【太平洋學報】張潔：南海博弈：美菲軍事同盟與中菲關係的調整

在南海爭端中，菲律賓的身份相當獨特，它既是南海問題的當事國，又是美國的軍事同盟夥伴，這一特性在相當程度上決定了菲律賓成為南海問題中立場最頑固、製造麻煩最多的國家。在自身實力孱弱的情況下，菲律賓選擇在軍事上依靠美國，在法律上將南海爭端提交到國際仲裁庭，從而極大地推動了南海問題的國際化與多邊化，不僅使中菲關係陷入僵局，而且使得南海局勢更加錯綜複雜。

２０１６年６月３０日，羅德里格·杜特爾特（ＲｏｄｒｉｇｏＤｕｔｅｒｔｅ）就任菲律賓總統，７月１２日，仲裁庭公布了中菲南海仲裁案的裁決結果。兩件事情的疊加，如何影響中菲關係與南海問題？菲律賓新政府會繼續對美「一邊倒」，還是確有誠意與中國對話？如果啟動對話，對話進程以及中菲關係的全面調整是否會受到美菲軍事同盟關係的影響？

顯然，中、美、菲三邊關係相互作用，存在著緊密的聯動性。從目前看，美菲雙方將繼續以《加強防務合作協議》（ＥｎｈａｎｃｅｄＤｅｆｅｎｓｅＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎＡｇｒｅｅｍｅｎｔ，簡稱ＥＤＣＡ）為基礎，保持緊密的安全合作關係，這是由美國「亞太再平衡」戰略的需求所決定，也是菲律賓固化其在南海「主權」的現實需要。

認清菲律賓外交的這一基本特徵，對於把握中菲關係的發展十分重要。雖然杜特爾特政府已經多次表示願意與中國舉行雙邊對話，中國也做出積極回應。但是，內外多種因素將會制約杜特爾特政府回調南海政策，未來中國仍需保持戰略定力，做好與菲律賓長期磋商談判的準備。在堅守底線的同時，積極探討共同開發與合作的可行性，從而穩定南海時局，為中國「一帶一路」建設的推進創造有利的外部環境。

一、南海爭端與美菲軍事同盟的加固

１９５１年，美菲簽訂《共同防禦條約》，標誌著美菲正式成為締約盟國，這是美菲軍事同盟關係的基石。但是，在２０世紀８０年代中期以後，由於菲律賓國內民主化改革的推進以及民族主義情緒的上升，駐菲美軍基地最終不得不關閉，之後兩國防務關係處於「漂移」狀態。直到２１世紀初，隨著恐怖主義的抬頭以及菲律賓國內分離運動的猖獗，美菲軍事合作才重新加強。

進入２１世紀的第二個十年，亞太政經格局發生了很大的變化，中國力量的上升與日本地位的相對下降，使得美國在亞太地區的離岸平衡戰略受到很大挑戰，美國適時提出「亞太再平衡」戰略，重新加強其在亞太地區的軍事存在。而菲律賓則成為美國這一戰略實施的重要支撐點。這是因為，隨著南海問題迅速升溫，尤其是中菲黃岩島對峙事件的發生，菲律賓急於尋求美國的軍事力量以抗衡中國，二者可謂一拍即合，雙邊軍事合作達到了歷史新高。２０１４年４月，美菲《加強防務合作協議》（ＥＤＣＡ）簽署，並於２０１６年正式開始實施，這是保證美菲深化安全合作的另一個基石。

根據協議，美軍可以使用菲律賓的軍事基地重新部署艦船、飛機、武器和軍隊，實現在菲律賓境內更長時間、更大規模的軍隊輪換駐留。正如菲律賓學者所指出的，這些基地的使用對於南中國海局勢來說具有重要的戰略意義，有助於美國更快地應對南海出現的危機狀態。當然，菲律賓也是受惠的一方，因為美軍承諾將負擔軍事基地設施升級所需要的費用，加強菲律賓對自然災害的反應能力，尤其是在海上安全和領土防衛方面。①簡言之，該協議滿足了美國「亞太再平衡」戰略的需要，實現了其在南海前沿的軍事存在，同時也有助於菲律賓軍事現代化的建設。

與ＥＤＣＡ配套實施的還有為期五年、總額４２５億美元的《東南亞海事安全倡議》，該項目由美國國防部承擔，意在為東南亞國家的國防建設提供援助，而菲律賓則是其中最大的受益國，例如，僅在２０１６財年，美國通過這一倡議就將向菲提供４２００萬美元的援助，佔到本年度整個倡議資助總額的８５％。此外，從２０１２年開始，美菲定期舉行年度國防部長與外交部長的「２＋２」對話，以加大雙邊和多邊聯合軍事演習的規模和頻率。

美菲的軍事合作有相當部分是針對中國的。例如，通過ＥＤＣＡ，美國在２０１６年已經啟動了對菲律賓多個軍事基地的使用權，並且直接從這些軍事基地起飛，完成了針對黃岩島的空中偵查活動。而通過《東南亞海事安全倡議》得到的軍事援助，則有利於菲律賓提升其海上安全能力，加強與中國的抗衡能力。此外，作為美菲目前最大的綜合性軍演———「肩並肩」軍演，其重點包括不斷提升菲律賓軍隊針對南中國海爭端的作戰能力，提升菲律賓保衛領土、領海的實力。②

二、菲律賓新政府將會維持穩定的美菲軍事同盟關係

較之於阿基諾三世（ＢｅｎｉｇｎｏＡｑｕｉｎｏⅢ）政府，杜特爾特對於美菲關係沒有那麼「狂熱」，在競選期間還揚言執政後要與美國和澳大利亞中斷外交關係，而美國智庫和媒體則一邊倒地對杜特爾特的各種言論「狂轟濫炸」。但是，美菲軍事關係並不會因為菲律賓的政府更迭而發生大的變化，這是由雙方各自的利益所決定的。

從美國來說，南海問題已經成為其推進「亞太再平衡」戰略的抓手，也已成為驗證這一調整是否成功的「試金石」。為配合推進「亞太再平衡」，抵消中國擴建島礁的影響，稀釋中國的領土主權和海洋權益主張，美國在南海地區高調開展「航行自由」行動，同時忙著通過拉幫結夥，加緊在法理層面質疑和孤立中國。南海仲裁案成為美國指責中國不遵守國際秩序與國際法的「利器」，也是美國在南海加強軍事活動的主要借口，美國國內各方要求美軍加強「航行自由」行動以遏制中國在南海的「擴張」，從２０１５年１０月到２０１６年６月期間，美軍已經在南海進行了三次「航行自由」行動，２０１６年４月起，美國還拉上菲律賓在南海海域實施海空聯合巡邏。因此，美國是不會放鬆與菲律賓的軍事合作的。正如美方高級將領明確表示的，沒有什麼可以改變美菲長期存在的緊密聯繫，雙方將繼續加強雙邊與多邊軍事演習。③

而南海仲裁案結果公布後，美國更加需要菲律賓作為南海爭端的直接相關方「衝鋒陷陣」，又怎麼會輕易允許杜特爾特政府對華示好，讓自己的努力功虧一簣呢？據報道，奧巴馬在５月１７日與杜特爾特的通話中，明確要求菲律賓不要在仲裁庭做出仲裁前與中國重啟對話。而菲方也表示在仲裁結果公布之前，不會進行中菲之間的雙邊談判。①

美國對於美菲軍事合作的互利性和重要性認知清楚、信心十足。在杜特爾特確認總統競選勝利後不久，奧巴馬就親自打電話表示祝賀，外媒認為這種反應速度是相當罕見的。對此，美國戰略與國際研究中心的專家赫伯特（ＭｕｒｒａｙＨｉｅｂｅｒｔ）的解釋是，雖然「杜特爾特的人權紀錄讓美國政府猶豫，但這是菲律賓人民的選擇，所以美國政府必須與他打交道」。新美國安全中心的亞太問題專家克羅寧（ＰａｔｒｉｃｋＣｒｏｎｉｎ）講得更為直白：「菲律賓對於美國具有重要戰略價值」。②

對於菲律賓來說，儘管杜特爾特曾經質疑美菲同盟的可靠性，認為當菲律賓受到攻擊時，美國不一定會履行《美菲共同防禦條約》向菲提供安全保障，但是，他並未真正反對過ＥＤＣＡ，以及美國重返菲律賓軍事基地的一系列行動。關於南海問題，他一方面表示願意與中國進行雙邊對話，但是另一方面仍然尋求外部大國的支持。他明確表示美國和日本應該加入到南海問題的多邊對話中。在與奧巴馬的通話中，他則回應說，「我們在南中國海的主權爭端問題上，與西方世界站在同一條陣線上」。③杜特爾特新政府上台後主要思考和規劃的，恐怕不大可能是要距離美國「遠一點」，而是如何在不得罪美國的同時與中國修好，從而實現「兩頭通吃」，既享受美國提供的安全保障，又搭上中國經濟發展的快車。

三、中國的應對

在杜特爾特確認當選菲律賓總統後，中國國家主席習近平表示了祝賀。２０１６年６月初，中國又發布了《中華人民共和國外交部關於堅持通過雙邊談判解決中國和菲律賓在南海有關爭議的聲明》，這可以視為中國對於菲律賓提出改善中菲關係的倡議做出的積極而善意的信號。

未來一個時期，中國把握中菲關係，需要對菲律賓在南海問題中的作用有一個清晰的定位。首先，近期內，南海時局的核心議題將是仲裁案的後續影響，以及南海島礁建設及其軍事化問題。顯然，在這兩個問題上，唱主角的是中國和美國，而中美博弈的實質是地區秩序主導權問題。其次，受國內外因素的制約，杜特爾特很難大幅調整菲律賓的南海政策，對華示好。尤其是在仲裁庭做出了極端的、完全支持菲律賓訴求的裁決後，中菲兩國國內民族主義情緒高漲，這將使中菲實現雙邊對話並取得積極成果面臨很大的挑戰。而即使中菲關係緩和，也只能是局部緩解南海的緊張態勢，不會在短期內真正解決南海問題。

對於一個試圖發出善意的杜特爾特政府，中國應該聽其言，觀其行，目前至少有兩個測試，第一是看杜特爾特政府在仲裁案上的態度，即是否利用仲裁結果興風作浪；第二是看菲律賓在２０１７年作為東盟輪值主席國的表現，菲律賓面臨的這兩個考驗很大程度上會影響中菲實現對話與和解的進程。此外，美國的作用仍是菲律賓需要考量、中國需要防範的重要因素。

政治學與國際關係論壇ID：sinozhuge

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