2016北京高院行政審判觀點集成（一）：受案範圍（上）

【編者按】新的一年，「擼起袖子加油干」成為流行語。「行往法治」把整理、選編北京高院行政審判觀點，作為踐行新年流行語的抓手。其中的考慮，一則是響應號召，探索標準化審判的新方式，二則是觀點碰撞，在審判權運行新模式下嘗試交流互動的新方式，三則是分享裁判規則，向辛勤付出、勇於擔當、充滿智慧的同事們致敬。2016年，北京高院新收行政案件2911件，審結2408件，收結案均創歷史新高。這裡選編的觀點，均來源於2016年審結的案件，供行政法律人參考。需要特別說明的是，受自身認識和能力所限，對相關案例規則要旨的提煉和整理不一定準確，如需使用還請以對外發生法律效力的裁判文本為準。

遵照行政訴訟流程的邏輯順序，首推行政訴訟受案範圍，因此本公號就從行政訴訟受案範圍觀點選編開始。據不完全統計，2016年，北京高院審結的二審行政案件中，有約366篇裁判文書涉及到受案範圍的適用問題，現選編其中有一定代表性的30篇，分三期刊發，敬請關注。

1、行政複議不予受理決定，一般屬於行政訴訟受案範圍。但是，如果當事人申請行政複議的事項，明顯不屬於行政複議範圍，也明顯不屬於行政訴訟範圍的，則行政複議不予受理決定，亦可以認定為不具有可訴性。

案例索引：在上訴人李某某因行政複議不予受理決定，不服北京市第二中級人民法院（2015）二中行初字第1446號行政裁定，提起上訴案件中，北京高院經審理認為：根據《行政訴訟法》第四十九條第（四）項的規定，屬於人民法院受案範圍是公民、法人或者其他組織提起訴訟的法定條件。本案中，李某某系對處理信訪事項的行為不服向公安部提出的行政複議申請，該申請不屬於行政複議受案範圍，亦不屬於行政訴訟受案範圍，李某某的起訴不符合法定起訴條件，應予駁回。故一審法院認為李某某的起訴不符合法定起訴條件，裁定駁回其起訴，符合法律規定，應予維持。（2016）京行終298號行政裁定書。

2、行政機關制定、修改及解釋行政規範性文件，屬於針對不特定對象實施的具有普遍約束力的行為，不屬於人民法院的受案範圍。

案例索引：在上訴人趙某因履行法定職責，不服北京市第一中級人民法院（2015）一中行初字第2179號行政裁定，提起上訴案件中，北京高院經審理認為：根據《行政訴訟法》第四十九條第（四）項的規定，屬於人民法院受案範圍，是公民、法人或其他組織提起行政訴訟的必要法定條件。該法第十三條第（二）項規定，人民法院不受理公民、法人或其他組織針對行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令提起的行政訴訟。本案中，趙某系認為中國國家標準化管理委員會（簡稱國標委）未履行法定職責提起的本案訴訟，但其實際訴爭的是國標委對GB21670-2008國家標準的相關制定、修改及解釋行為的合法性。國標委的上述行為，屬於針對不特定對象實施的具有普遍約束力的行為，不屬於人民法院的受案範圍。趙某的起訴，不符合法定起訴條件，依法應予駁回。一審法院裁定駁回趙某的起訴正確，應予維持。（2016）京行終419號行政裁定書。

3、行政機關制定、修改、解釋、廢止規範性文件等行為，以及當事人要求行政機關履行制定、修改、解釋、廢止規範性文件職責等行為，均不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。

案例索引：在上訴人東某某因訴中華人民共和國住房和城鄉建設部不履行法定職責及行政複議，不服北京市第一中級人民法院（2015）一中行初字第1860號行政判決，提起上訴案件中，北京高院經審理認為：根據《行政訴訟法》第四十九條的規定，提起行政訴訟應當符合法定的條件。請求事項屬於人民法院行政訴訟受案範圍，系公民、法人或者其他組織提起行政訴訟應具備的法定條件之一。《行政訴訟法》第十三條第（二）項規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令。《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條規定，行政訴訟法第十二條（行政訴訟法修改後應為十三條）第（二）項規定的「具有普遍約束力的決定、命令」，是指行政機關針對不特定對象發布的能反覆適用的行政規範性文件。依據上述法律和司法解釋的規定，行政機關制定、修改、解釋、廢止規範性文件等行為，以及要求行政機關履行制定、修改、解釋、廢止規範性文件職責等行為，不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。本案中，東某某通過提交書面申請，要求住建部對其制定的《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》的適用範圍進行解釋，該請求事項系要求住建部履行對其制定的規範性文件進行解釋的職責，依法不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款規定，有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：（一）不符合行政訴訟法第四十九條規定的。本案東某某的起訴因不符合法定條件，依法應予駁回。一審法院對東某某的起訴予以實體審理不當，應予糾正。依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第（一）項規定，裁定如下：撤銷一審行政判決；駁回東某某的起訴。（2016）京行終1576號行政裁定書。

4、層級監督是上級行政機關對下級行政機關的監督職責，屬於行政權力內部運行的範疇，不會對當事人產生法律上的羈束效力，在法律沒有賦予行政審判權調整行政權力之間運行關係職能的情況下，該職責是否履行以及履行情況，一般不屬於行政訴訟的受案範圍。

案例索引：在上訴人黃某某因要求北京市東城區人民政府（以下簡稱東城區政府）履行法定職責，不服北京市第四中級人民法院（2015）四中行初字第893號行政裁定，提起上訴案件中，北京高院經審理認為：根據《行政訴訟法》第四十九條第（四）項、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項、第二款規定，公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合屬於人民法院受案範圍等法定起訴條件；起訴不符合法定條件，已經立案的，人民法院應當裁定駁回起訴。本案中，黃某某向一審法院所提第一、二項訴訟主張，請求確認東城區政府針對黃某某的申請未作答覆的行為違法並責令東城區政府對不執行2號《強制拆除決定》行政行為進行問責，該二項主張實質是黃某某申請東城區政府履行對東城區城管執法局和北新橋辦事處不作為進行查處問責，因該職責是上級行政機關對下級行政機關的監督職責，屬於行政權力內部運行的範疇，不會對當事人產生法律上的羈束效力，在法律沒有賦予行政審判權調整行政權力之間運行關係職能的前提下，黃某某的該二項主張不屬於行政審判許可權範圍，不屬於行政訴訟的受案範圍。一審法院裁定駁回黃某某的起訴，並無不當。黃某某的上訴理由，缺乏法律依據，對其上訴請求不予支持。（2016）京行終265號行政裁定書。

5、會議紀要系行政機關召開會議、研究決定相關事項的書面載體，內容往往並不具體指向具體相對人，一般也並未直接設定相對人的權利義務，因而不具有可訴性。但是，行政機關會議紀要對相對人的權利義務產生實際影響的除外。

案例索引：在上訴人吳某因請求撤銷會議紀要，不服北京市第四中級人民法院（2015）四中行初字第943號行政裁定，提起上訴案件中，北京高院經審理認為：根據《行政訴訟法》第四十九條第（四）項的規定，公民等提起行政訴訟應當屬於人民法院的受案範圍。本案的焦點問題是北京市通州區人民政府（簡稱通州區政府）於2013年9月18日作出的通政會（2013）120號《關於研究通州區司空小區項目房屋徵收有關問題的會議紀要》（以下簡稱120號《會議紀要》是否屬於法院行政訴訟的受案範圍。通州區政府所作120號《會議紀要》系行政機關召開會議、研究決定相關事項的書面載體，是對整個徵收項目所作的決策性內容，該內容並不具體指向個人，並未直接設定吳某的權利義務。通州區政府作出的《國有土地上房屋徵收決定》和對吳某本人作出的國有土地上房屋徵收補償決定才是對其權利義務產生直接影響的行政行為。根據《最高人民法院關於執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。一審法院認定120號《會議紀要》屬於對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響的行為正確，吳某針對該《會議紀要》提起的本案訴訟，依法不屬於行政訴訟受案範圍。因此，吳某對上述《會議紀要》提起的行政訴訟不符合法定的起訴條件，依法應予駁回。一審法院裁定駁回吳某的起訴正確，應予維持。（2016）京行終783號行政裁定書。

6、行政機關履行信訪職責，核實當事人反映的問題後所作的答覆，屬於信訪答覆，一般並未給當事人設定新的權利義務，不屬於行政訴訟受案範圍。

案例索引：在上訴人張某某因國家中醫藥管理局答覆，不服北京市第二中級人民法院（2015）二中行初字第1795號行政裁定，提起上訴案件中，北京高院經審理認為：根據法律規定，公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，其請求事項應當屬於人民法院的受案範圍。對於不符合法律規定的起訴，應予駁回。本案中，國家衛計委將張某某的投訴交由國家中醫藥管理局轉辦，該局核實張某某反映的問題所作的答覆確屬信訪答覆，並未設立新的權利義務關係。一審法院裁定駁回張某某的起訴並無不當。張某某的上訴請求和主張缺乏事實和法律依據，不予支持。（2016）京行終646號行政裁定書。

7、相對人的信息公開申請事項不屬於《政府信息公開條例》調整範圍，行政機關就其申請作出的信息公開告知以及複議機關作出的行政複議決定，不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。

案例索引：在上訴人李某某因信息公開答覆及行政複議決定，不服北京市第二中級人民法院（2015）二中行初字第1770號行政裁定，提起上訴案件中，北京高院經審理認為：根據《行政訴訟法》第四十九條第（四）項、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項的規定，公民、法人或其他組織提起行政訴訟，應當符合屬於人民法院受案範圍等法定起訴條件；起訴不符合法定起訴條件，已經立案的，應當裁定駁回起訴。本案中，上訴人李某某申請公開「2015年5月20日區領導接待日區領導姓名、職務」等信息，該申請事項不屬於《政府信息公開條例》調整範圍，亦不屬於行政訴訟受案範圍。其起訴不符合前述法律規定的起訴條件，應依法予以駁回。因對原行政行為的起訴依法應予以駁回，故對行政複議決定的起訴，亦應一併駁回。綜上，一審法院裁定駁回李某某的起訴正確，應予維持。（2016）京行終790號行政裁定書。

8、當事人向行政機關提交申請，要求行政機關對其作出的行政行為進行審查、修改，並據此起訴行政機關不履行職責的，不屬於行政訴訟受案範圍。

案例索引：在上訴人張某某因履行法定職責，不服北京市第四中級人民法院（2016）京04行初6號行政裁定，提起上訴案件中，北京高院經審理認為：根據《行政訴訟法》第四十九條第（三）項、第（四）項及《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項的規定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當符合法定起訴條件，有具體的訴訟請求和事實根據，屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。不符合法定起訴條件，已經立案的，應當裁定駁回起訴。本案中，張某某申請事項一，要求北京市房山區人民政府（簡稱房山區政府）依職權審查並修改房政函[2009]117號《關於拱辰街道中心區改造拆遷範圍內直管公房房改和拆遷補償方案與拱辰街道中心區改造拆遷範圍內直管公房租賃和購房優惠方案的批複》（以下簡稱《批複》），其實質是要求行政機關對其自己作出的批複進行審查、修改，該事項不屬於行政審判許可權範疇。張某某申請事項二，要求房山區政府對拱辰街道辦事處侵犯其知情權、財產權、獲取合法拆遷補償權的行為進行調查並予以糾正。張某某要求房山區政府履行的該項職責系基於行政機關上下級關係的行政監督，不屬於行政訴訟受案範圍。張某某申請事項三，要求房山區政府監督並指令拱辰街道辦事處、北京良鄉城市建設開發有限公司修改其與北京良鄉城市建設開發有限公司所簽訂的三份協議並簽訂補充協議。公民、法人或者其他組織起訴行政機關要求履行法定職責的，應當以該行政機關具有相應的法定職責為前提。張某某要求房山區政府履行該項職責缺乏事實根據。綜上，張某某提起本案訴訟，不符合起訴條件，依法應予駁回。一審法院裁定駁回張某某的起訴正確。（2016）京行終3073號行政裁定書。

9、相對人向人民政府提交申請，要求該政府履行撤銷其所屬職能部門的職責，並就此提起行政訴訟的，不屬於行政訴訟受案範圍。

案例索引：上訴人蘇某某因要求北京市海淀區人民政府履行法定職責，不服北京市第四中級人民法院（2016）京04行初525號行政裁定，提起上訴案件中，北京高院經審理認為：根據《行政訴訟法》第四十九條第（四）項的規定，屬於人民法院受案範圍是公民、法人或者其他組織提起訴訟的法定條件。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項規定，當事人起訴不符合《行政訴訟法》第四十九條規定的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。本案中，蘇某某要求海淀區政府履行撤銷海淀區城管監察局的職責，該請求事項明顯不屬於行政訴訟受案範圍，一審法院據此裁定駁回蘇某某的起訴正確，予以支持。（2016）京行終3877號行政裁定書。

10、行政複議法已明確規定了被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政複議決定時的監督處理程序，當事人認為行政機關不履行行政複議決定，應按照行政複議法規定的途徑解決，提起要求履行職責之訴的，一般不屬於行政訴訟受案範圍。

案例索引：在上訴人甘某某因要求國土資源部履行職責，不服北京市第一中級人民法院（2016）京01行初258號行政裁定，提起上訴案件中，北京高院經審理認為：公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當符合法定條件，起訴事項應當屬於人民法院受案範圍。不符合法定條件的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。行政複議法第三十二條第二款規定，被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政複議決定的，行政複議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行。該法第三十七條規定，被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政複議決定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。行政複議法已明確規定了被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政複議決定時的監督處理程序，故甘某某認為國土資源部不履行國土資複議[2016]226號行政複議決定，應按照行政複議法規定的途徑解決。甘某某提起的本案之訴不屬於行政審判許可權範圍，依法應予駁回。故一審法院裁定駁回甘某某的起訴正確，應予維持。（2016）京行終4127號行政裁定書。