政黨適應性視野下的鄉鎮黨委選舉改革
近年來，以「公推直選」為主要形式的鄉鎮黨委選舉改革在全國全面「開花」，據不完全統計，全國有近30個省份進行了鄉鎮黨委公推直選的改革試驗。鄉鎮黨委選舉改革成為推動黨內民主和基層民主的重要動力。當前，許多研究者對公推直選的過程和程序進行了較為細緻的研究，但是對於改革的緣起與肇因卻缺乏系統的解析。本文運用政黨適應性理論，說明鄉鎮黨委公推直選是適應基層民主和人民民主發展，革新傳統幹部制度的一種適應性改革。進一步推進這一政黨適應性改革，還需要克服思維與體制上的限制。
一、政黨適應性：理論視角的檢視從政治系統論的角度來看，任何政治組織都需要根據外部環境的變化作出相應的調適，從而維持自身的生存與發展。政黨適應性（party adaptation）正是在這一框架下提出來的，它是政党進行戰略與結構的系列變革，以回應變化的外部環境，提高達成「首要目標」的能力。[1]政黨對環境適應的成功與否，取決於黨的領導人能否採取恰當的策略，並贏得黨員和選民對該策略的支持。與此同時，政黨的外在動力和組織能力共同決定著政黨戰略的差異，從而影響著政黨對外部環境的適應程度。[2]
任何一個政黨都面臨適應性的問題，都需要對外部環境變化以及內在體制弊病作出的適應性調整，從而更好地實現和維持自己的核心價值。政黨適應性包括三個基本要素：（一）政黨適應性的目標是維護政黨的核心價值與利益。儘管根據政黨意識形態可以將世界政黨劃分為多種類型，如堅信某種主義的意識形態型政黨、或者尊奉某種教義的宗教型政黨、維護勞工或者農民利益的工人黨與農民黨；保護環境的環境運動黨等等。[3]但是幾乎所有的政黨，其核心的價值都在於獲得更多選民的支持，奪取或者維護執政黨的地位，這一點也是政黨區別於其它政治社團的根本特徵。[4]政黨對外部環境的適應性無疑也是圍繞這一核心價值。
（二）政黨對外部環境的適應是較為寬泛的。作為政治組織的類型之一，政黨要通過對外部環境的感知來進行適應性的調整。而外部環境是十分複雜的，經濟戰略的變化，社會結構的變遷，以及選舉規則與立法制度的變化，都會對政黨原有的路線和組織構成衝擊，從而成為政黨適應性的外在動因。布魯斯.迪克遜就發現，中國私營經濟的發展促進了中國共產党進行了相應的政黨適應性調整。他指出，私營經濟發展一方面造就了大量掌握物質財富的新精英（私營企業主）；另一方面越來越多的黨員幹部「下海」經商，對黨的組織結構構成衝擊。執政黨主要採取了兩種政黨適應性的策略：一是吸納（Co opt）私營企業主加入中國共產黨，讓這些新精英在黨內具有代表權；二是運用統合主義（Corporatism）在執政黨與社會之間構建組織聯繫，在黨和國家的主導下建立各種民間商會，讓民間商會作為私營企業主利益表達的主要途徑。[5]
（三）政黨適應性是政黨在感知環境變化後所主動採取的變革。政黨適應性需要黨的高層領導發起，並且進行相應的策略或者組織結構的調整。政黨能否成功地實現外部適應，實際上體現了政黨靈活性的大小。美國學者列維斯基對阿根廷正義黨（the Argentine Justicialista Party）的研究發現，以勞工為基礎的民粹主義政黨的組織特性，表現為鬆散的組織結構，非官僚化的內部等級，相對自主性的政黨領導層等，為政黨適應性提供了其他工人階級政黨所不具備的靈活性。這種結構有利於政黨領導層快速決斷，賦予其充裕的空間用來實施政黨適應性戰略。[6]
二、鄉鎮黨委權威面臨的三重挑戰中國共產黨是中國的法定執政黨，它通過自上而下建立各級黨的組織來實現對國家和社會的領導。鄉鎮黨委是中國共產黨的基層組織，也是我國國家政權的組成部分，還是連接執政黨與基層社會的紐帶。因此，鄉鎮黨委對於外部環境的變化，如經濟改革、社會變遷以及基層民主的發展是直接和深入的，也迫切需要根據環境進行相應的適應性改革。從政治背景來看，改革開放以來，不斷擴大的基層民主和人民民主的試驗，以及黨的幹部制度的內在弊病，形成鄉鎮黨委運行的外部環境，成為推動其進行公推直選的外在動因。
（一）基層民主的發展對政權民主的倒逼
村委會選舉是中國特色的基層民主，它的成功實踐不僅提升了中國億萬農民的民主素質，而且也形成了對基層政權民主的壓力，對作為基層政權領導核心的鄉鎮黨委的民主發展構成壓力，即在基層民主不斷發展的同時，如何通過制度化的民主手段，擴大鄉鎮黨委的政治合法性，提高民意基礎和政治認同度。
從改革之初村委會的出現以及村委會選舉的展開，到20世紀90年代末，經過近20年的時間，村級民主經過了從無到有，再到步入制度化的幾個階段。村級民主的長期實踐，推動了中國農民民主意識和民主技能的極大提升。老百姓創造了各種選舉方式，「海選」、「兩推一選」、「兩票制」等；也更加註重選舉程序的規範，如設立秘密劃票間和選票上的候選人交替排名等。村委會選舉所積累的選舉辦法，對農民選舉技能的培育和民主意識的塑造，既為鄉鎮選舉改革提供了基礎條件，同時也給鄉鎮選舉改革形成了「倒逼」效應。當村民習慣於用民主選舉的方式產生村幹部，讓那些具有廣泛民意基礎和群眾認同度的人上台管理村級事務時，作為與村委會直接打交道的鄉鎮領導人的選舉改革也就提上了日程。在村幹部由村民選舉產生之後，鄉鎮黨委的直接選舉也就順理成章地成為基層民主發展的必然趨勢。而實際上，1999年到2001年間，山西、廣東、河南等地採用「兩票制」選舉村委會選舉，其中一票是關於鄉鎮政府領導的「信任票」。這種「信任票」的做法，體現了村民選舉的內在邏輯性，更體現了對鄉鎮權力合法性的肯定。 [7]
（二）人民民主對黨內民主的挑戰
以鄉鎮長直選試點為主要形式的人民民主的發展，對於處於鄉鎮領導核心的鄉鎮黨委的黨內民主也提出了挑戰。當鄉鎮長由選民直選產生之後，鄉鎮黨委面臨著如何發揮鄉鎮政權的權威核心作用，實現對鄉鎮長政治領導的難題。如1998年到1999年間，四川省步雲鄉和深圳市的大鵬鎮等地先後進行過鄉鎮長直接選舉的試點。改革所採取的辦法是由農民直接提名、推薦鄉鎮長候選人，然後再投票選舉產生出鄉鎮長。這一擴大人民民主權利的改革，實現了基層民主的升級，開啟了基層政權領導人直選的試驗。
然而，正如最初村委會選舉造成村黨支部合法性危機一樣，鄉鎮長直選改革也對鄉鎮黨委的領導權威形成挑戰，從而有損於黨在基層政權的領導地位。由於通過鄉鎮全體選民的直接選舉或變相直選上台，當選鄉鎮長獲得了較為廣泛的民意基礎。相比之下，作為鄉鎮領導核心的鄉鎮黨委書記卻是仍由黨組織自上而下安排或者任命產生，顯然在程序上不利於鞏固黨委的政治權威。因此，在實踐中，民選產生的鄉鎮長和任命產生的鄉鎮黨委書記容易因權力來源上的程序性差異引發權威衝突，並由此導致鄉鎮黨政關係緊張化，從而削弱黨組織在基層政權的領導地位。[8]經常出現的情況是，鄉鎮長直選之後，鄉鎮政府按照鄉鎮長的施政措施而不是按照黨委決策開展工作，導致較為緊張的鄉鎮黨政關係和權力鬥爭，[9]從而影響了黨在基層政權的領導地位。這一結果，要求以改革鄉鎮黨委選舉方式的黨內民主必須隨著鄉鎮長直選的展開也作出適應性地發展。
（三）幹部制度的內在痼疾對政黨合法性的侵蝕
由於長期處於執政地位，執政黨較少受到外部競爭和監督的壓力，從而造成黨的幹部制度的內在痼疾，這些痼疾降低了執政黨組織在基層群眾當中的威信，使黨群關係處於十分不利的境地。在鄉鎮黨委領導人的產生上，傳統的幹部選拔制度存在一些突出的弊端：其一，由於幹部選拔是自上而下進行的，一些人不惜通過巨資行賄上級領導來謀取鄉鎮黨委書記的職位，這不僅帶來腐敗的盛行，而且還極易形成連鎖反應，當選之後變本加厲地賣官鬻爵。其二，在鄉鎮黨委成員的任命過程中，許多領導考慮的是與自己的親疏程度，而非能力和才幹，因此選拔出來的官員往往私交好，但是能力弱，無法推動地方經濟的發展。其三，由於缺乏制度化和暢通的干群溝通渠道，許多村民更信任由自己選舉產生的村幹部，而非上級任命的鄉鎮官員，因此經常出現的情況是村幹部以維護群眾利益的名義抵制鄉鎮的命令，進而導致國家政策難以推開，鄉村矛盾緊張，[10]並由此危及到執政黨的合法性基礎。
三、公推直選：鄉鎮黨委的適應性改革基層民主的深化，人民民主的發展以及幹部選拔的弊病，分別對鄉鎮黨委的政治合法性、領導權威以及社會基礎構成較為嚴峻的挑戰，並且成為適應性變革的動因。執政黨面臨著通過發展基層黨內民主來吸納基層民主和人民民主所形成的壓力，同時革新陳舊的幹部體制，增強執政黨組織在基層社會的合法性。實際上， 2002年召開的中共十六大對此問題已經有了清醒的認識，報告指出，「黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示範和帶動作用。」接著中共十六屆四中全會報告指出，要「逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的範圍」。2007年黨的十七大報告更為明確地提出，「改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉範圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式。」在具體實踐上，早在1998年開始，中央就選擇在四川遂寧市蓮花鄉和東禪鎮、山西臨猗縣卓里鎮進行「公選」黨委書記的試點。從2002年黨以來，鄉鎮公推直選的試點開始在全國全面鋪開，僅2004年至2007年間，全國有300多個鄉鎮黨委進行了公推直選的改革試點。
作為對基層民主和人民民主的回應，鄉鎮公推直選改革在結構設計、程序安排和制度銜接上進行了調整，實現對對基層民主和人民民主的兼容，實現了對傳統幹部制度的優化。
（一）鄉鎮公推直選成為基層民主的深化和升級
面對村委會選舉所提出的合法性危機，鄉鎮黨委進行的公推直選改革適應了基層民主升級的趨勢，並且吸納了村委會選舉的有益經驗，可以視為基層民主的一種升級版本。這種突破體現主要展現在兩個方面：一方面，公推直選擴展了鄉鎮黨委的民意基礎。鄉鎮黨委的「公推」階段，原先上級組織提名和推薦的鄉鎮黨委書記、黨委委員、甚至黨政班子成員，改成由村民、黨員，以及組織共同推薦產生；如果初步候選人較多，還要進行由黨內外群眾投票的預選，根據得票多少確定正式候選人。在「直選」 階段，則由全鄉的黨員或者黨員代表來投票選舉產生鄉鎮黨委領導人。許多地方的鄉鎮公推直選試點，還充分吸收了村委會選舉的做法，採取候選人與選民見面，開展競選演說、秘密投票等，充分吸納了基層民主的有益經驗。可以看出，公推直選不僅落實了普通黨員在選舉基層組織領導人上的民主權利，而且也賦予廣大黨外群眾對於執政黨基層組織領導人的選擇權，擴大了鄉鎮黨委的社會基礎和群眾認同程度。
另一方面，鄉鎮公推直選拓展了基層民主的影響。村委會選舉是基層群眾的自治行為，是草根民主，它的成效僅限於村莊範圍。村級民主雖然會對農民民主技能與民主意識的培育具有較大的助益，但是這些技能只能在村莊內部行使，只能用來決定村內精英的選擇，以及村級公共事務的決策，一旦超出村莊邊界便難以發揮作用。作為基層政權的民主實驗，鄉鎮黨委的選舉改革已經超越於單個村的範圍，是在更廣泛的區域內運行民主。一個鄉鎮少則管轄3-5個村，多則8-10個村。此外，鄉鎮黨委的選舉改革還對於高層民主具有前瞻性的試驗意義，鄉鎮黨委公推直選所涉及到的問題，比如如何協調選舉改革帶來的黨政關係、政府與人大關係、黨與人大關係的新變化，對於既有政治體制和權力體制的衝擊，特別是黨的幹部選拔制度與人大的選舉制度的影響，對於高層選舉改革和宏觀民主的推進有著先導性和實驗性的意義。
（二）公推直選實現了黨內民主與人民民主的兼容
鄉鎮黨委公推直選不僅激活了基層民主的政治資源，而且順應人民民主的發展趨勢，進一步融合了人民民主，鞏固了鄉鎮黨委在基層政權的領導權威。單純的鄉鎮長直選改革很容易造成鄉鎮黨委的權威流失和合法性的下降，而鄉鎮黨委的公推直選則在提高鄉鎮黨委合法性的同時，也協調了與鄉鎮長的關係。鄉鎮公推直選對人民民主的兼容主要採取了兩種路徑：一是採取鄉鎮黨委書記和鎮長「兩票推選、一肩挑」的模式，這是2003年湖北省咸寧市咸安區進行了鄉鎮公推直選的做法。主要做法是：首先由全鎮黨員、非黨幹部和群眾代表以「海選」方式推薦鄉鎮黨委候選人，然後交由黨代會全體代表投票，差額選舉產生鄉鎮黨委委員；隨後召開鄉鎮人民代表大會，黨組織將黨委委員推薦到人代會上作為鄉鎮政府班子成員候選人，經鄉鎮人大選舉，產生鄉鎮政府，實現鄉鎮黨政領導班子成員交叉任職，書記鎮長一肩挑。[11]二是採取「書記組閣」的模式，這是2003年四川省成都市新都區鎮黨政班子的做法。基本程序包括：先由黨員群眾「公推直選」產生的鎮黨委書記；然後由鎮黨委書記提名鎮黨委和政府領導班子人選，包括鎮長、鎮黨委副書記和副鎮長的人選；提名人選提交上級組織部門審批並履行法定選舉程序後任職。[12]這些探索一方面促進了鄉鎮黨委班子選舉的競爭性和參與度，鞏固了執政黨在鄉鎮政權的領導核心地位。另一方面，鄉鎮黨委班子與政府班子的選舉先後依次推進，先以黨內民主的程序產生黨委，再以人民代表大會的程序選舉人大、政府的領導班子，以黨領政，實現了黨內民主對人民民主的引領和兼容。
（三）公推直選革新了幹部體制
公推直選通過引入群眾參與，競爭機制和選舉辦法，革新了傳統幹部選拔制度，拓展了幹部選拔的範圍，提高了鄉鎮黨委領導人的素質結構和群眾認同程度。一方面，公推直選堅持了黨管幹部的原則的同時，加大了「人民公認」的權重，提高了黨內選舉的民主程度。許多試點地方只設定候選人的基本條件，凡是符合條件的人都可以通過個人自薦、群眾聯名推薦以及黨員推薦的方式報名參選，這就打破了原先單一組織推薦所帶來的弊病，擴大了幹部選拔的範圍。另一方面，公推直選打破了任人唯親，有利於能力突出，群眾基礎良好的幹部脫穎而出。與傳統的組織醞釀和組織考查相比，公推直選在「公推」和「直選」環節更加註重候選人的民意基礎和群眾認同。許多試點地「公推」階段往往要經過兩輪甚至多輪推選，每一輪推薦過程都需要根據推薦票的多少進行篩選，從而產生出正式候選人。在正式「直選」階段，將正式候選人提交給鄉鎮黨員代表大會選舉或鄉鎮全體黨員大會選舉產生，獲得多數選票的候選人方能當選。顯然，經過這些環節最終勝出的候選人，不僅要符合上級組織確定的標準，更需要得到廣大黨員群眾的信任。
四、鄉鎮黨委適應性改革的限度作為一種政黨適應性改革，鄉鎮黨委公推直選是執政黨面對基層社會民主的發展，以及執政黨內部的幹部弊端，進行黨內民主改革的重要舉措。它的重要特點在於用選舉機制來改造黨的傳統幹部選拔制度，改革黨的精英錄用機制，以及調整基層組織的權力結構。這一改革不僅有效地吸納和兼容了黨內民主和基層民主的要求，而且也有利於執政黨駕馭並最終推動民主改革的進程。然而，這一適應性在革新舊有體制，取得顯著成效的同時，卻無法突破體制本身的一些基本框架和原則。
（一）黨內對於選舉的認知還遠不夠充分。儘管自黨的十六大以來，執政黨內對於擴大黨內民主有了較為一致的看法，但是對於實現路徑卻存在較大的分歧。特別是通過擴大直接選舉的方式來落實黨內民主還有著較大的阻力。實踐當中，候選人如何競選，是否允許拉票，是否嚴格按照得票的多少確定勝選者等等問題，都還未達成一致。並且，與領導幹部「公推公選」大張旗鼓的宣傳相比，絕大多數「公推直選」的試點地方都十分低調謹慎，生怕被扣上搞「政治改革」的「帽子」。這正是導致目前鄉鎮公推直選裹足不前，原地踏步的主要原因。
（二）幹部體制與選舉機制的內在張力。黨管幹部是執政黨領導國家的重要制度體現，它的基本內容之一就是要求自上而下地選拔幹部，並體現上級組織的意圖。而公推直選展現出來的是自下而上地選舉，要求更多地體現廣大選民與黨員的意志。儘管目前公推直選並非完全的直接選舉，而是「公開推薦」加上「直接選舉」；並且在公推直選的全過程，比如程序設計與監督，候選人的甑別，以及選舉結果確認等，上級黨組織發揮著主要作用。但是，從選舉的本意上來說，選舉要體現投票人的意志，公推直選的制度化發展可能將造成投票結果與組織意圖的背離，一些試點地已經出現組織推薦候選人落選的情況。那麼在推動黨內基層民主發展的同時，如何確保黨管幹部原則的落實也成為鄉鎮黨委選舉改革的內在制約。
因此，作為政黨適應性的改革，鄉鎮黨委選舉改革的發展在堅持漸進發展策略的同時，突破陳舊的思維制約，建立改革舉措與既有體制之間的銜接機制，將「公推直選」改革程序化、規範化、制度化，使之成為傳統幹部選拔制度向現代選舉制度轉型的過渡環節，最終實現以黨內民主引領人民民主的局面。[1] Katrina Burgess and Steven Levitsky, 「Explaining Populist Party Adaptation in Latin America: Environmental and Organizational Determinants of Party Change in Argentina, Mexico, Peru, and Venezuela.」 Comparative Political Studies 36, No. 8 (2003), pp.859-880.
[2] Steven Levitsky, 「Crisis, Party Adaptation, and Regime Stability in Argentina: The Case of Peronism, 1989-1995.」 Party Politics 4,No. 4 (1998), pp. 77-92.
[3] Klaus Von Beyme. Political Parties in Western Democracies. New York:St. Martin』s Press, 1985, pp.29-130.
[4] Alan Ware. Political Parties and Party Systems. Oxford University Press, 1996, p.2.
[5] Bruce J. Dickson, 「Cooptation and Corporatism inChina: The Logic of Party Adaptation.」 Political Science Quarterly 115, no. 4 (2000-2001), pp.517-40.
[6] Steven Levitsky, 「Organization and Labor-Based Party Adaptation: The Transformation of Argentine Peronism in Comparative Perspective.」 World Politics 54, No. 1(2001), pp.27-56.
[7] 何包鋼,郎友興. 「步雲困境」：中國鄉鎮長直接選舉[J].二十一世紀2001(4 ).
[8] 張景明.步雲鄉長直選的背景、過程與效果[W].中國選舉與治理網.
[9] 中共四川省組織部課題組.推進農村基層民主過程中的利益衝突與協調問題研究[J].馬克思主義與現實,2003 (2):4-23.
[10] 崔士鑫.「村官」為何要辭職——對山東57名村委會成員集體要求辭職事件的調查與思考[N].人民日報, 2001-3-21; 黃廣明,何紅衛.三年撤了187名村官[N]. 南方周末,2002-9-14.
[11] 中共湖北咸寧市咸安區委組織部.交叉任職 兩票推選 競爭擇優——我們是怎樣推行鄉鎮領導體制改革的[J].領導科學,2003(22):8-9.
[12] 鎮黨委書記「組閣」 中組部調研新都經驗[J].領導決策信息,2005(28):24.
載於《嶺南學刊》2009年第7期。
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