大部門制倒逼政府改革

隨著大部門體制改革如火如荼地深入，在中央層面之外，許多地方政府也開始針對於本地實際，積極開展大部門制的改革試點。而許多地方大部門制改革的幅度之大、程度之深、措施之巧，更是走在了中央的前面。特別是地方大部門制改革過程中湧現出來的新理念、新計劃和新方案，經過實踐的檢驗，也為中央大部門制改革的進一步深化提供了良好的借鑒和參照價值。自下而上的順德得失自2009年《佛山市順德區黨政機構改革方案》獲得廣東省委、省政府的批複之後，順德大部門制改革的大幕就緩緩拉開。時至今日，順德區的黨政機構已經按照職能「合併同類項」的原則基本改革完畢，改組後形成的16個「大部門」將承擔起原先41個機構的全部職能。至少從量上來看，順德的改革已獲得初步成功。而順德區委秘書長也放出豪言：「(現在已經)到了大部門制倒逼改革的時候。」其實，即使從「質」上而言，順德的大部門制改革也算得上成績斐然。一是充分規避了傳統大部門制改革「治標不治本」的常態——簡單合併所導致的名義上部門數量有所減少，但是相關崗位、編製及相關成本支出等指數卻無明顯優化。這種情況往往導致大部門制淪為簡單的「部門拼圖」的形式，使得反彈和再膨脹的風險居高不下。順德牢牢控制編製和機構設置，敢於將行政級別調整同部門合併相結合的做法，無疑更具「治本」之效。二是充分借鑒了香港和新加坡的成功經驗，將政府職能分為政務管理、經濟調節與市場監管、社會管理與公共服務三大職能，實現扁平化管理。16個大部門的首長均由區領導兼任，從而壓縮了行政管理層級，極大降低了管理層級繁多而導致的行政效率內耗。三是基本滌清了部門之間「互相推諉、互相扯皮」的可能性，有關部門的職能和責任都空前明確，「不僅提高了效率，也減輕了被監管、服務對象的負擔」。誠然，順德的改革也並非順風順水。大部門成立後所浮現出的新問題，已成為制約改革進一步深化的主要障礙。障礙一，部門整合後導致同上級相關部門的傳統對接關係失調，從而增加了新的內部行政成本。改革後，順德每個機構的職能都無法與上級機構完全對應。如順德市場安全監管局分別同廣東省8個廳局的職能相對應，而順德區委社會工作部更是對應了14個省級部門，這就導致上傳下達的重複勞動量極大增加。障礙二，伴隨大部門制改革，個別部門的原隸屬關係也得到調整，導致傳統的條塊關係平衡被打破，極難理順。如工商、地稅、質監、葯監、國土等部門由省屬變為順德區的政府組成部門，新部門中行政級別、人員待遇相差迥異等問題成為「大部門」的新痛。障礙三，部門再膨脹的潛在因素依然存在。隨著對接問題初現，一些原先撤併掉的部門又「借屍還魂」，為部門改革的反覆埋下伏筆。比如，併入區委社會工作部的區委統戰部又得以恢復，被撤銷的地稅局的公章也再次投入使用等。雖然牢牢控制編製和機構設置是防止改革出現反彈的關鍵，但這種「借屍還魂」的現象即便不能加劇機構臃腫的程度，也至少會使相當一部分「撤併」的改革努力付諸東流。此外，執法程序問題、內部機構完善問題、群眾對新機構新職能的接受問題都是順德大部門制改革不得不面對的「排斥反應症」。從「上呼下應」到「上下並舉」事實上，順德大部門制改革得失背後的深層因素，才是值得加倍關注的。首先，部門合併是大部門制改革的必要途徑，但卻不是終極目標。大部門制改革的精髓，在於梳理、整合部門之間的許可權交叉與衝突，並在此基礎上以職能優化為起點、以「合併同類項」為手段，最終使大部門制改革達到預期目標。這就提出了兩個問題：一是部門整合的主線是微觀職能，而非宏觀的部門類分。應採用解剖麻雀式的方式解構原部門的所有職能，而後加以整合，從而在合併的基礎上建置新的大部門。那種部門合併之後再簡單地理順新部門職能的做法有違規律，並不可取。二是要充分注重新部門內部來自原不同部門的職能的有機整合與動態運行，否則「一個牌子數套人馬」的「拼圖模式」只會讓部門整合流於形式。新成立的勞動和社會保障部、大交通部等及其下級對應部門在這方面的問題尤顯突出，更遑論鐵路部門的繼續遊離使得大交通部連「拼圖」的標準都尚未達成。值得一提的是，在浙江富陽實行的「大部門」改革：即在不改變原有機構設置的前提下，在數個關聯部門之上虛設「專門委員會」，每個專委會均由市裡一名主管領導負責，以協調各部門權力的配合運行。這種模式雖然在當前有一定的過渡意義——不但體現了地方對部門整合的需求而且也取得了初步成效，但由於沒有涉及機構設置的變動，充其量只能算一種在部門聯合與上下層級對應關係之間採取的妥協折衷之策，算不得真正的「大部門制」。其次，大部門制改革一定要遵循上下並舉的思路，否則隨著傳統的、嚴絲合縫的條塊關係被逐漸打破，上下級機關之間對應關係的失調所導致的重複性成本浪費將會愈發嚴重。「上改下不改是等死，下改上不改是找死」正是對這一問題的生動描述。富陽的改革表面風光實則無奈，正是由於對擅自改革本級機構導致上下級對應失調的擔憂。順德的改革較為徹底卻又困難重重，富陽的改革初見成效卻又難稱深入，皆出於此。因此，上級政府除了為下級改革提供充分的政策空間之外，更重要的還在於能夠切實提高自身改革在不同級別政府間的呼應性和協調性。事實上，倘能實現這一點，目前困擾順德改革的對接問題、條塊關係理順問題、執法程序問題等都能得到相應的、充分的解決，這無疑使得對順德「以職能整合為核心思路」的大部門制模式的評估更為客觀，也更為樂觀。此外，上下協調一致的統一改革也能極大提升群眾對於新部門職責劃分的接受度和認同度，從而使得大部門制改革的應有成效更為迅速地顯現。再有，中央放低姿態，以更為平和的心態汲取並借鑒地方大部門制改革中湧現出的先進理念和成功經驗，在「十二五」規劃期間、在全國範圍內推動大部門制改革的進一步深化，從而將整個政府體制改革推上新的高峰。雖然大部門制改革源於中央，並遵循自上而下的方式得以在全國鋪開，但隨著改革的不斷深化，地方對於大部門制的積極探索和試點已成為這項改革的全新動力源。因此，如何變傳統的「上呼下應」的單核改革模式為「上下並舉」的雙核改革模式，便成為大部門制改革在未來數年中的新方向。但究其本質，直接對大部門制改革予以推動的主動權仍在中央，地方的改革只能通過對中央進行一定程度的影響從而對全國改革的推進發生作用。因此，應當充分汲取地方大部門制改革的經驗(如順德「以職能整合為核心思路」的大部門制模式)，一方面繼續推動相關部門的整合進度和力度，另一方面應將這些因地制宜的成功經驗在全國範圍內推廣，以借「十二五」規劃的東風，進一步促進我國以大部門制改革為代表的政府體制改革的深化和完善。(文/熊文釗張偉)

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順德大部制改革觀察：一個值得認真總結的地方試點

順德推進大部制改革調查:全區局長減少大半專家看大部門制後續改革2011年01月24日 15:09:28 　來源： 瞭望新聞周刊 【字型大小大小】【留言】【列印】【關閉】

國家行政學院科研部主任許耀桐：中央已經意識到大部門體制是發展趨勢，明確將其作為行政管理體制改革的著力點，下一步改革要追求制度性進展。關鍵還是職能要理順。頂層應加強總體設計，科學決策、多方參與、反覆探索，同時確定原則方針和具體方案步驟。可鼓勵地方先行，尤其協調好省市縣聯動，避免層級之間因對接不妥而平添改革阻力。中國(海南)改革發展研究院院長遲福林：中央缺少體制機制的改革綜合方案，就難以落實大部門制的理念和目標。需要加強頂層設計，以突破部門利益這一改革的最大阻礙，不能完全寄希望於地方改革的「倒逼」。其一，加強決策部門的決策主體地位，比如宏觀調控部門應將注意力放到中長期規劃和國民經濟平衡發展上來，包括對「十二五」規劃各子項目的剛性約束，而非介入到價格監管等具體經濟運行中。又比如計生委，也應當將精力從具體的人口計生系統建設上，轉移到國家人口戰略規劃等重要決策當中。其二，建立真正獨立、高效的行政運行系統。比如民航局，職責就是保證空中運輸系統的安全和高效。又比如大學經費的分配，可交給專業機構，教育部只負責宏觀政策的制定。其三，建立獨立有效的監管系統。比如成立教育監管委員會，不隸屬於教育部，能夠對教育發展狀況作出客觀評判。中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗：首先，大部門制改革應堅定不移地推進試點範圍。政府機構設置要本著通盤規劃原則，充分考慮管理要素、行政任務和實際需要，按照內政、外交、司法、發展規劃、財政金融、社會保障、科技與教育、文化與體育、國土資源、能源、交通、建設等要素設置部門。其次，大部門制改革要把破除部門利益、裁撤冗餘議事協調機構、減少行政副職等問題統籌推進，必須放在重塑政府權力結構的大目標下進行衡量，必須與機構分權、組織分權、地方分權相結合，也需要同事業單位改革同步推進，按照政企分開、政事分開、政府與社會中介組織分開的原則進行。再次，大部門制改革要回應我國政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設和生態文明建設的深層次需要。大部門制不是孤立的、單純的裁撤機構、精簡人員和整合職能，而是根源於中國市場經濟改革、民主政治發展以及社會轉型的客觀要求，最終落實於以人為本和科學發展的施政理念。中央黨校研究室副主任周天勇：目前大部門制改革沒有到位，降低行政成本和提高行政效率的成效不明顯，一些部門通過各種規定、文件反而加強了自身權力，對上表現為中央大政方針落實不下去，對下表現為權力過度集中。決策、執行、監督的制度設計應將黨政人大司法都包囊在內，有許多決策仍應由人大作出；在此之後，才是理順行政內部關係。此外，一些地方探索的黨政一體模式值得借鑒。如果政府機構改革要防止機構和人員的擴張衝動，可考慮通過兩條紅線來控制：一為規定政府全年收入不得超過GDP的30%(現在是35%左右)；二為規定政府全年支出(黨政公務以及行政性事業)不得超過GDP的20%(現在接近40%)。此為釜底抽薪之舉。中國社科院法學所憲法行政法研究室主任周漢華：以分散化的治理結構，構築有效的執行體制。以此為前提的大部門制改革，才有意義。機構改革的基礎是法治。從國外大部門制經驗來看，部門設置在哪裡有時候並不重要，重要的是這個部門的執行、監管要嚴格遵循法律，只對法律負責。因此必須推進法治，培育法治文化。此外還要提及改革的動力問題。改革不能總由危機驅動，不能總等到迫不得已時才肯動手——那個時候空間已經不多了。現在來看，改革動力應當更多地來自老百姓，來自一個心繫家國大事的市民社會。（記者董瑞豐）

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順德推進大部制改革調查:全區局長減少大半

順德大部制改革觀察：一個值得認真總結的地方試點湖北：大部門制「小步穩進」2011年01月24日 15:09:28 　來源： 瞭望新聞周刊 【字型大小大小】【留言】【列印】【關閉】

大部門體制下，如何對部門內部實施有效管理，如何實施把監督落腳到法律制度上，此類問題都應循序漸進、逐步探索湖北隨州的大部門制改革一度走在全國的前列。自2000年新組建地級市起，隨州便開始進行大部門制的探索和實踐，取得了一些成就，被專家學者稱為富有地方特色的「隨州模式」。隨州模式對湖北省大部門制改革有重要的借鑒意義。湖北從2009年4月推行體現大部門制思路的政府機構改革，至今已近兩年。雖然行政機構中的變動面較小，但合併整合措施重在理順與解決政府職能交叉重疊，被相關專家稱為大部門制改革的「小步穩進」模式。長期從事行政機構改革的武漢大學政治與行政學院教授李和中，將湖北省此次改革總結為三大特點：總體穩定、重點調整；整合職能、理順關係；突出湖北特色。總體穩定，重點調整當年隨州改革按照精簡效能的思路設置政府機構，能合的盡量合，職能能並的盡量並。整合後，市政府組成部門和直屬事業機構共25個，比一般地市州少10個以上。例如，外事、僑務和旅遊合併，設立「外事僑務旅遊局」；文化局、文物局、體育局、新聞出版局合併為「文體局」；社科聯、作協、文明辦、網路辦、外宣辦都掛在宣傳部——這些可看作大部門制改革的雛形。全省改革的整體格局則保持相對穩定。湖北省政府現有行政機構中變動面佔7.6%，改革後的省政府機構42個工作部門中有33個與國務院對口，6個部門管理機構中有2個與國務院對口。縣市行政機構的調整也保持了總體穩定。2009年4月23日，湖北省委省政府發布了湖北省政府機構改革方案。按照中央規定的上限設置，具體為撤銷省經濟委員會、省中小企業發展局、省信息產業廳、省人事廳、省勞動和社會保障廳、省環境保護局、省建設廳、省交通廳、省廣播電視局等9個部門，新組建省經濟和信息化委員會、省人力資源和社會保障廳、省環境保護廳、省住房和城鄉建設廳、省交通運輸廳、省廣播電影電視局、省政府研究室、省公務員局等8個部門。整體變動的4個部門和單位為：整合省經委、省信息產業廳，組建省經濟和信息化委員會；整合省人事廳、省勞動和社會保障廳，組建省人力資源和社會保障廳。此次改革還將堅決撤銷工作任務已完成的政府議事協調機構。對一般性工作不再成立領導小組，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協調。確需設立的，要嚴格按程序審批，不再設置實體性的辦事機構，不單獨核定人員編製和領導職數。在湖北各市縣，除完成組建經濟和信息化委員會、人力資源和社會保障局等規定動作外，都把探索大部門體制、綜合設置機構作為重點，推進大文化、大農業、大城建等管理體制改革。十堰、孝感、咸寧等地將文化、新聞出版和體育職能整合到一起，組建文化體育和新聞出版局，荊州、襄陽(原襄樊)、隨州、潛江等地在此基礎上還分別併入了旅遊、文物管理等職能。湖北各地的農業部門一般都綜合了對畜牧獸醫、農機、水產等管理和協調的職能。襄陽市還將市委市政府農村工作領導小組辦公室、農業局、農業機械化管理辦公室、農場管理局、農村經營管理局的職責整合，組建農業委員會，以利於對農業農村工作的統一管理和綜合協調。從湖北省情出發除了總體穩定、重點調整之外，李和中分析了湖北此次改革的另外兩大特點。一個是整合職能，理順關係。改革前，為了協調眾多地方政府機構，解決地方政府機構分工過細問題，我國地方政府在大量常設機構基礎上又設置了大量議事協調機構、臨時機構和辦事機構。這是我國行政管理體制的特點，也是存在的問題。大部門制改革後，要求按照一件事情由一個部門管理的原則，對有關部門的職責進行調整，進一步理順了部門之間的關係。湖北將省建設廳指導城市客運的職責整合劃入省交通運輸廳，實現了客運管理職責城鄉合一；將省文化廳指導電影發行放映工作職責劃入省廣播電影電視局，理順了職責關係。按照中央要求，為整合醫療管理和藥品管理制度，強化食品安全監督，落實食品安全綜合監督職責，將省食品藥品監督管理局由省政府直屬管理機構調整為部門管理機構，由省衛生廳管理。這種整合有關部門職責的做法為取消或減少議事協調機構、臨時機構和辦事機構提供了條件。一個是結合實際、因地制宜。在機構設置上，注重從湖北省情出發，體現機構改革服從和服務於省委、省政府中心工作和改革發展穩定大局的要求。在工作部門中，為加強價格監管，保持物價總體水平基本穩定，保留了省物價局；為確實保障糧食供應，保留了省糧食局；湖北省是軍工大省，保留了省國防科工辦；在部門管理中，加寬對貧困地區的扶持力度，保留了扶貧辦；為加大湖北省知識產權步伐，保留了省知識產權局。為了加大對支援三峽工程和經濟技術協作工作的協調力度，將省三峽辦從部門管理機構調整為省政府工作部門。武漢城市圈建設「兩型社會」試點，以及鄂西建設生態文化旅遊圈的建設，需要提升環保部門，湖北因此將環保局升格為環保廳，由省政府直屬機構變動為政府組成部門。從而使得省環保廳可以參與政府決策，一改往日必須以省政府名義發布規章、文件的做法，擁有了更多的自主權力。湖北省編辦主任付明珠指出，改革的主要目的是推動政府職能轉變加快步伐。由於大部門體制把相關的職能和權力集中在一個統一的部門行使，就更容易擺脫傳統因過細的部門設置而造成的、囿於單一行業甚至部門利益的角度思考和行事的定式，更多地思考如何更好地為市場服務、為社會服務的問題。比如在此次改革中，將原省交通廳的職責、原省建設廳指導城市客運的職責，整合劃入省交通運輸廳，根據全國統一政策取消了公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費六項交通規費的管理職責。付明珠指出，湖北的大部門制改革進一步強化政府部門社會管理和公共服務職能、理順部門職責關係提高了決策效率和行政效能、調整優化了部門內部組織結構和公務員人員結構等方面發揮了作用。不可能一步到位大部門體制改革涉及到許多複雜的因素，機構整合和職能整合只是其中的一個重要環節。付明珠指出，雖然湖北在大部門制試點中付出了很大努力，也取得了一定的成效，但從總體來看，大部門制改革目前仍然處於爬坡階段，我們在實踐中仍然遇到很多體制、機制，以及思想認識、工作習慣等方面的阻力，面臨著不少急需解決的困難和問題。這些都需要通過進一步的行政管理體制改革來解決。以隨州的大部門制改革為例。李和中教授說，2000年隨州進行改革後，政府機構的編製總量從5569名減少到5134名，精簡435個行政編製，精簡率達8%；市本級的行政編製僅860名，跟周邊地市相比少了三分之一左右。但後來，該市行政機構不減反增，9年中增設了9個部門，沒能完全擺脫「精簡-膨脹-再精簡-再膨脹」的怪圈。李和中指出，當年隨州市大部門制改革運行到一定程度以後感覺到和上面對口工作有一些困難。另外，隨著幹部逐步的成長，就形成了一股「幹部安排空間」的壓力，要求向其他部門看齊，向其他地市看齊，要求回歸全面對口。這些具體的問題也都需要在深化改革中進一步解決。對於大部門制改革的進一步推進，湖北省編辦指出，首先需要建立大部門內部的協調與管理機制問題。大部門體制下，一個部門內設機構和下設機構不可避免地增多，管理範圍變廣，如何對部門內部實施有效管理，如何建立起協調和內部溝通的機制，是一個非常現實的問題，特別是大部門體制下的行政首長如何對下轄的具有相對獨立職能的機構實施有效管理問題需要研究。其次，大部門體制下決策機制與監督機制的強化問題。我國傳統的政府權力配置，實際上是以執行為核心的結構。相對來說，決策與監督運行得非常不到位。大部門體制的框架下，專家、公眾、相關利益群體參與行政決策的途徑如何保持暢通，需要認真考慮。實行大部門體制後，部門職能領域變大，權力與職責相應增多，如何實施有效監督，也是一個難點。如何把有效監督最終落腳到法律制度上，防止把外部協調變為內部協調、把監督架空，怎樣明確權力的邊界與底線並確保監督的開放性、完備性等，都是應予認真考慮的問題。由於大部門體制是政府結構和運行機制的深刻變革，涉及政府部門領導層級的設置、管理與協調機制的確立、權力監督與利益的調整、集權與分權關係的處理等等諸多問題。付明珠表示，在深化大部門制改革上，應當堅持試點先行、分步實施、系統設計的原則，既不可能一步到位，也不可能畢其功於一役，只能是循序漸進、積累經驗，逐步探索。（記者李鵬翔）

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搜索更多部門整合 的新聞江蘇「大部制」改革：提速政府效能2011年01月24日 15:09:28 　來源： 瞭望新聞周刊 【字型大小大小】【留言】【列印】【關閉】

通過對職能相同或相近機構的歸併，實現政府運行高效和組織結構優化，而對群眾或企事業單位來說，則意味著少跑冤枉路，辦事效率大幅提高。2010年3月1日，李俊毅從江蘇省外經貿廳辦公室主任改任省商務廳服貿處處長。上任新崗位後，他率先圍繞大市場建設在省內調研、到省外取經。調研發現，江蘇省內年交易額超億元的大市場有530多個，但這些大市場主要做內貿，出口只佔5%左右，再發展受到嚴重製約。「不少市場管理部門表示，不是他們不想做外銷，而是不知道怎麼做。因為內外貿管理體制的分割，大市場國際化事實上成為管理的盲區。」「機構調整後，內外貿整合，以前分別由經貿委和外經貿廳管理的內貿、外貿，現在統一由商務廳管理，商務廳市場體系建設和服務貿易處既分工又合作，一個在前主管市場建設規劃、培育，一個負責市場進一步發展特別是國際化發展，無論拓展大市場發展的空間，還是培育外貿新增長點，都非常有利。」在李俊毅看來，機構改革推動了政府職能轉變，使一些以前無法涉及的領域開始進入了工作視野。而他的經歷僅是江蘇大部門制改革中的一例。2010年4月2日，南京市機構改革方案公布，至此，江蘇省省級和13個省轄市大部門制機構改革全部完成。本刊記者在追蹤採訪中發現，時近一年，優化、責任和效率成為江蘇「大部門制」改革的三大關鍵詞，政府效能正在悄然發生變化。一個沒有增加，兩個未突破沒有增加一個行政編製，人員編製未突破改革前的總量規模，機構設置未突破中央批准的限額。這「一個沒有增加、兩個未突破」，鮮明地勾勒出了江蘇政府機構精簡優化，職能部門只減不增的圖景。2009年7月，《江蘇省人民政府機構改革方案》報省人大常委會備案。省政府機構改革後，設置工作部門40個。其中，省政府辦公廳和組成部門24個，直屬特設機構1個，直屬機構15個。另設置部門管理機構(規格為副廳級)7個。改革方案7月部署實施，10月底基本完成。時任江蘇省省長的羅志軍表示，這次改革既有中央的規定動作，也有江蘇的自選動作。江蘇改革方案主要原則有四：一是上下銜接。探索實行職能有機統一的大部門體制，職能調整和機構設置與國務院機構改革相銜接。二是因地制宜。從實際出發，部分機構根據江蘇經濟社會發展狀況設置，構建適應地區發展要求的行政管理體制。三是權責一致。堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，分清主辦和協辦關係，明確牽頭部門。合理劃分和界定各部門職責分工，在賦予部門職權的同時，明確其承擔的責任。四是循序漸進。按照到2020年建立比較完善的行政管理體制的目標，積極穩妥，循序漸進，處理好改革發展穩定的關係，做到長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合，切實解決當前政府組織機構中存在的突出矛盾和問題。本刊記者了解到，江蘇在此次政府機構改革中，共整合優化11個新部門，如不再保留省經濟貿易委員會和省信息產業廳，而是合併為省經濟和信息化委員會；組建省能源局，由省發展和改革委員會管理，等等。在隨後的13個省轄市的機構改革中，精簡優化原則一以貫之。2010年4月2日，南京機構改革方案正式公布。這次改革對南京市政府原有的42個部門進行了重組。改革後，設置工作部門38個、部門管理機構1個(規格為副局級)，另有3個局列入市政府工作部門序列，不計個數，涉及調整變動的機構共26個，實際減少9個正局級機構。徐州大部門制改革後，市政府設置工作部門39個，部門管理機構1個，較原來的45個部門減少了5個。從「管理某項工作」到「承擔某項責任」據江蘇省編辦有關人士介紹，江蘇省大部門體制改革的最大特點在於職能轉變。取消、下放、轉移、強化，在上述一系列動作之後，政府部門職能轉變取得明顯進步，部門職責關係基本理順，責任意識進一步強化。本刊記者了解到，經過本輪機構改革，江蘇省政府各部門共取消、下放、轉移行政管理事項50項之多，加強宏觀調控、住房保障、促進就業、食品安全監管等關係國計民生的職責80餘項，調整部門職責90餘項。比如，機構改革中重點考慮了社會關注度高的食品安全監管，明確食品生產由質監部門負責，銷售流通由工商部門負責，各司其職，各盡其責。「以前強調『管理某項工作』，現在則是『承擔某項責任』」，江蘇省編辦相關負責人表示，機構改革不僅賦予職能相應許可權，更重要的是強化責任意識，共明確部門責任400多項。在江蘇的大部門制改革中，「動靜」最大的當屬省人事廳和勞動廳合併為省人力資源和社會保障廳，還組建了省公務員局。各省轄市也對接省政府部門調整。人事和勞動保障部門都與就業密切相關，過去常發生招聘會「打架」的情況，現在合二為一，招聘信息實現了「併網」，求職者獲取信息的渠道更加暢通、便捷，市民辦理各種涉及勞動人事、社會保障的手續也省時省力。效率優先，著眼民生本刊記者在採訪中發現，過去一件事往往由幾個部門共管，導致有權的事情大家搶著管、沒權的事情沒人管的現象時有發生，而今，多頭管理卻管不好的局面得到緩解，大大提高了辦事效率。「大部門制不是簡單地『合併同類項』，而是在精簡機構的同時提高效率。」南京政府機構編製辦主任夏小方表示，大部門制改革直接體現了「把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好」。通過對職能相同或相近機構的歸併，實現政府運行高效和組織結構優化，從體制層面解決職責分工過細、職能交叉重疊、協調與制約機制不健全等影響政府運轉效能的深層次問題。對群眾或企事業單位來說，意味著少跑冤枉路，辦事效率大幅提高。在提高效率的同時，江蘇政府機構改革著眼民生，更加註重社會管理和公共服務。蘇州市機構編製委員會辦公室副主任朱奕介紹，該市最典型的例子是設立了蘇州市太湖流域水污染防治辦公室。太湖水面積四分之三在蘇州，蘇州市的太湖水污染防治、監管壓力格外大。新設的蘇州市太湖流域水污染防治辦公室，改變了原先整個太湖流域水體治理多頭管理的局面。該辦公室掛牌在蘇州市環保局，下設水環境綜合規劃處和水環境督查應急處兩個機構，專職負責太湖水污染防治的統籌規劃和監督檢查，對全面改善太湖河流和湖體水質發揮了重要作用。南京市市長季建業強調，大部門制改革更加註重社會管理和公共服務，著力解決民生問題，強化執行和執法監管職責。他說，這次改革按照權力陽光運行的要求，改進直接面向基層和群眾的「窗口」機構的服務與管理，健全辦事制度，公開辦事依據，簡化辦事程序，創造條件讓人民批評政府、監督政府，提高政府服務水平、服務效能和公信力。（記者劉巍巍）

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順德大部制改革觀察：一個值得認真總結的地方試點

順德推進大部制改革調查:全區局長減少大半上海大部門制改革：浦東的「扁平化」實踐2011年01月24日 15:09:28 　來源： 瞭望新聞周刊 【字型大小大小】【留言】【列印】【關閉】

政府職能轉變取得顯著成效，政府管得沒那麼寬、不那麼雜，自然不需要那麼多的機構和編製了有這樣一個地區，從其設立最早的行政機構之初，就開始了大部門綜合設置的「大部門制」改革創新，至今不輟已近20年。這就是上海浦東。

自1990年中央決定開發開放浦東以來，浦東新區的行政管理體制先後經歷開發開放辦公室階段，黨工委、管委會(簡稱「兩委」)階段，正式建政階段，「兩區合併」階段等幾次大的變遷。但無論具體的行政管理架構如何變化，精簡高效的政府機構和公務員隊伍都是浦東一以貫之的價值追求。甚至2009年南匯區整體劃入浦東新區之後，在兩個成建制區基礎上形成的新的浦東新區行政管理體系中，政府機構數量和每萬人配備的行政編製人數仍然遠低於上海全市平均水平。在現有行政生態環境中，浦東「小政府、大社會」的行政管理體制也面臨著各種壓力和猜疑。但浦東堅持以「戴著鋼盔也要頂住」的勇氣和不斷推進政府職能轉變的智慧，走出了一條既具中國特色，又符合浦東特點的行政管理體制改革之路。浦東的實踐說明，政府機構改革可以走出「精簡-膨脹-再精簡-再膨脹」的怪圈。按模塊化綜合設置「小政府」1993年1月1日，上海市浦東新區管理委員會正式成立，同時成立了作為上海市委、市政府派出機構的浦東新區黨工委、管委會，主要領導由市政府一名副市長擔任。時任上海市副市長、浦東新區黨工委書記及管委會主任的趙啟正回憶，在確定「兩委」職能時，就提出新區的行政管理機構首先要考慮做好職能設計，突出計劃協調、經濟發展、社會發展、市政建設，以及工商、財政、治安、土地、人事、規劃、統計、海關、商檢等管理職能。「浦東管理機構絕不能沿襲老體制，它必須培植起適應市場經濟的基因，本著轉變職能、簡政精兵、高效服務的原則進行構建。」於是，在人們還習慣於「一個行業就有一個政府部門管理」的上世紀90年代初，新成立的浦東新區只有10個職能部門，800名機關人員編製。政府不直接管理企業，不設行業管理部門，職能部門實行大系統整合，例如把教育、醫療、計劃生育、體育等進行管理的職能部門合併為社會發展局，把對規劃、土地、預算、統計、經濟改革等進行管理的職能部門合併為發展和改革委員會，把環保、環衛、綠化、水務、市容等進行管理的職能部門合併為環境保護和市容管理局。隨著頭十年經濟和社會的快速發展，浦東的城區面積不斷擴大，社會事務大量增加，涉及新區有關部門職能行使中的法律地位問題也需要及時解決。因此在2000年，上海市委決定調整浦東新區的管理體制，建立「四套班子」，浦東新區的行政管理體制也由此進入「正式建政」階段。新成立的浦東新區區委、區政府仍然保持了大部門制的行政管理格局，共設8個區委工作部門和13個區政府工作部門。直至2005年，浦東新區區級機關行政編製也只有1170名，管理著570平方公里上的近300萬人口。2009年5月，國務院批複原南匯區整體劃入浦東新區，這是浦東「二次創業」的騰飛契機，同時也對機構改革提出了更高的要求：「兩區合併」前，浦東新區有13個政府工作部門，原南匯區則有28個，兩個區的「四套班子」都需要進行整合。考驗面前，「新浦東」仍然堅持了建立符合大部門體制的服務型政府方向。浦東新區組織部有關負責人對本刊記者介紹，當時浦東的機構改革方案在整體組織結構上，將政府機構劃分為綜合統籌、經濟服務、社會建設、城建管理、法制監督等5個職能模塊，探索按職能模塊設置機構，最終確定黨委工作部門7個，政府工作部門19個，仍然是上海委辦局最少的區縣。經過多輪調整，被時任上海市市長朱鎔基稱為「戴著鋼盔也要頂住」的浦東新區行政體制改革，保持了一貫的「大部門制」特色。如今浦東新區的行政編製維持「兩區合併」前的編製總量不變，政府機構數量大體相當於上海全市區縣機構平均數的2/3，每萬人配備的行政編製數為4.9名，不到上海全市其他區縣平均水平的1/2。欲「精兵」，先「簡政」在採訪中本刊記者切身體會到，浦東的「大部門制」改革能夠歷經近20年巋然不動，除了「小政府、大社會」的理念已經深入人心，除了上海和浦東歷任領導幹部堅持不懈之外，更重要的是，浦東的政府職能轉變已經取得顯著成效，政府管得沒那麼寬、不那麼雜，自然不需要那麼多的機構和編製了。轉變政府職能，是浦東綜合配套改革試點中的重中之重。為此，浦東曾委託專門機構制定「政府職能轉變與創新」的總體方案，梳理政府的現有事權，設計政府的合理事權，強化政府的公共事權，釐清「政府事務」與「非政府事務」，將應由市場和社會承擔的職責歸還給市場中介組織和社會組織。行政審批事項少，這是許多投資者對浦東的突出感受。新世紀以來經過四輪行政審批制度改革，浦東的行政審批事項已從700多項減少到200多項；基本建設項目審批時限從原來的281個工作日減少到目前的不足100個工作日。行政審批的流程也最大限度地得以精簡：去年6月，浦東新區開展企業設立聯動登記改革，從此浦東新區新設企業的工商、質監、稅務三證(照)，就由過去分別向三部門審批變為審批程序「一口受理」的「聯動登記」。政府職能轉變的「接盤手」是市場中介組織與社會組織。浦東要求政府與社會組織在主體、機構、職能、資產、住所及人員上實行「六分開」，政府部門與社會組織之間不能有行政隸屬關係，政府部門工作人員不在社會組織中兼任領導職務，從而推動了徹底的「政社分開」，達到「政社互動」的目的。在「小政府」的體制下，浦東的「大社會」得到較為充分的發育，承接了大量公共服務的功能。如在社區建設、社區服務和社區管理等領域，就有上海中致社區服務社接受政府委託，專門為社會中吸毒、刑滿釋放、社區服刑人員以及「失學、失業、失管」青少年提供社會工作幫教服務；在教育領域，浦東成立了近20家教育中介服務社會組織，如委託新城教育事務所對全區25所外來務工人員子女就學的簡易學校實行監管；在衛生領域成立了以醫學會為主的瑞爾醫院管理評估諮詢中心，對醫療機構的運營管理進行評估，形成院方、患者和管理的三方協商機制。最開放、最透明、最高效浦東的「大部門制」改革，曾面臨著各種壓力和猜疑。一些人認為「下改上不改必然是亂改、己改人不改結果是白改」，有一些當年曾探索「小政府，大社會的地區先後又回到了原有體制框架；也曾有上級政府部門不肯向浦東發放本應有的專項資金，因為浦東沒有這個部門的設置；政府委辦局的領導們也非常忙碌，因為他們要參加不同上級部門的各種會議。種種困難，都在從中央到地方的全力支持下得以克服。在「兩區合併」後的今天，超過1200平方公里土地，500多萬常住人口，浦東又面臨著如何以現有的行政體制架構管理好一個特大型城區的空前考驗。上海市政協副主席、浦東新區區長姜樑說，解決這一問題的辦法，就是要建立適應大區域特點、體現輕型化扁平化特徵、比較完善、相對穩定的新型區域管理體制。形象的說法就是「上面握緊拳頭，下面鬆開手腳」，其途徑就是「上面簡政，下面強政」。根據浦東新區的「十二五」規劃綱要，未來5年浦東將實現「上面機構輕型化，下面管理扁平化」，通過優化政府結構、行政層級，推進區級層面簡政放權、優化流程；與此同時，管理跨度過大的問題不能通過增加行政層級來解決，而要完善開發區管理體制，強化各鎮整合資源、統籌發展的綜合管理能力。目前，浦東新區的行政體制架構已經較為精簡，下一步浦東將按照職能、編製、工作程序法定化的要求，理順部門職能分工，加快政府行政機構重組，降低行政成本。承擔經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職責的部門將得以加強和完善，從事或干預微觀經濟活動和社會事務的機構將得以歸併乃至撤銷。在行政審批制度改革方面，對法律不限制的領域，浦東的改革方向是政府部門不再設立審批許可權，全部改為備案制，由投資主體自行決策，自擔風險；對依法需要保留的審批項目，全部實行承諾制度公開；凡相對獨立且相近的審批事項，相關部門提前介入，探索「並聯審批」。上海市委常委、浦東新區區委書記徐麟說，浦東新區必須按照胡錦濤總書記在出席深圳經濟特區建立30周年慶祝大會時發表的重要講話的要求，解放思想、艱苦創業，進一步增強國家戰略的使命感責任感，進一步增強敢闖敢試的激情勇氣，加快構建適應大區域特點、體現扁平化特徵的管理體制，努力建設最開放、最透明、最高效的地區。（記者季明）

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順德大部制改革觀察：一個值得認真總結的地方試點

順德推進大部制改革調查:全區局長減少大半雲南：大部門制促轉變2011年01月24日 15:09:28 　來源： 瞭望新聞周刊 【字型大小大小】【留言】【列印】【關閉】

機構改革並非一味地撤併機構，撤併是手段而不是目的，目的還是要轉變政府職能、提高行政效率、方便群眾辦事「誰來管機場周圍禁止放孔明燈和養鴿子？誰來協調民航系統(包括機場、航空公司、油料公司和空管部門等)與地方政府的關係？」雲南是一個航空大省，擁有民用機場12個，投入使用的民用機場數量位居全國第一，雲南機場集團年旅客運送量居全國第四位。而隨著雲南建設我國面向西南開放的橋頭堡戰略的實施，雲南民航業還將迎來更大的發展，機場數量將增加到20個以上。但是，在交通運輸領域，雲南省級政府並不具備民航方面的行政職能。「誰來管禁放孔明燈和養鴿子」這樣的具體問題正在對雲南的機構改革提出新的要求。雲南省編辦機關處處長尚敏告訴《瞭望》新聞周刊，當前雲南省編辦正在開展一個民航機構管理的課題研究，將對完善相關管理體制和機制提出對策建議。隨著改革的探索和深化，這些具體問題有待得到明確答覆。「當前雲南的政府機構改革已近尾聲，其中省政府機構改革在2009年已經完成，州市和縣級政府機構改革比原計劃延遲，樂觀估計將在2011年2月結束。」雲南省機構編製委員會辦公室有關負責人告訴本刊記者。上下大體對應原定2009年完成的此次地方政府機構改革，實施進度比預計要慢。本刊記者從雲南省編辦獲悉，雲南省政府機構改革工作於2008年9月啟動，改革方案當年12月底獲得中央批准，是最早被批准的省份之一。但由於種種原因，原計劃2009年6月完成的省政府機構改革，延遲到當年下半年才告結束；原定當年底完成的州市和縣級政府機構改革，則至少要延遲到今年2月。「主要是受到黨委政府中心工作轉移的影響，比如應對國際金融危機和抗擊百年一遇特大幹旱，這都是原來意料之外的。」雲南省編辦有關負責人表示。改革進度比原計劃要慢一些，但各項改革任務仍在有序推進。已經完成的省級政府機構改革，順利實現了既定的改革目標任務。探索實行職能有機統一的大部門體制，是雲南省政府機構改革的突出特點。雲南省編辦副主任郭華介紹，參照國務院機構設置，雲南省對省級政府機構進行了相應調整：組建省工業和信息化委員會，整合原來省經委、省信息產業辦、省國防科工辦的職責；組建人力資源和社會保障廳，整合原來省人事廳、勞動和社會保障廳的職責；此外還組建交通運輸廳、住房和城鄉建設廳、環境保護廳，將省食品藥品監督管理局調整為部門管理機構，由省衛生廳管理。在這次改革中，雲南根據因地制宜的原則，對部分省級機構進行了調整，使機構設置更加合理。比如，組建由省發改委管理的省能源局，整合了原來省發改委、省經委、省煤炭行業管理辦公室等部門在能源管理方面的職能。撤銷省煤炭行業管理辦公室，其原來承擔的煤炭發展戰略、行業規劃職責劃入省能源局，指導煤炭生產、技術改造的職責劃入省工業和信息化委員會，煤炭安全監管職責劃入省安監局。撤銷省經濟合作辦公室，其原來的經濟合作發展規劃職責劃入省發改委，滇滬對口幫扶的職責劃入省扶貧辦，招商引資職責劃入省商務廳，在省商務廳下設事業單位性質的招商合作局。將省政府法制辦、省糧食局由部門管理機構調整為直屬機構；省政府研究室由直屬事業單位調整為直屬機構等。改革後，雲南省政府設置工作部門42個，其中辦公廳和組成部門25個，直屬特設機構1個，直屬機構16個；另設置部門管理機構6個。「在州市和縣級政府機構改革中，雲南堅持職能上下大體對應和體現地方特點的原則，積極探索大部門制，同時嚴格政府機構限額管理。」雲南省編辦地方處處長艾軍介紹，雲南要求各州市統一設置了民族和宗教工作機構，統一將扶貧辦由議事協調機構的常設辦事機構調整為政府工作部門。有的州市還因地制宜設置了一些特色機構，如以普洱茶產業聞名的普洱市設置了茶業局，盛產中藥三七的文山州設置了生物資源開發和三七產業局。艾軍告訴本刊記者，由於政府機構數量的限額從上到下逐級減少，各州市和縣加大了機構整合的力度，尤其在大文化、大農業等方面。如昆明市組建了文化廣播電視體育局，保山市組建了文化廣電新聞出版局，昭通市和西雙版納州組建了文化體育和新聞出版局；在大農業方面，除了畜牧業較為發達的保山市保留了畜牧獸醫局為工作部門外，其他15個州市均將畜牧獸醫部門職能整合劃入農業局，在農業局加掛畜牧獸醫局牌子。著力理順部門職責關係「九龍治水，還治不好水」這類俗語批評的是行政管理體制中部門職能交叉、政出多門等問題。多年以來，地方政府對經濟活動干預過多，行政成本高、運行效率低、群眾辦事難等問題飽受詬病。針對這些問題，雲南省編辦機關處處長尚敏介紹，在制定省政府機構改革方案之前，雲南省編辦開展了為期半年的專題調研，共梳理出關係國計民生、阻礙經濟發展和長期職能交叉、關係不順的24個突出問題。在部門「三定」(定主要職責、定內設機構、定人員編製)工作中，緊緊圍繞轉變政府職能這個核心，逐一落實各部門職責調整事項，解決職責不順暢、不適應、不清晰等難點問題。雲南省政府各部門共取消、下放和移交了80餘項職責和行政審批事項，新增和加強了116項職責。尚敏分析說，總體上看，省政府各部門在宏觀管理和國計民生方面的職能進一步強化，微觀干預和行政審批方面的職責進一步弱化。「政府機構改革並非一味地撤併機構，而是根據轉變政府職能、提高行政效率、方便群眾辦事等要求，該取消的職能要取消，該削弱的要削弱，但是該加強的職能也要加強。」尚敏告訴本刊記者，雲南省政府機構改革實現了三個「更加註重」：一是更加註重經濟社會發展，加強了省級部門在發展規劃、政策法規、能源資源、市場監管、經濟分析等方面的職能配置；二是更加註重民生改善，加強了促進就業、環境保護、食品安全、社會保障等涉及群眾切身利益的職能配置；三是更加註重維護社會和諧穩定，突出執行和執法監管職責，理順了政法機關內部管理體制和運行機制，加強了依法行政。通過此次改革，政府各部門職責關係得以理順，機關運行機制進一步完善。雲南省編辦在「三定」工作中，明確了省政府49個部門承擔的380多項主要職責，同時對節能減排、經濟運行、綜合運輸體系、食品安全監管、高校畢業生就業管理、水資源保護和水污染防治、動漫與網路遊戲管理等30餘項涉及多個部門的職責進行了分工明確，完善了部門之間的配合協調機制。比如農村勞動力培訓和轉移就業工作，雲南省就明確了由省委農辦牽頭，省人力資源和社會保障廳、省農業廳、省扶貧辦分工負責具體實施。「職能交叉肯定是有的，但比以前少多了。而且在職能交叉的地方，我們明確了一個牽頭部門，其他相關部門配合。」尚敏舉例說，比如一瓶礦泉水，大腸桿菌超標是歸衛生部門管，而大腸桿菌的標準制定則是質監部門管；又比如一條河，水資源保護是環保部門的事，水文是水利部門的事，從河裡采砂採礦則歸國土部門管。這與其說是職能交叉，不如說是職能關聯度較高，有關聯但不重疊。雲南省編辦副主任郭華介紹，各部門「三定」方案均在省政府電子政務網站及各部門網站上公布。結合在全省開展的法制政府、責任政府、陽光政府和效能政府建設，各部門加強內部監督制約，提高服務水平和辦事效率，使機關運行機制進一步完善，部門履行職責更加科學合理和高效。部分領域機構改革尚待深化本刊記者採訪了解到，雲南省這一輪地方政府機構改革已臨近尾聲，但在交通運輸、綜合執法、食品藥品監督等領域，政府機構改革仍有待探索和深化。比如，在綜合執法方面，雲南有些州市開展了綜合執法的探索。如昆明市成立了綜合行政執法局，還有州市在城建部門成立綜合執法機構。據艾軍介紹，綜合執法機構類似於便民服務中心，不同的是便民服務中心定點提供「一站式」服務，而綜合執法機構是主動地走出去執法。這種做法有利於減少群眾對執法人員的抵觸情緒，但目前沒有法律支持。再如，省葯監局變成了省衛生廳管理的副廳級機構；在州市一級，葯監局也劃給了衛生局管理，但級別仍然是正處級；在縣一級，葯監局都屬於縣政府的一個工作部門，與衛生局是平行關係。也就是說，葯監部門在省、州市、縣情況都不一樣，這種局面今後可能會進一步改革。此外，在雲南州市和縣級政府探索的大文化、大農業等領域的大部門制，能否向更高層級的政府機構中推廣？尚敏和艾軍等人認為，根據不同層級政府的功能特點，基層政府更有條件探索實行大部門制，比如雲南多數州市政府機構限額為32個，中小縣的政府機構限額為16個到23個，這就意味著基層政府的機構設置要更精簡，一個部門往往要對口上級政府多個部門。但對省級政府來說，推廣這樣的大部門制有沒有必要，仍需深入研究論證。「機構改革並非一味地撤併機構，撤併是手段而不是目的，目的還是要轉變政府職能、提高行政效率、方便群眾辦事和推動地方發展。」尚敏最後說。（記者伍曉陽）
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