憲章》特彆強調了這一原則。為了確保《大憲章》的貫徹實施，英國議會又於1297年迫使愛德華一世簽署了簽署了《大憲章確認令》，規定「如無全國公眾之同意並為了王國之共同利益，除了古代應交納協助金外，將不再徵收協助金、稅金等」。十三世紀末，英國就出現了下議院，此後，治稅權、預算權便牢牢地掌握在議會手中了。法國賦稅也必須經議會的批准方能徵收。腓力六世於1338年簽署文件，規定「除非有緊急需要，而且經過各等級人民同意，國王無權徵收任何新稅」。[32]到了專制王權時期，君主的徵稅權雖然明顯強於此前的國王們，但這種權力仍受到各種形式的制約，其中主要是來自地方村鎮居民的抗稅運動。英國革命、法國革命都是從抗稅開始的[33]，西方國家的憲政制度從醞釀到形成的漫長的歷史發展過程中，無不是以治稅權、預算權和財產權的爭奪為進步動力的。關於這個問題，本人在《公共財政的歷史使命》和《論稅收的憲政精神》等文章中有過專門的論述。
總之，皇權專製為秦以後中國政治與財政制度的演變預設了極為危險的模式和自我毀滅的「路徑」。對於後人來說，歷史的環境和具體的事件可能變更，但是只要是皇權專制的基本制度和文化不改變，無限政府的趨勢就不可避免，為維持無限政府的生存苛捐雜稅就會層出不窮，致命的財政危機和政治危機就肯定會出現。這是歷史告訴我們的一個深刻的道理，不可小覷。
現在，雖然皇權專制已經退出歷史舞台，但環顧四周仍然使人感到，它的變種——極權主義的思想和一些根深蒂固的傳統習慣勢力卻還依然活躍在我們的生活中。
經過20年的改革開放，我國中央政府權力過於集中的「老大難」問題得到了一定程度的緩解，但仍明顯地存在著政府規模過大、官員過多、財政的緊運行狀態，所謂經濟運行出現輕度衰退時只能「增支」、不能「減收」，不得不繼續強調稅收的「剛性」，仍然不得不維持稅收的高速增長的問題，實際上都是政府規模過於龐大的結果。
在分析中國政治體制弊端的時候，人們總是習慣性地把注意力集中在下層官吏的貪污腐化、胡作非為和關係網的擴展上，卻沒有看到極權主義的思想和政治運作這一結構性因素對於機構膨脹的影響。不受監控的絕對權力運作和極力強化稅收收入的政策取向的兩極藕合，必然導致政府體系(包括政府機構、公用事業和政府控制企業)的結構性膨脹和賦稅收入規模的超常規增長。機構和人員惡性膨脹的問題甚至成了一座「銅牆鐵壁」，形成不可逆轉的趨勢，使得任何改革在它面前總是無功而返，反倒需要為此支付更大的成本。於是，中央政府實施威權主義中央集權體制的運營成本，以及為推行威權主義中央集權體制所製造出來的連它自己也不願意接受的怪物——「吃飯財政」的開支，就主要地壓在了中國底層民眾，尤其是農民的身上，其結果，就是歷史上千百次出現的社會現象又在當代中國露出苗頭：部分地區農村基層政權與農民關係緊張、對立，農村社會矛盾加劇，群體性抗爭事件明顯增多，惡性暴力案件時有發生。雖然我國政府已經實行取消農業稅的重大改革，但由於無限政府的陰影揮之不去，此舉究竟是不是理想的改革路徑，能否真正減輕農民的負擔，還需要作進一步的觀察。
問題出在制度和體制上，我們卻沒有從根本上對這種帶有極權主義色彩的制度和體制進行認真得反思和實質性的改革，這是我國近30年的改革需要總結的最大的教訓。納稅問題的實質是公民與國家的關係問題，它表面上是個財政概念實際上卻是個政治範疇。減輕納稅人負擔不應當被認為是政治威權對人民的一種恩賜，而是民主法治社會中平等交易的題中應有之意。要確保公平在先，首先要給納稅人以真正的公民待遇，破除「皇糧國稅」觀念，實行公民權利平等基礎上的非身份性稅法，建立以公民權為基礎的現代公共財政制度，強化村民作為納稅人的現代公民意識;要在現代稅制的基礎上實現納稅人權利——義務的統一。
歸根結底，我國稅制改革的希望寄託於政治體制改革方面的實質性突破。我們應正確理解「政治改革」，它不是威權體制框架內狹隘的「機構改革」，它的核心，應是在中國構建民主與法治的政治制度，從法律角度釐定政府與納稅人之間的關係。
一個國家、一個民族如果找不到一種有效的和持久的擺脫極權主義的和無限政府歷史陰影的制度安排，是無法跳出「治亂」怪圈的，這種制度安排就是政府的規模、職能和權力以及財政稅收的制度與政策受到法律的限制和人民的監督，人民的權利受到法律的保護，形成一種憲政體制。否則，歷史上曾經發生過的一切都是無法避免的。這是中國歷史上千百次農民革命留給我們的深刻教訓，也是我們的精神財富。
以往人們對中國古代財政賦稅制度發展演變的研究，更多地是作為對一個具體王朝興衰原因的敘述和分析，而在筆者看來，這個研究的更大意義，在於它空前鮮明地昭示了那種因為久遠的歷史和文化的滋養而發展到極為完善堅固程度的中國專制權力制度，因為自身不可克服的內在規定性而不斷地、一次次地以「富國強兵」的名義加重農民負擔並把自己完全置於農民階級對立面直至走向滅亡的完整過程。因此，它的歷史決不僅僅導致了某一個具體王朝的興衰，相反，它們更大得多的意義，在於展示了中國皇權專制制度產生、演變和最後衰亡過程的一系列帶有規律性的「制度綜合症」。
研究中國兩千年皇權專制制度演變史並研究現實中國的問題，必須以它的財政、賦稅制度作為切入點，儘管這可能不是唯一的視角。這是要說的最後一句話。
注釋：
[①] 魏光奇：《秦漢之制與公社古丹》，http://wtyzy.org/weigq1.htm。
[②] 譚嗣同：《仁學》。
[③] 余傑：「秦制：中國歷史最大的秘密——論譚嗣同對中國專制主義傳統的批判」。
http://211.140.162.59:8080/bbs/ccb/topic_view.cgi?forum=11&article_id=0011050810155206&publishtime_id=0011050810155206&t=0&page=210。
[④] 黃仁宇：《赫遜河畔談中國歷史》，生活、讀書、新知三聯書店1997年版，第158頁。
[⑤] 見恩格斯：《德國農民戰爭》和《馬爾克》，《馬克思恩格斯全集》第七卷，第397頁;第十九卷，第366頁。
[⑥] 黃仁宇：《放寬歷史的視界》，生活、讀書、新知三聯書店2001年版，第59頁。
[⑦] 黃仁宇：《赫遜河畔談中國歷史》，生活、讀書、新知三聯書店1997年版，第158頁。
[⑧] 黃仁宇：《放寬歷史的視界》，生活、讀書、新知三聯書店2001年版，第143頁。
[⑨] 黃仁宇：《赫遜河畔談中國歷史》，生活、讀書、新知三聯書店1997年版，第159頁。
[⑩] 黃仁宇：《放寬歷史的視界》，生活、讀書、新知三聯書店2001年版，第48頁。
[11] 顧炎武：《天下郡國利病書》。
[12] 黃仁宇：《赫遜河畔談中國歷史》，生活、讀書、新知三聯書店1997年版，第158頁。
[13] 程帆主編：《我聽黃仁宇講中國歷史》，北京：中國致公出版社2002年版，第50頁。
[14] 早在50年前，王亞南先生的《中國官僚政治研究》已經對這個問題進行了透徹的分析。
[15] 錢穆：《國史大綱》(上冊)，台北1996年版，第312頁。
[16] 王毅：「中國皇權制度逆現代性的主要路徑」，《開放時代》2000年第7期。
[17] 引自王毅：「中國皇權制度逆現代性的主要路徑」，《開放時代》2000年第7期。
[18]《焦氏筆乘》「犬牙相制」條。
[19] 顧炎武：《天下郡國利病書》。
[20]《宋史·職官志》。
[21]《清史稿·職官志》。
[22]《續資治通鑒》卷81。
[23] 見李煒光：《中國財政史述論稿》，中國財政經濟出版社1999年版。
[24]《舊唐書·沈傳師傳》。
[25] 蔡襄：《去冗》，《宋文鑒》卷102。
[26]《明史·食貨志》。
[27]《明史·梁廷棟傳》。
[28] 胡如雷：《中國封建社會形態研究》，生活·讀書·新知三聯書店1979年版，第159頁。
[29] 黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，北京：生活、讀書、新知三聯書店2001年版，第116—117頁。
[30] 魏光奇：《秦漢之制與公社古丹》，http://wtyzy.org/weigq1.htm。
[31] P﹒安德森：《專制主義政府的世系》，倫敦1986年版，第91頁。
[32]劉啟戈：《世界中世紀史》(上)，生活、讀書、新知三聯書店1957年版，第267頁。
[33]在法國，「1624年至1648年間每個省份年年都有一起或幾起城鄉騷亂或暴動發生」，一般都是為了抗稅。1624年，路易下令撤消凱爾西三級議會對地區人頭稅的支配權，凱爾西各村鎮居民「手執武器，抗拒王命」。1636年，昂古姆瓦、森通熱、普瓦圖和佩里戈爾等地爆發農民運動，反對政府增加人頭稅和葡萄酒銷售稅。1638年，被稱為「赤足漢」的反對苛捐雜稅的大規模農民起義席捲下諾曼底，等等。安德森指出：「西歐沒有一個專制制度能像同時代亞洲君主那樣隨意處理貴族資產階級或資產階級的財產」。即使像波丹那樣的專制主義的理論家也「贊成這一旨在限制統治者對其臣民的基本財政、經濟權利的保守的封建格言：世俗君主沒有資格隨意對人民徵稅或武斷地攫取另一個人的財物」，因為這是自然法所規定的權利，是上帝的旨意，君主無權逾越。(P﹒安德森：《專制主義政府的世系》，倫敦1986年版，第49頁)。
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