公共服務這座「池塘」，請勿隨意「垂釣」

本報記者 秦珍子 《 中國青年報 》（ 2013年03月20日 09 版）單身男子稱為聽女人聲音1月內撥110近400次。身為一名工作剛剛兩年的民警，馮世偉得知所在轄區出了件拐賣兒童的大案時，著實吃了一驚。「我們這裡治安一向很好。」這位80後小伙兒對中國青年報記者解釋。他所在的浙江省溫州市洞頭縣由一群小海島組成，不少人外出打工，平時很寧靜。作為雙朴派出所的民警，馮世偉幫人找過走失的羊，給人調解過酒後的糾紛，還沒遇到過什麼「大案子」。3月11日下午兩點，洞頭縣公安局110指揮中心接到一位蘇姓女士的電話，稱她的孩子被保姆拐走，要求警方攔住一架即將起飛的航班。隨後，馮世偉所在的派出所以及洞頭縣公安局、溫州機場分局迅速展開行動。但經過一番奔波，警方得知報案人只是為了要攔住賭氣回娘家的嫂子，「保姆拐帶孩子」純屬捏造。為了這個謊言，一趟航班延誤一個多小時，警力出動20多人次。「公安機關提供的安全服務是社會公器，不能濫用。」中國人民大學公共管理系副教授王宏偉指出。但幾組來自山東、江西等地110報警服務台的統計數據表明，出於惡作劇或為達到個人目的而撥打110報假警的事情時有發生。事實上，除了110，香港的999、美國的911等應急報警電話也被這個問題長期困擾。中國人民大學行政管理學研究所所長毛壽龍表示，如何減少報假案所帶來的公共資源浪費，可謂世界性難題，也為致力於提供全方位公共服務的政府部門帶來諸多挑戰。緊急求助電話是免費公共資源，人人都想從中釣上一條魚最初，馮世偉心裡滿是疑惑。110指揮中心表示，報案人情緒激動，「講不清楚」。在趕往現場不到5分鐘的車程中，這位年輕的民警打通了小蘇的電話。「保姆叫什麼名字？哪裡人？為什麼抱走孩子？你怎麼知道她是坐飛機離開？」他拋出一連串問題。據馮世偉回憶，對方語氣「又急又氣」，敘事毫無邏輯，除了能說出保姆叫李某、青島人之外，只是一遍遍重複著：「你們警察快去把飛機給我攔下來！」這番詢問是為了核實報案人所報案情的真實性。這也是世界慣例：為避免報假案的發生，在美國，911電話接通時會顯示來電號碼，並定位來電者所在位置，濫用報警系統者會被追蹤；在香港，999接線員會在時間允許的情況下，儘可能詳細詢問報案內容，並記錄報案者的姓氏和聯繫方式。王宏偉舉例說，在特定情況下，經驗豐富的警察可能會對報案人的陳述作出真假判斷，如詢問時間、地點、報案人的身份信息等，「但非常困難」。不僅如此，按照中國人民公安大學公安管理學副教授王慶鋒的比喻，110緊急求助電話作為免費公共資源，就像公共池塘或牧場，人人都想從中釣魚或者放羊。公安部提供的數據顯示，2012年截至11月底，全國110接警總量為1.43億起，平均每秒就會接到近5次報警。在王慶鋒看來，小蘇的行為很典型。他們認為公安部門無所不能，加之110提供的公共服務免費、迅速，便把本屬於其他部門的責任全部推了過來。他們遇到任何緊急情況，首先想到的就是110。在這樣的背景下，報假警的情況在所難免。去年，山西太原市一個男子因不滿交通堵塞，撥110報警電話謊稱在汽車站安放定時炸彈。公安機關會同車站工作人員緊急疏散乘客、車輛，並現場排爆，造成當日汽車站60餘輛大巴停發，勸離旅客近1800人，造成直接經濟損失8萬元。不久前，陝西西安一女子埋怨丈夫不陪伴身邊，也撥打110報警，稱被蒙面持刀劫匪搶走40萬元。當地公安局專門到派出所部署案件偵查工作，組成50人聯合專案組，調查數日，結果白忙一場。這不僅僅是中國警方面臨的困境。在過去兩年里，美國一位中年男子因不滿街區吵鬧而撥打403次911報警，其中包括謊報「曼哈頓發生爆炸事件」。在英國，一個名叫傑克遜的男子最近向倫敦警方報案數十次，謊稱前女友家中有手榴彈，導致整隊武裝警察、90輛警車和直升機前去排除「險情」。這些虛假報警事件造成的後果不僅僅是航班晚點、人力浪費和公共財產損失。王宏偉指出，在我國警察占管理人口的比例只有1.3‰前提下，報假警還包含一個潛在的風險：如果同一公安機關轄區突發真正的緊急事件，很有可能警力第一時間得不到有效調動，從而延誤危機處理的時機。就像對隨意垂釣者罰款一樣，事後懲戒是避免公共資源浪費的手段之一報案人小蘇並沒有意識到這一點。「跟警方說因為夫妻吵架就要把飛機攔下來，這個有點笑話。」她解釋說，為了「情況會處理快一點」，就「換了個說法」。在洞頭縣公安局刑偵大隊立案的同時，她和哥哥、母親也趕到了溫州機場。在機場，小蘇對工作人員說了實話：嫂子和哥哥吵架，抱著孩子回青島娘家，她希望飛機推遲起飛，或是讓她進入登機口找人。「這怎麼可能呢？」機場分局民警池鵬飛（化名）回憶，當時飛往青島的SC4732次航班已經登機完畢，準備起飛。這位激動的小姑子便買了兩張其他航班的機票，帶著母親衝進了登機口。「衝擊登機口是非常嚴重的違法行為，如果情節惡劣，就不是治安案件，而是要依刑法處理。」池鵬飛與十幾位同事迅速出發趕往登機口，這是機場分局的一半警力。最終，航班在延誤一小時後起飛，小蘇一家人則被雙朴派出所從機場帶回。不過，浪費了如此巨大的公共資源，小蘇只是被處以5日的行政拘留和200元罰款。她表示，自己根本不清楚報假警需要承擔的法律責任。據洞頭縣公安局解釋，這是根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十條第二款關於「謊報案情，影響行政執法機關依法辦案」的條款做出的處罰措施。但來自美國911應急系統升級研究所工作人員對中國青年報記者解釋，如果小蘇的情況發生在美國，她可能還要依法賠償延誤航班的旅客損失。不僅如此，在加利福尼亞州，凡是亂打911的騷擾者，每打一次的罰款數額為250美元。俄勒岡州一名婦女對當地報警熱線的一名警官一見鍾情，為與帥哥警察約會亂撥報警電話，代價是6000美元罰款和長達1年的監禁。香港警務處公共關係科也對中國青年報回復說，會拘捕10歲以上故意報假案者，以「浪費警力罪」等送至法庭受審，處罰可能包括罰款甚至人身監禁。就像對在公共池塘隨意垂釣者罰款一樣，事後懲戒是避免公共安全資源遭到浪費的手段之一。前文提到的那位英國傑克遜，他的報假案行為給警方帶來了價值1.3萬英鎊的損失。法官判處他兩年監禁，並且出獄後禁止其接觸受害者，必須保持與前女友住宅50米以上的距離。當無限的需求伸向有限的資源時，難免發生浪費公共資源的情況在王宏偉看來，小蘇的無知是公安等部門與公眾溝通不夠所致。據了解，在香港，每個警署都設有聯絡員，負責在社區、學校進行法制宣傳，甚至為學生開設課程。在美國，從幼兒園到高中，幾乎都設有針對不同年齡階段的安全教育課程。王宏偉認為，中國應當把運動式的、形式化的安全月、消防演習變為日常化和制度化的安全教育。王慶鋒則認為，另一方面，需要從制度設計上著手。說起這個話題，這位在基層派出所待過的政府管理學博士略微有些激動。「買油條、送手紙、哄孩子睡覺……都打110！」他回憶自己在基層派出所的見聞。根據《110接處警工作規則》，110應急電話應當負責處理緊急警情、警務。然而眼下，「有困難找警察」變成了「有什麼困難都找警察」，當無限的需求觸角伸向有限的資源時，就難免發生「虛報、謊報」的情況。王慶鋒把這種制度設計比作修路：政府各部門各行其道，和110一樣，在8小時工作之外提供「同質等時」的應急公共服務，才能把警力資源從煤氣漏氣、水管漏水、家庭糾紛、商業擾民、流浪乞討等緊急事項中解放出來，投入到打擊刑事犯罪、維護公共安全的服務中去，也就儘可能避免了由於無法求助其他機構只得「報假警」解決問題的情況。「要是居委會、街道辦或是司法調解員能承擔調解家庭糾紛的職責，這位報案人估計也不用去攔飛機了。」他感嘆說。在美國，報警電話分為緊急的911和非緊急的311兩種，將公共服務的內容進行分流。「如果不確定是不是緊急情況，還是建議撥打我們911」，一位工作人員介紹說，但隨後，接線員會根據報案情況，將電話進行轉接，合理分配責任，不會都推給地方警察。在美國911、香港999等緊急報警電話的官方網站上，「緊急」、「安全」等字樣非常顯著。911還會在「適用條款」中警示「禁止濫用」，999則會和電台、電視台合作，定期推出說明緊急電話適用範圍的宣傳節目。在「攔飛機救孩子」的虛驚一場後，民警馮世偉繼續奔走在110指揮出警的路上。「有了這次的經驗，我以後會對報警電話多了解、多判斷。」這個不善言辭的小夥子停頓了一下，又說，「但如果還有下一次，我還是會5分鐘趕到現場的。」
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