秋風：地方政府形象當如何刷新？(南方周末 2007-7-5)

地方政府形象當如何刷新？2007-7-5 15:10:37來源: 南方周末作者:□秋　風為什麼上級政府看起來會更為仁慈，而下級政府尤其是基層政府往往被視為「壞人」？這不是一個道德問題，而是一個政府架構如何設計的問題地方政府引起的社會矛盾和衝突近年來有上升趨勢。中國社會科學院社會學所主持的社會調查也顯示，民眾對中央政府接近很信任，其次是法官和警察，對地方政府的信任僅位居第三。人們之所以相信中央政府是好的，地方政府不那麼好，固然有「距離產生美感」的原因，但更重要的原因則是目前的政府間結構安排，容易讓民眾不信任地方政府。重新設計各級政府間的關係，使中央政府與地方政府相互制衡已是當務之急。地方政府為什麼被視為「壞人」就現實來說，各級政府之間的決策權與執行責任嚴重失衡。關於政府間的關係，從理論上可以區分為兩種基本形態：第一種是多中心的重疊治理模式，每一個政府都是一個完整的政府，既有立法權、決策權，也有健全的執行體系，執行自己制定的法律、政策，而不依賴其他政府。這樣，每一個政府都就法律所規定的自己的事務，直接管理民眾或者服務民眾，政府之間反倒沒有直接的行政隸屬關係。第二種則是單一中心的集權治理模式，也即，每一個政府都不完整，高層級政府擁有立法與決策權，其執行卻依賴低層級政府。因而，高層級政府管理的對象就不是民眾，而是低層級政府。中國的現實相當複雜，但大體上屬於第二種形態。中央政府、上級政府制定法律、政策，執行則基本上是地方政府、下級政府的事情。事實上，中央政府之外的其他各級政府的主要工作，就是執行中央政府及自己的其他上級政府的法律、政策和政令。根據常識就可以發現，這樣的政府間關係格局，很容易讓地方政府成為「壞人」：第一，立法決策易而執行難。可以設想，制定法律、政策、政令是相對簡單的，多數情況下，政府總是可以制定出好的法律、政策與政令，至少在民眾看來，紙面的規定是比較好的。但這樣的政策很可能並不合乎政治學或經濟學的邏輯，即使地方政府認真執行，也很可能產生某種「非意圖後果」，但民眾此時會覺得，中央的政策之所以沒有收到預期效果，是因為地方政府執行不力。第二，有很多政策本身就很難執行。中央政府因為不負責執行，因而，在制定好政策時通常難於考慮其可操作性。這樣，一項被民眾認為很好的政策，地方政府很可能無法落實。而民眾仍然會認為，上面的經是好的，只是地方政府沒有念好經，或者故意念歪經。第三，執行的成本主要由地方政府承擔。此即人們所說的「中央請客，地方埋單」。通常情況下，中央政府只管出政策，並不提供執行政策所需要的資源，尤其是資金。比如，中央政府頒布一項政策說，符合某個條件的人群應當漲工資。但這筆錢中央政府並不出，而由地方政府自行籌集。民眾看到中央政府的政策，形成了要漲工資的預期。但有些地方政府可能籌集不到這筆錢，自然在民眾那裡成為「壞人」。可以說，地方政府被視為「壞人」，在相當程度上難於避免。當一項政策，從中央政府執行原則性政策，到省市政府執行細則性政策，再由區縣或者鄉鎮、街道政府，牽涉到四五級政府，任何一個環節都可能出問題，但民眾又如何能夠分辨清楚？於是，民眾就很自然地把經常與自己打交道的地方政府、基層政府視為壞人。顯然，這種看法過於簡單，並沒有找到承擔責任的真正主體——也許，哪一級政府都有責任，而這也就意味著，民眾根本無法問責。上級約束的缺失當然，換一個角度看，地方政府之所以被視為壞人，還因為現行的政府間關係，很容易讓地方政府、基層政府享有不受約束、監督的權力，其行為經常具有侵害民眾權利、利益的傾向，即使在干好事的時候也往往如此。按說，在權力自上而下安排的政府體系中，地方政府官員只是中央政府法律和政策的執行者，其權力說起來是高度不完整的，而且比較小。事實卻並非如此。面對上級，下級政府確實沒有任何資格討價還價，但面對著自己的直接下級，最終，基層政府及其官員面對著民眾，卻享有一種強有力的、幾乎不受任何阻礙的權力。因為，地方政府、基層政府的大部分執法、行政活動，都是在執行上級政府的法律、政策和政令。基層官員可以假設，整個政府體系都是他的後盾。事實也確實如此。哪怕一個鄉鎮的普通幹部甚至由鄉鎮政府僱傭的普通執法人員，站在民眾面前，所代表的就不僅僅是鄉鎮政府，而是上級政府以至於全部政府。全部政府的權力現在都匯聚在他一個人身上。這種權力對於任何單個民眾，都是壓倒性的，而且很難找到申訴、救濟的渠道。原因在於，上級政府通常會理性地傾向保護下級政府的濫權行為。假如執行中出現了濫權現象，且民眾已經通過某種方式讓上級政府知道，此時，上級政府面臨一個理性的權衡問題：是救濟民眾，還是保護基層政府。假如上級政府每次都站到民眾一邊，必然挫傷下級政府、基層政府執行自己政策的積極性，而沒有了這種積極性，以後的政策將無人認真執行。因此，上級政府會考察，遭到下級政府侵害的民眾的規模有多大。假如不夠大，上級政府就睜隻眼閉隻眼。上級政府對下級政府、基層政府之執行活動的依賴，反過來讓下級政府在很多時候可以要挾上級政府。於是，在權力自上而下授予的體系中，反而容易形成「土圍子」、「土皇帝」，讓民眾的權利被肆無忌憚地侵害，官員則肆無忌憚地腐敗。隔一級、兩級的上級政府看起來會更為仁慈一些。在自上而下的執行體系中，通常，政府只向自己的直接下級布置工作，這個下級再向自己的下級布置工作。因而，隔一級的上級政府覺得自己不必依賴基層政府，因而，它確實具有比較強烈的約束基層政府的想法。問題在於，由於已經隔級，它面臨著嚴重的信息難題。更重要的是，它不能自己直接處理下級的下級，而必須由直接下級來出面處理。而這個直接下級會在上級面前為自己的下級辯護，因而，上級嚴厲的處理措施經過下級的緩衝，落到基層政府頭上時已成了強弩之末。建立多中心重疊治理體系隔級的上級政府的仁慈最終仍然不能被民眾真實地享受到多少，儘管民眾始終對此抱有希望。2006年11月中旬，中國青年報社會調查中心與騰訊新聞中心聯合進行了一次民調，結果顯示，在4531名志願受訪者中，85.9％的人認為在當前的形勢下，中央政府應該加強「垂直管理」，以平衡日漸擴張並屢現劣跡的地方權力。不論是政府官員、專家學者，還是普通民眾，都把「垂直管理」看成約束地方政府的靈丹妙藥。但是，假如垂直管理意味著，一項政府活動，各級政府設立對口部門，而統一服從中央政府相關部門的垂直領導，那實際上就等於計劃經濟時代的「條條」。這種垂直管理模式如果嚴格實施，將把地方政府拆得七零八落，甚至取消了地方政府。可以設想，由中央政府直接管理全國所有地方最細微的事務，根本不可行。另一方面，垂直管理如果略有放鬆，就不可能做到真正的一個條條捅到底，各級政府的對口部門必然受地方掣肘，就像目前一樣，中央的政令最終不可能被認真執行。所以，重新設計政府架構，必須擺脫條條塊塊的思維方式，而走向多中心的重疊治理模式。也就是說，從中央政府、地方政府到基層政府，各司特定管轄範圍內的相應職責，享有相應權力。這意味著，各個政府要按照新的分工原則劃分權力、責任。目前各級政府職能，是按照事務大小劃分的，各級政府同時管一件事情，但立法、決策歸上級政府，制定細則及執行靠下級政府尤其是基層政府。多中心重疊治理的分工原則是，就事務本身直接進行分工，如果某些事務歸中央政府管理，那麼，中央政府不僅對其立法、決策，同時也藉助於自己的執行體系直接執行。同樣，劃歸省、縣政府的事務，也是各自同時承擔立法、決策、執行等所有環節的權力與責任。具體地說，地方政府仍然保留其現有架構，但在此之外，中央政府的一些部門建立起自己完整的執行體系，相關法律、政策的執行不再藉助地方政府。這樣的劃分，將使每個政府的權力與責任基本相稱，就一個事務獨立地向相應範圍內的民眾承擔全部責任，而不再有推卸責任的借口。至於各種事務如何劃分，屬於公共選擇範圍的問題。但原則上，涉及公民人身自由與基本權利之保障、涉及全國統一大市場的公平秩序之維護等方面的事務，應劃歸中央政府許可權範圍。比如，環保、審計、質量監督、食品藥品監管、統計等等部門，中央政府相關部門應當在地方相關機構之外，單獨設立自己的執行體系。警察機構同樣應當如此。由於種種制度與社會原因，一個地方的警察必然會照顧本地人，而歧視外地人。這是人性的弱點。在設計各種制度，尤其是旨在保障人們普遍地享有憲法的權利的機構的時候，就必須面對這一現實，並預為防範。尤其是在財政高度分權、而勞動力大量流動的時代，防範地方化、地方保護主義，在全國範圍內讓每個公民平等地享有種種憲法權利，尤其是人身自由，具有特別的重要意義。解決的出路是對現有的警察、司法體系進行某種重組。在現有的地方警察機構之外，另行設立中央警察機構。它在地方部署執法力量，凡是跨省犯罪，侵害他人憲法性權利的犯罪等等，均由這些機構直接負責處理。如果有這樣一套機構，那些令人同情的河南農民們，也就可以知道去找誰，而他找到的警察機構也不可能推卸自己的責任。當然，該機構由於與地方政府並無財政與人事關係，所以在執法的時候，大體也可以不受地方政府、地方人情掣肘，公正地處理案件。建立中央法院體系當然，中央政府就自己管轄的事務建立完整的、可操作的執行體系，並不意味著取消地方政府的相關機構，因為，地方政府在自己管理範圍內，面臨同樣事務。比如地方政府也需要從事環保活動。所以，地方政府與中央政府環保機構可以按照影響範疇的大小劃分管轄權。一個最簡單的原則是，凡是跨區域的環保問題，均由中央政府環保部門管理。而地方政府仍然管理影響僅限於轄區範圍內的環保事務。而在各自範圍內，每個政府的權力－責任都是完整的，不可分割的。這也就意味著，地方政府仍然享有廣泛的權力。這就涉及一個重要問題：如何防止地方政府濫用權力，尤其是侵害民眾的自由和權利，比如，歧視外來人口，制定地方保護政策。這也正是現有政府架構始終未能有效解決的問題。在現有體制下，地方政府之所以被視為「壞人」，一方面是因為，各級政府權責不對稱，但也因為，對於官員的活動沒有現場監督。行政監督固然遲鈍，而司法監督形同虛設。因為法院高度地方化，法院很難及時而有效地為自由和權利遭到侵害的民眾提供救濟。因而，在中國，國家形式上是統一的，但法律的實質統一還有待時日，對於地方保護主義、地方政府歧視外來人口、地方政府進行掠奪性競爭，民眾無可奈何，中央政府也無能為力。改革的可取方案是建立一套中央法院體系，讓民眾隨時可以藉助中央政府的權威來約束地方政府的權力，乃是保障民眾自由和權利的可取途徑。尊重每個人的自由，首先是人身與信仰自由，尊重及保護每個人的財產權，使之不遭到他人尤其是各級政府的侵害；保障商品、服務、資本、信息、人員在全國範圍內的自由流動，這是中央政府的首要責任，而要做到這一點，中央政府首先要獲得民眾自由和權利遭到侵害的信息，其次，有能力向民眾提供救濟。而這就需要一套全國性司法體系。在一個統一的國家，尤其是中國這樣的大國，必有某種形態的權力集中。問題在於，集什麼權？作為原生形態的近代憲政國家，英國和美國不約而同地走上了司法集權的路子。在英國歷史上，王權相對於封建領主，向來十分強大，但是這種力量卻主要寄存在王室法院。王室法院通過其司法許可權制了地方官員及封建領主的權利，保障了英國人的古老的自由。同樣，實行聯邦制的美國，地區分割、地方保護卻並不嚴重，原因就在於聯邦政府通過聯邦法院系統直接向民眾提供救濟，約束了各州政府濫用權力的行為。這些歷史經驗值得深入思考。設立中央法院系統當然以一個強大的中央政府為前提，但是，這個中央政府約束地方政府的方式，將不再是中央政府直接管理、監督地方政府，而是改而由中央法院系統向那些遭受地方政府違法侵害的地方民眾提供司法救濟。通過向民眾提供救濟的方式，分散地、個別地約束地方政府。由理性的法律而不是由隨意的行政命令來約束地方政府；由法官動態地約束地方政府，而不是由行政體系運動式地約束地方政府。這種約束也可以避免中央政府與地方政府之間的正面政治衝突。更為重要的是，這樣一種關係，將為地方政府留出充分的自主、自治空間，地方政府可以在其法定範圍內自主行事，但中央法院系統的存在則提醒它們，必須謹守法律的界限，不得侵害任何民眾的權利和利益。至於中央政府通過法院系統實施的約束，當然也是有限的，不會陷入「一統就死」的僵局。關於這個中央法院系統的架構、司法管轄權等等，此處略而不談，但可以設想，這一設計可以解決現在人們所談論的諸多問題。比如，它可以解決法院地方化問題。它當然還可以一舉解決法院地方化導致的行政訴訟效率低下的問題。目前的行政訴訟不能對地方政府發揮約束作用，原因很簡單，法官本來就歸地方政府領導。如果設立中央法院系統，則凡是以地方政府及其行政部門作為一方當事人的糾紛，均由中央法院系統受理。這樣的行政訴訟模式也可擴大其許可權，除了可以審查具體行政行為之合憲性和合法性外，也可以審查抽象行政行為，即由法官審查行政法規、地方法規、紅頭文件的合憲性與合法性。這將有效地保證地方政府不得違犯憲法及全國性法律，實現實質上的國家統一。http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/zmzg/200706290526.asp
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