毛澤東1954年至l957年期間對人民代表大會制度的貢獻

　　領袖在制度變遷中具有重要意義。「通過領袖來施加影響的潛力一般是巨大的。任何政體中的領導的本質都是對真正需要的認識，對價值之間以及價值與實踐之間矛盾的揭示和利用，對價值的重新組合，對必要制度的重建相對變革的影響。」1954年至l957年期間，毛澤東主導「五四體制」人民代表大會制度的文本設計，在實踐中維護與發展了人民代表大會制度。

　　一、毛澤東主導人民代表大會制度的文本設計

　　1952年，毛澤東開始考慮積極創設條件，在全國範圍內進行民主選舉，召開各級人民代表大會。l953年1月，毛澤東在中央人民政府委員會舉行的第二十次會議上指出：「召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的條件已經成熟了，這是中國人民流血犧牲，為民主奮鬥曆數十年之久才得到的偉大勝利。」會議通過了《關於召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。12月，毛澤東將召開全國人民代表大會的時間確定為l954年9月。同月，中共中央成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會。l954年，毛澤東率領憲法起草組在杭州工作，起草組借鑒了辛亥革命以來的中國各種憲法文本與政體制度經驗，參閱了蘇聯等社會主義國家、西方國家的憲法與政體制度經驗。9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。毛澤東主持、領導與參與的「五四體制」人民代表大會制度的文本設計基本完成。

　　「五四體制」明確規定了我國的人民代表大會制度，明確規定了全國人大會及其常委會與地方各級人大之性質、地位、產生、職權、機構設置、組織與活動原則、任期、例會、專門機構以及人大代表的權利與義務等，從而奠定了中國人民代表大會制度的基本框架。在「五四體制」人民代表大會制度的文本設計中，毛澤東既主持、領導了「五四體制」人民代表大會制度的文本設計，同時又積極提出關於人民代表大會制度文本設計的建議，這些建議在當時的特定政治環境下對人民代表大會制度文本設計起了較大的影響。

　　第一，關於人民代表大會的性質、地位。

　　毛澤東曾將全國人民代表大會形象地比喻為「如來佛」。毛澤東說：「我們的國家主席、總理都是由全國人民代表大會產生出來的。一定要服從全國人民代表大會，不能跳出『如來佛』的手掌。」「五四體制」明確規定：中華人民共和國的一切權力屬於人民，人民行使權

　　力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民代表大會在國家機關中居首要地位，其他任何國家機關不能與之並列。

　　第二，關於人民代表大會制度的職權。

　　毛澤東多次以國家主席為例對全國人民代表大會職權作了解釋：「我們的主席與資本主義國家的總統不同，總統可以解散國會，主席不能解散全國人大，相反，全國人大可罷免主席。過去中央人民政府委員會的職權，大部分轉移到全國人大和常委會去。」l954年，毛澤東又在批閱憲法草案油印打字的第一次修正稿時，在關於全國人民代表大會行使罷免權的第三十二條的上方批註：「國家主席的罷免。」1954年憲法對此增加了相應的內容，在第二十八條中規定全國人民代表大會有權罷免中華人民共和國主席、副主席。1954年3月18日、l9日憲法草案討論修改稿中關於全國人民代表大會常務委員會職權第三十六條第四款為「通過和發布具有法律效力的決議和條例」，毛澤東審閱時，刪去了這一款中的「和發布』』三字，並寫了「此處不寫『發布』為宜，免與主席職權分歧」。l954年憲法中這一款改為「制定法令」。第三十六條第十一款為「批准和廢除同外國締結的條約」，毛澤東審閱時在這一款旁寫了：「此條應採納周鯁生意見。」周鯁生是當時憲法起草委員會聘請的法律顧問。1954年憲法中這一款改為「決定同各國締結的條約的批准和廢除」。「五四體制」明確規定：全國人民代表大會是國家最高權力機關，擁有廣泛的權力，如最高立法權、最高任免權、最高決定權、最高監督權與認為應當由最高國家權力機關行使的其他職權。

　　第三，關於人民代表大會機構設置。

　　1954年憲法制定時，毛澤東強調地方政權的執行職能：「中央決定，地方執行。」也就是說，中央與地方的關係是決定與執行的關係。部分緣於此，1954年憲法規定：地方各級人民代表大會不具有立法權，地方各級人民代表大會不設立常設機關。

　　第四，關於人民代表大會組織與活動原則。1954年，憲法草案初稿油印打字稿的第五十八條為：「地方各級人民代表大會和地方各級人民政府在執行其任務時，應經常保持同人民群眾的密切聯繫，廣泛吸收人民群眾參加和監督國家管理工作，不斷地注意對脫離群眾的官僚主義現象進行鬥爭。」毛澤東鑒於此條內容的重要性於此條上方批註：「此條似應移至總綱。」1954年憲法中這一條已寫入憲法總綱的第十七條，文字改為：「一切國家機關必須依靠人民群眾，經常保持同群眾的密切聯繫，傾聽群眾的意見，接受群眾的監督。」「五四體制」明確規定：全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。

　　第五，關於人民代表大會的任期。

　　毛澤東曾說：「如果全國人民代表大會出了毛病，那毫無辦法，只好等四年再說。設國家主席，在國務院與全國人民代表大會常務委員會之間有個緩衝作用。」1954年憲法採納了毛澤東關於全國人民代表大會任期四年的意見。「五四體制」明確規定：全國、省人民代表大會每屆任期四年。

　　毛澤東主持、領導與參與的「五四體制」人民代表大會制度文本設計在人民代表大會制度發展史上具有重要意義。l954年，《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的頒布，標誌著人民代表大會制度在憲法體制上的正式確立，即人民代表大會制度從憲法體制上作為國家的根本政治制度。

　　二、毛澤東在政治實踐中維護人民代表大會制度

　　任何制度都是通過制度運行來發揮其功能、凸顯其價值、實現其目標等。制度文本具體表現為一些通過法律等形式規定的基本的準則、標準、規範等，它是制度實踐的基礎。因此，毛澤東維護人民代表大會制度實踐即維護人民代表大會制度文本的實踐，這主要指維護制度文本所賦予人民代表大會機構的職權的發揮。

　　第一，維護人民代表大會立法權。

　　1954年至l957年期間，以憲法為依據，全國人大很快通過了《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等重要的組織法規。據統計，在此期間，僅中央一級就頒布了四百三十多件重要法規。刑法、民法等重要法律開始起草，第二十二稿刑法曾提請l957年第一屆全國人大四次會議徵求意見。在政治實踐中，毛澤東直接領導立法工作。1954年10月，中共中央統戰部一份內部材料刊載了一則簡訊。內容是，全國人大常委會副委員長陳叔通準備向全國人大常委會提出問題：全國人大決定了過去幾年頒布的法律和條例與憲法不相抵觸的均有效。但根據憲法的規定看，中央和地方頒布的法令中，有問題的不少，對這些有問題的法令，由全國人大常委會處理還是由政府處理，應加以確定。毛澤東對此高度重視，批示：「劉、周、陳、鄧小平、彭真閱。此件最後一頁注意，應有所準備。」

　　第二，維護人民代表大會決定權。

　　1954年至l957年期間，毛澤東與中國共產黨將重大國家事項都提交全國人大審議、批准與決定。如1955年，一屆全國人大審議通過我國發展國民經濟的第一個五年計劃，並同意李富春副總理關於「一五」計劃的報告，責成國務院和各級國家機關採取有效的措施，保證按期完成與超額完成五年計劃和各個年度計劃；通過了關於根治黃河水害與開發黃河水利的綜合規劃的決議，批准國務院提出的綜合規劃的原則和基本內容。全國人大常委會二十四、三十三次會議，通過了農業生產合作社示範章程。一屆全國人大三次會議，通過了高級農業生產合作社示範章程。需要指出，在政治實踐中，毛澤東高度重視重大事項議案的醞釀、準備環節。l955年，毛澤東在中共中央關於徵求黨內外對繼續鎮壓反革命和舉行大赦問題的意見的一份文件上批示：「請各省市委對這個問題作一次專門的討論，同時以政協為主體舉行一次座談會，然後將黨內黨外對這個問題(即應否大赦及如何大赦的問題)的意見，於六月廿日以前報告中央，以便確定是否要向全國人民代表大會提出大赦的議案。」毛澤東還指示將黃炎培撰寫的關於民主人士對大赦看法信件印發給全國人大常委會委員供其參考。

　　第三，維護人民代表大會任免權。

　　1954年至l957年期間，全國人大及其常委會選舉、決定和罷免了一批國家機關的領導人員和有關組成人員。1954年9月，一屆全國人大一次會議在充分協商與發揚民主的基礎上，嚴格依照法律程序選舉毛澤東為中華人民共和國主席，朱德為副主席；選舉劉少奇為全國人大常委會委員長，宋慶齡等為副委員長；根據毛澤東提名，決定周恩來為國務院總理。

　　第四，維護人民代表大會監督權。

　　1954年至l957年期間，全國人大及其常委會定期聽取和審議「一府兩院」工作報告。從一屆全國人大一次會議開始，全國人大每次會議均審議政府工作報告。從一屆全國人大會二次會議開始，每次會議均審議國民經濟計劃報告和財政預決算報告。從一屆全國人大四次會議，開始審議最高人民法院和最高人民檢察院的工作報告。一屆全國人大期間，常委會共聽取工作報告達三十七次。在政治實踐中，毛澤東特別倡導全國人大代表積極監督政府日常工作。1957年2月，針對當時的肅反工作，毛澤東說：「我提議今年或者明年對於肅反工作全面檢查一次，總結經驗，發揚正氣，打擊歪風。中央由人大常委和與政協常委會主持，地方由省市人民委員會和政協委員會主持。我們希望人大常務委員、政協委員、人民代表，凡是有可能的，都參加這樣的檢查。這對於健全我們的法制，對於正確處理反革命分子和其他犯罪分子，會有幫助的。」

　　從某種意義上看，制度文本設計畢竟只是問題表層現象，問題實質在於經程序正義而確立的制度文本能夠真正得到有效貫徹與實施，實現制度實然功能與應然功能的統一。在1954年至1957年期間，毛澤東充分重視人民代表大會制度，自覺以行動去維護人民代表大會制度，促進了人民代表大會制度的良性運行。

　　三、毛澤東在政治實踐中發展人民代表大會制度

　　制度建設決非一勞永逸。制度頒行後，由於制度基因與制度環境等因素，制度文本不可能完全適應現實狀況，這就為人們主觀能動性的發揮預留了空間。「規範與規範性法則卻可以由人來改定或改變。特別是由遵守它們或者改變它們的某項決定或社會約定來制定或改變。」在1954年至l957年期間，毛澤東積極探索人民代表大會制度建設，從而在政治實踐中發展了人民代表大會制度。

　　第一，賦予地方人大立法權。

　　「五四體制」確立後，各級人民代表大會都積極履行其職能，可由於立法權集中在全國人大，這一方面加重了全國人大的負擔，另一方面也不利於發揮地方各級人大的積極性。鑒於此，1956年，毛澤東在《論十大關係》中提出了地方立法工作的必要性。指出：立法權集中在全國人民代表大會，「這一條也是學蘇聯的。因為起草憲法的時候，我曾經問過一些同志：是不是應該這麼寫，據說蘇聯是這樣，有些資本主義國家也是這樣，但美國似乎不是這樣。……我們恨美國那個帝國主義，帝國主義實在是不好的，但它搞成這麼一個發展的國家總有一些原因。它的政治制度是可以研究的。看起來，我們也要擴大一點地方的權力。地方的權力過小，對社會主義建設是不利的。」「取消大區，各省直屬中央，這是正確的。但是由此走到取消地方的必要的獨立性，結果也不那麼好。我們的憲法規定，立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法並沒有約束。」毛澤東關於地方人大立法權的設想在實踐中得到了貫徹。

　　第二，開創人大代表視察制度。

　　建國初，毛澤東曾提議，讓政協委員到全國各地去視察，後來就形成了制度。「五四體制」確立後，人民代表大會制度在運行中存在一些問題，如人民利益表達渠道不夠暢通等。毛澤東認識到：「群眾對人大代表、政協委員講的話，不會全是真話。」鑒於此，1954年10月，張治中向全國人大常委會副委員長彭真提出一份書面建議，主張全國人大常委會委員每年都要出去視察，以了解地方情況，聽取群眾意見。該意見引起毛澤東的高度重視。在張治中建議的基礎上，毛澤東將視察主體的範圍從全國人大常委會委員擴展到全國人大代表。1955年5月，中共中央擬定關於組織全國人大代表分赴各地或就近在城市和鄉村視察的通知稿，毛澤東批示：「尚昆用電話[問]周、陳、彭真有無意見，如無，立即發出。退尚昆於十七日發出，並立即印發給來京的各省市代表。」8月，一屆全國人大常委會二十次會議通過了關於全國人大代表和省、自治區、直轄市人大代表視察工作的決定。lo月，毛澤東提議，全國人大代表，政協全國委員會委員，省、市人大代表、政協委員，一起作一個月的視察。在毛澤東的推動下，一屆全國人大常委會二十五次和二十八次會議對全國人大代表的視察工作做出了具體的部署與要求。「自從全國人民代表大會實行代表一年兩次定期的視察工作制度以後，一年來，各省、自治區、直轄市人民代表大會代表視察工作也已經形成了經常制度。」

　　毛澤東所開創的代表視察制度在特定時期對於代議機關提取民意與整合社會利益、加強代議機關對「一府兩院」的工作監督具有一定意義。但是，視察其本義為權力者對權力承受者的「巡視察看」，是一種從上到下的單向度政治溝通。從法理上講，代議機關代表與選民是一種委託關係，即人民是「主人」、人大代表是「僕人」。因此，代表視察制的對象必須嚴格限定於「一府兩院」及其組成人員，而不能是「主人」選民。

　　第三，探索「兩院制」。

　　「五四體制」確立了一院制的人民代表大會制度，但有些人持不同看法。鑒於此，l954年12月，毛澤東明確指出：政協不能搞成國家機關，因為人大和國務院是國家權力機關和國家管理機關，政協也搞成國家機關，那就成為二元了，重複了，分散了，民主集中制就講不通了。「如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。」㈣隨後，關於一院制或兩院制的爭論基本平息。然而，1956年下半年，關於兩院制的討論又一次興起並在中國共產黨內外高層形成了某種互動，毛澤東的思想也發生了變化。在黨內高層，1956年11月，劉少奇在全國人大常委會會議上說：「政協和全國人民代表大會，有一點上議院、下議院的性質。」在黨外高層，1956年7月與l0月，中共中央統戰部召開了黨外民主人士座談會，部分民主人士主張中國應實行兩院制，使政協變成建議、監督、審核的機關，相當於西方國家的上議院。l2月，中共中央批准了統戰部提交的《關於加強政協地方委員會工作的意見》，並指出：「政協在我國的政治生活中佔有重要的地位，不僅具有統一戰線組織的作用，而且在實際上起著類似『上議院』的作用。」需要說明，《中共中央批准中央統戰部(關於加強政協地方委員會工作的意見)》是經毛澤東審閱而定稿的，毛澤東加寫了其中一段文字並批示：「在中央指示的末尾加了一段，請少奇、徐冰同志再閱，交尚昆辦理。」可見，毛澤東事實上同意政協「類似『上議院』」提法。l957年下半年後，由於眾所周知的原因，中國政治形勢發生重大變化，關於兩院制的探索沒有能夠繼續下去。

　　長期以來，理論界按照傳統觀點，認為在無產階級專政國家，人民有共同的根本利益，不存在黨派之間的互相攻訐與拆台，也不存在不同利益集團之間的利益衝突，無產階級國家人民的意志具有一致性與不可分割性，其代議機關應採用一院制。因此，理論界對於毛澤東與中國共產黨「兩院制」的探索研究得不夠，這是需要在新的時期加強研究力度的課題。

　　毛澤東在中國特色的政治實踐中發展人民代表大會制度無疑屬於一種制度創新。當今，制度創新已成為衡量一個國家、一個民族、一個政黨軟實力的重要標誌，毛澤東的探索和創新實踐為我們提供了先導、樹立了榜樣。