印度亞太戰略探析
一、印度亞太戰略的形成與發展
亞太作為一個地緣政治與經濟概念的形成與發展,起始於東亞和東南亞經濟體特別是日本和「四小龍」經濟的迅速發展。而印度針對亞太地區的戰略設計,最初是以亞洲戰略為出發點的。相對於其大國戰略,印度的亞太戰略儘管經過不斷的發展、深化與調整,但仍相對模糊。然而毋庸置疑,印度的亞太戰略也有其自身的演變規律和形成特點。
(一)早期的理想主義:成為亞洲的軸心並決定亞洲的未來
獨立初期,印度的國家戰略分為對內和對外兩個方向。其中,對內以發展經濟、增強國力和鞏固獨立為現實目標;對外則有兩個層次:一是以在南亞地區發揮獨特甚至唯一的中心作用為對外戰略基點;二是以追求躋身亞洲和世界大國行列為發展方向,成為亞洲的軸心並決定亞洲的未來成為印度對外戰略的發展方向。可以說,以做大並稱霸南亞為起點,在政治上追求成為亞洲地區有主導地位和影響力的國家,是印度亞洲戰略的主要內容。
印度推行亞洲戰略表現出以下兩個特徵:一是重視發展與包括中國在內的第三世界國家的關係;二是試圖與美國和蘇聯兩個超級大國保持等距離外交。然而,受印巴對抗、印中衝突以及冷戰兩極格局等因素的影響,無論是在南亞地區層面還是在亞太層面,印度推行亞洲戰略的實踐均受到制約。縱觀整個冷戰時期,印度的亞洲戰略理想主義色彩較濃,並囿於多種因素制約,其亞洲戰略的實踐最終回歸於「被動式的理性現實」。
(二)冷戰後初期的理性回歸:強化與東南亞的戰略聯繫,擺脫南亞地區對抗的羈絆
冷戰結束後,蘇聯解體以及俄羅斯對外戰略調整,導致印度在國際上既無「傳統盟友」,也無「新型夥伴」,加之國內經濟發展陷入窘境,面對深刻轉型中的國際格局,印度開始調整對外戰略。這一時期,印度的國家戰略以對內實行經濟改革奠定大國地位基礎為出發點,對外注重面向東南亞和拓展大國外交,而加強與東南亞地區的經濟聯繫成為這一時期印度亞太戰略的顯著特徵。
拉奧政府在1991年第一次提出「轉向注重東方」,於1994年正式提出面向東南亞的「東向政策」(LEP),印度外交部於1995年首次提出「東向戰略」。這成為印度「東向戰略」的起點,也是印度亞太戰略調整的重心。儘管以發展與東南亞國家的經濟聯繫為切入點的「東向政策」或「東向戰略」是印度亞太戰略的理性回歸,並且相對於獨立初期,印度的亞太視野開始收縮,但「東向政策」也並非是印度亞太戰略的全部內容。這一時期,印度的亞太戰略還包括通過全方位的大國關係塑造拓展其在亞太地區的戰略空間:一是重塑與俄羅斯的夥伴關係,借力傳統盟友基礎以發展新型戰略夥伴關係;二是探索並調適與美國的戰略信任;三是改善與中國關係。與此同時,印度迫切希望緩和南亞地區的對抗以擺脫對印度大國理想與實踐的束縛,在此背景下,印度調整南亞政策並出台了「古傑拉爾主義」。
冷戰後初期至21世紀之交的近十年,印度的亞太戰略經歷了從理想到現實、從追求大國的政治影響到國內經濟發展優先、從空泛亞太概念到戰略突破點(東南亞)再定位的轉變。儘管如此,印度追求大國地位的理想並沒有改變,只是實現理想的途徑更為現實和更具操作性而已。
(三)21世紀後的拓展與深化:全方位融入亞太地區
進入21世紀以來,隨著亞太地區格局的演變以及印度綜合國力顯著提升,印度的亞太戰略進入了深度拓展期。這一時期,印度亞太戰略最顯著的特點就是全方位融入亞太地區,目標是通過發展與亞太地區主要國家的政治、經濟、安全與文化聯繫,維護並拓展印度在亞太地區的戰略利益與戰略空間。
印度實施全方位融入亞太的戰略從地域範圍上包括兩個重點方向:一是以深化「東向政策」為起點,在加強與東南亞國家合作的基礎上,印度將「東進」戰略延展至東亞地區和南太平洋地區;二是以「印太」概念作為路線圖,倡導印度洋與太平洋兩個地區的融合,加強與印太地區主要大國的政治與安全關係,提升印度在「印太」中的地位。印度的亞太戰略從戰略內涵上也開始超越20世紀90年代以來形成的「經濟因素驅動為主」的傳統形式,開始注重追求「經濟+政治+安全+軟實力」等多重目標。
二、印度亞太戰略的邏輯起點與目標定位
21世紀以來印度亞太戰略調整與深化的邏輯起點,緣於印度戰略界對印度自身環境、亞太地區形勢以及更寬泛的「印太地區」發展趨勢的判斷。
首先是印度對自身周邊環境的認知。印度戰略界認為,印度正處於歷史的關鍵時期,過去二十年印度經濟社會發展為印度提供了社會繁榮與公正的機會,儘管面臨巨大的挑戰,但印度同時也處於有利的發展環境。但印度成為繁榮國家的機會窗口還相對較小,如果印度錯失有利的發展環境,將再也沒有改正的機會。其次是對亞太地區格局的判斷。對於亞太地區權力格局的現狀以及未來發展趨勢,印度認為:亞洲有可能成為新的制度創新的地區;領土領海爭端有可能使亞洲成為戰略對抗的舞台;亞洲有可能成為大國競爭的中心;亞洲有可能爆發高強度的海洋競爭;多樣性的文化與發展模式有可能使亞洲成為意識形態競爭的場所。而且,對於因中國和印度等實力上升對亞太地區權力格局的影響,印度認為美國仍是影響亞太地區權力格局的最重要力量,中國在綜合實力上還無法在短期內超越美國,中印兩國硬實力差距很可能會繼續拉大,印度近期無法追趕上中國。最後是對亞太地區與印度洋地區兩個板塊加速融合趨勢的判斷。印度並不是亞太地區的正式成員,傳統亞太地區也不包括印度洋地區的南亞次大陸。但隨著地緣重心東移,以及印度在地區和全球影響力上升,印度與太平洋地區的聯繫日益增強。而且從地緣經濟發展現實與趨勢上看,傳統的亞太與印度洋地區加速融合,地區內國家的經貿與投資活動已經使傳統上兩個不同的地理單元越來越呈現出區域經濟一體化的初期特徵。
基於對自身發展環境以及亞太地區形勢與權力格局的判斷,印度將亞太地區置於其對外戰略的優先方向,亞太成為印度對外政策的重要舞台,印度的亞太戰略進一步清晰化。從追求的戰略目標分析,印度亞太戰略具有經濟、安全、戰略和人文等多重性,包括追求戰略自主與獲得權力制衡、分享亞太經濟增長實現自身經濟發展、強化自身文化影響並塑造積極正面的民主國家形象等。從地區的維度分析,印度的亞太戰略目標分為三個層次:第一層次是南亞地區,目標是維持並經營在南亞地區的優勢地位,通過繼續實施「古傑拉爾主義」,穩固與南亞鄰國的關係,力爭擺脫與鄰國對抗的羈絆與束縛,奠定實現全球性大國的地區基礎。第二層次是東南亞地區,目標有三:一是以經濟合作為先導,重視並充分利用東南亞地區的經濟活力,發展並深化與東南亞的經貿合作;二是以文化影響為紐帶,擴展印度文化圈,強化印度文化對東南亞地區的影響;三是以安全合作為新切入點,平衡中國對東南亞地區的影響。第三層次是更為廣泛的亞太地區,印度總體目標是從戰略的高度積极參与並全面拓展與亞太地區大國的雙邊關係,從政治、經貿與安全等多個維度營造有利於自身崛起的外部環境。具體來說:第一,強化與美國、俄羅斯、中國、日本等大國和東盟國家的雙邊聯繫;第二,融入多邊合作機制,增進印度對亞太地區秩序塑造進程中的存在與影響;第三,塑造在亞太地區的民主國家形象,為最終獲得全球性大國地位奠定基礎。
三、印度實施亞太戰略的路徑選擇
印度亞太戰略的根本目標是成為亞太地區的強國,目前,印度亞太戰略以務實合作為基礎,以提升印度能力建設為中心,以雙邊和多邊對話與合作機制建設為手段,將亞太作為其全球崛起的首要地區。21世紀第二個十年以來,印度亞太戰略調整與深化的主要路徑包括以下幾個方面:
(一) 重塑南亞主導地位
南亞區域合作聯盟(SAARC)的潛力因地區性挑戰而被削弱,但它仍為區域合作提供一個重要平台。印度與其鄰國之間的關係正在進行「重新配置」以解決南亞地區面臨的諸如能源、水資源、互連互通、移民、自然災害、恐怖主義等問題。印度決策者以南盟機製為新切入點,積極改善地區合作現狀。2014年5月印度邀請所有南盟國家領導人參加莫迪總理的就職典禮是一個積極的信號,表明印度希望南亞地區從建立有效的溝通與合作機制中受益。
(二) 拓展與深化「東向政策」
印度「東向」政策範圍已經從東南亞國家逐漸拓展到東北亞的韓國、日本和南太平洋的澳大利亞、紐西蘭等泛亞太地區,呈現出從政策到戰略、從陸上到海上、從經濟到安全、從東南亞到東北亞和南太平洋地區的新態勢。印度「東向」政策在戰略導向、地緣範圍、議題領域等方面的諸多新趨勢,目的是通過發展與東南亞、東北亞和南太平洋地區各國在政治、經濟及安全領域的全方位合作,進一步拓展其戰略空間,促進全面融入亞太區域合作進程。
(三)定位並發展與大國的關係
對亞太地區未來權力結構,印度認為美國是第一層,是主導性領導力量;印度與中國實力上升,成為第二層;日本將大幅衰落;俄羅斯將緩慢衰落;韓國、印尼等國家重要性會相對提升。為此,印度有選擇、有重點、有區別地發展與亞太國家尤其是大國之間的關係。美國是印度對外戰略的重中之重,俄羅斯是印度外交政策的優先任務,而近鄰中國則是印度接觸與防範的重要對象。儘管如此,由於國家特徵及利益多樣性,印度戰略界普遍認為沒有「天然的」國家或集團完全適合於印度。
(四) 推進與亞太主要經濟體的雙邊和多邊經貿合作機制化建設
與亞太區域合作停滯不前相比,印度與亞太地區的經貿合作機制建設加速發展。印度早在1975年就與處於亞太的韓國和寮國簽署了「曼谷協定」(後改名為亞太貿易協定APTA),隨著東向政策的實施與深化,在印度已經簽署並生效的15個區域貿易安排(RTAs)中有6個協定的對象國是東亞和東南亞國家。目前,印度已經與新加坡(2005)、韓國(2009)、馬來西亞(2011)和日本(2011)簽署了全面經濟夥伴關係協定(CEPA),與東盟(2009)簽署了貨物貿易協定(FTA),並且於2012年底與東盟完成了關於服務貿易和投資領域的自由貿易協定談判。而且,印度與地區內國家開啟了區域與次區域合作的路徑,如《環孟加拉灣多領域技術經濟合作倡議》(BIMSTEC)、《湄公河—恆河合作組織》(MGC)、孟中印緬次區域合作(BCIM)等。
(五) 積极參加亞太地區的多邊對話機制
印度積极參与亞太地區多邊對話機制的構建。當前,印度參與的地區多邊對話機制主要包括「東盟+N」峰會與部長會議、東盟地區論壇(ARF)、東亞峰會(EAS)、太平洋島國論壇會後對話會(PIF)、亞信會議(CICA)等;同時,印度也積极參与包括亞太地區主要國家的多邊機制,如二十國集團(G-20)、二十四國集團(G-24)、亞歐會議(ASEM)、英聯邦首腦會議(CHOGM)。從總體來看,印度參與亞太多邊機制的一個重要目標就是實現一個繁榮、開放和穩定的亞洲。同時,印度參與的三邊或小多邊對話機制也有所發展,如俄印中三國外長對話(2007)、美日印三邊戰略對話(2011年)和印日韓三邊對話(2012年)等。印度希望通過與美日協調政策,在地區規劃和規則制定上施加影響力,並調動其他亞洲主要力量發展對印關係的積極性。
(六) 積極推動「印太」戰略設計
作為其亞太戰略的發展與深化,印度決策層已經開始超越傳統的南亞和印度洋地區界限,開始以更廣泛的「印太」視角界定印度的戰略空間和國家利益。2012年12月舉行的印度—東盟紀念峰會上印度總理辛格第一次以「印太」框架闡述印度與東盟戰略夥伴關係的重要性;2013年5月辛格總理訪問日本時也以「印太」定位雙邊關係。印度政府的官方聲明和政策文件中多次提到,印度要在印太地區建立一個多元的、開放的和包容的安全架構。實際上,印度理想中的「印太」地區架構的決定因素是該國國內經濟重組的需要以及繼續遵守戰略自主的原則。印度推動「印太」戰略設計,目標是保留不結盟傳統以求「戰略自主」,同時又優先考慮創造一個穩定的區域環境,以建立有利於印度經濟發展的貿易投資聯繫和安全環境。
綜上所述,印度的亞太戰略,實質上是在對外戰略思想——綜合了尼赫魯主義、新自由主義和超現實主義——的指導下,以實施並拓展「東向政策」為邏輯起點,以實現經濟發展、權力平衡、戰略空間拓展以及施加軟實力影響等目標為導向的走向全球性大國地位的戰略規劃與實踐。印度實施亞太戰略,擴大了其在亞太地區的影響力,一定程度上改變了地區權力構成,並為其崛起為地區和全球性大國塑造了利好環境。然而客觀地說,印度亞太戰略有針對中國的考量,然而中國也是其融入亞太的重要一環。印度亞太戰略的成效在一定意義上也取決於對華戰略效果,印度能否在與中國的合作與競爭、經濟利益與政治利益以及雙邊與地區之間找到謹慎平衡,或許是未來印度亞太戰略最為重要的挑戰。
吳兆禮 中國社會科學院亞太與全球戰略研究院助理研究員,中國南亞學會副秘書長,主要從事南亞問題研究。在《南亞研究》、《現代國際關係》等學術刊物發表多篇學術論文,參與翻譯《季風:印度洋與美國權力的未來》等學術專著。
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