前置程序違法，環保處罰被撤銷

06-19

敗訴原因：

根據《環境影響評價法》第三十一條的規定，建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。因此，環境保護行政主管部門責令建設單位停止建設，限期補辦手續是實施罰款處罰的前置程序。本案中，被上訴人的派出機構魏塘環境保護所在被訴《21號處罰決定》作出前以自己的名義向上訴人發出《環境違法行為限期改正通知書》，超越職權，違反了上述規定。

周浩與嘉善縣環境保護局行政處罰二審行政判決書

【關鍵詞】環保工商

【文書來源】中國裁判文書網

基本信息

審理法院：嘉興市中級人民法院

案　　號：（2011）浙嘉行終字第2號

案件類型：行政

案　　由：行政處罰

裁判日期： 2011-04-28

合議庭：孫軍許艷華李土根

審理程序：二審

上訴人：周浩

被上訴人：嘉善縣環境保護局

文書性質：判決

文書正文

當事人信息

上訴人（原審原告）周浩。

委託代理人朱維中。

被上訴人（原審被告）嘉善縣環境保護局。

法定代表人鄒霞芳。

委託代理人王偉鋒。

委託代理人盧傑。

審理經過

周浩因訴嘉善縣環境保護局環保行政處罰一案，不服嘉善縣人民法院於2010年11月22日作出的（2010）嘉善行初字第9號行政判決，向本院提起上訴。本院於2010年12月30日受理後，依法組成合議庭，於2011年1月25日公開開庭審理了本案。上訴人周浩及其委託代理人朱維中，被上訴人嘉善縣環境保護局（以下簡稱嘉善環保局）的委託代理人王偉鋒、盧傑到庭參加訴訟。經浙江省高級人民法院批准，本案審理期限延長二個月。本案現已審理終結。

2010年5月4日，嘉善環保局對周浩作出善環罰字（2010）21號行政處罰決定（以下簡稱《21號處罰決定》），認定2009年8月19日該局對周浩所經營的位於干窯鎮黎明村北環橋107號的「嘉善浩天拼板廠」進行檢查。經調查，該廠中板項目未經環保審批，且未按規定進行環保驗收，於2009年5月投產。該局魏塘環境保護所於2009年6月19日向周浩下達通知書，要求周浩於2009年6月30日前完成該項目環保審批手續，但周浩至今未通過環保審批。以上行為違反了《中華人民共和國環境保護法》第十三條、第二十六條和《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環境影響評價法》）第二十二條、第二十五條及《建設項目環境保護管理條例》第十條、第二十三條之規定。經聽證後，該局依據《環境影響評價法》第三十一條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定，作出處罰決定：1、責令周浩所經營的「嘉善浩天拼板廠」中板項目停止生產；2、罰款人民幣五萬五千元。

一審法院查明

原審法院經審理查明，周浩於2009年5月5日取得個體工商戶營業執照，在嘉善縣干窯鎮黎明村北環橋107號經營加工小木板、拼板（臨時個體工商戶營業執照註冊號：330421630033840，未登記字型大小，有效期自2009年5月5日至2010年4月30日，對外自稱「嘉善浩天拼板廠」），自5月份投入生產。該項目未經環境影響評價審批，項目建成後也未申請環境保護設施竣工驗收。2009年6月19日，嘉善環保局魏塘環境保護所向周浩下達了限期改正通知書，要求其於2009年6月30日前完成環保審批手續，但其逾期仍未辦理環境影響評價審批。2009年10月30日，嘉善環保局作出善環罰字（2009）146號行政處罰決定，責令中板項目停止生產，罰款人民幣二萬元。周浩不服，申請行政複議，複議機關嘉善縣人民政府於2010年3月12日作出善政複決字（2010）3號行政複議決定，認為該行政處罰決定認定事實清楚、適用依據正確，但量罰明顯不當，決定撤銷該處罰決定，並責令嘉善環保局在30日內重新作出具體行政行為。2010年5月4日，嘉善環保局作處被訴《21號處罰決定》，內容為：「責令中板項目停止生產、罰款人民幣五萬五千元」。周浩申請行政複議，經複議維持後在法定期限內提起本案訴訟。原審另查明，2010年4月26日駱國偉取得個體工商戶營業執照，經營地址與周浩在同一地點，周浩的個體工商戶營業執照於2010年9月20日被嘉善縣工商行政管理局核准註銷。

一審法院認為

原審法院審理認為，關於周浩是否可作為本案處罰的當事人，即嘉善環保局認定違法行為責任人是否正確。根據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三條規定：「公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，並由行政機關依照本法規定的程序實施。」違法行為責任人可以是公民、法人或其他組織，即有相應的行為能力，能獨立地承擔法律責任。對於個體工商戶在行政法上的主體資格問題，法律尚無明確規定。最高人民法院《關於執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第九十七條規定：「人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規定」，《中華人民共和國民法通則》第二十六條規定：「公民在法律允許的範圍內，依法經核准登記，從事工商業經營的，為個體工商戶。個體工商戶可以起字型大小。」，第二十九條規定：「個體工商戶、農村承包經營戶的債務，個人經營的，以個人財產承擔；家庭經營的，以家庭財產承擔。」，《城鄉個體工商戶管理暫行條例》第二條規定：「有經營能力的城鄉待業人員、農村村民以及國家政策允許的其他人員，可以申請從事個體工商業經營，依法經核准登記後為個體工商戶」，第四條規定：「個體工商戶，可以個人經營，也可以家庭經營。個人經營的，以個人全部財產承擔民事責任；家庭經營的，以家庭全部財產承擔民事責任。」，因此，個體工商戶實質是經核准從事個體工商業經營的公民，雖然可以起字型大小，但僅是其對外的稱謂，作為經營者的公民才具有實體意義上的主體資格。最高人民法院《關於適用﹤中華人民共和國民事訴訟法﹥若干問題的意見》第46條規定：「在訴訟中，個體工商戶以營業執照上登記的業主為當事人」。周浩作為經核准登記的個體工商戶的業主，其在從事個體生產經營中存在環境違法行為，應當依法承擔相應的法律責任，嘉善環保局對其作出行政處罰，認定違法責任人正確。至於周浩的個體工商戶營業執照是否有效期滿，以及是否已註銷，均不能否認其之前已經發生的環境違法行為以及應承擔的相應法律責任。關於周浩是否存在環境違法事實。環境違法行為有多種類型，既包括產生污染的情形，也包括違反環境保護制度的規定等情形。嘉善環保局認定周浩生產經營的中板項目存在未經環評審批，也未按規定進行環保驗收的環境違法行為。周浩經營的中板項目已明確列入《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，屬於可能造成環境影響的建設項目，應嚴格遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。根據《環境影響評價法》第三十一條的規定，應予處罰的違法行為是「未依法報批建設項目環境影響評價文件，……擅自開工建設的，……逾期不補辦手續的」，《建設項目環境保護管理條例》第二十條規定的違法行為是「建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入使用的」。根據嘉善環保局調查取證取得的現場檢查筆錄，現場照片及調查詢問筆錄等證據，已足以證實周浩存在上述違法行為。周浩經營的該項目是否實際產生污染並非上述兩環境違法行為的構成要件，周浩認為產生污染才屬於環境違法行為系對法律的誤解。至於已建成的項目是否仍可適用《環境影響評價法》的上述規定，全國人大常委會於2007年3月21日在《建設項目環境管理如何適用法律》的答覆中明確：「關於建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件卻已建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。」周浩訴稱已通過環評，無環境違法事實，但未提供相應證據，即便屬實，亦只是事後糾正。因此，周浩提出無環境違法事實的理由不能成立。關於嘉善環保局作出的處罰決定是否已超過期限。複議機關責令嘉善環保局在30日內重新作出具體行政行為。嘉善環保局於2010年3月16日簽收複議決定書，至2010年5月4日重新作出《21號處罰決定》，實際辦案時間已超過30日，其中4月2日至4月23日為聽證所花時間。環境保護部發布的《環境行政處罰辦法》（2010年3月1日起施行）第五十五條規定：「案件辦理過程中聽證、公告、監測、鑒定、送達等時間不計入期限。」辦案期限是對行政機關執法效率的約束，但聽證、公告鑒定等花費的時間並非辦案機關所能控制，故應予以扣除。《行政處罰法》並未對辦案期限和計算方式作出具體規定，嘉善環保局適用部門規章的規定正當合法。按此計算，嘉善環保局重新作出處罰決定的時間並未超過30日。關於嘉善環保局是否因周浩的申辯而加重的處罰。嘉善環保局重新作出的處罰決定中罰款數額由前一處罰決定的二萬元增加到五萬五千元，周浩據此認為嘉善環保局因自己的申辯而加重了處罰，申辯不加重處罰不僅限於本次處罰，也包括複議和行政訴訟。《行政處罰法》第三十二條規定不得因當事人申辯而加重處罰，本案嘉善環保局在處罰前告知擬處罰的幅度與處罰決定一致，並未加重。《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政複議法》均對於責令重作具體行政行為有限制性規定，《﹤中華人民共和國行政複議法﹥實施條例》第五十一條規定：「行政複議機關在申請人的行政複議請求範圍內，不得作出對申請人更為不利的行政複議決定」，進一步明確了複議中的限制不利變更原則，但法律並無不得在複議後重新作出具體行政行為時加重處罰的禁止性規定。綜上，嘉善環保局作出的處罰決定認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，依法立案後經調查取證、告知、聽證、集體審議後作出處罰決定，程序合法，但其以派出機構的名義對周浩作出限期改正通知書，顯屬不當。對於未批已建成的情況，《浙江省建設項目環境保護管理辦法》第四十二條規定：「建設單位無環境保護行政主管部門批准的環境影響評價批准文件，……擅自開工建設並建成投入生產的，由環境保護行政主管部門責令停止生產，限期補辦環境影響評價文件審批手續，並處5萬元以上20萬元以下罰款」，即可以直接作出罰款處罰。本案中嘉善環保局適用《環境影響評價法》的規定，先責令限期補辦手續，逾期不辦的再予以處罰，顯然更有利於保護周浩的利益，故確認限期改正通知書的效力。周浩關於嘉善環保局因其申請複議而加重處罰的抗辯理由雖有一定邏輯上的合理性，但無充分的法律依據，不予支持。原審據此依照最高人民法院《關於執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決駁回周浩要求撤銷嘉善環保局於2010年5月4日作出的《21號處罰決定》的訴訟請求。案件受理費50元，由周浩承擔。

上訴人訴稱

上訴人周浩上訴稱，1、原判認定事實錯誤。上訴人不是被處罰人，上訴人的《個體工商戶營業執照》於2010年4月30日有效期屆滿，在2010年4月25日已註銷。被上訴人於2010年5月4日對上訴人作出處罰，是對不可能「存在未經環評審批、且未按規定進行環保驗收的環境違法行為」的公民的處罰，認定被處罰主體錯誤，其處罰不成立。上訴人的「環評」已通過，非事後糾正，上訴人沒有違法事實。2、證據不足。原審調取的《個體工商戶情況（註銷）》是一份僅供參考的資料，不能推翻上訴人提供的兩份營業執照。3、被上訴人作出處罰決定程序錯誤。被上訴人以同一事實和理由作出了被訴《21號處罰決定》，違反了《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第二款的規定。且系對上訴人申辯後的加重處罰，違反《行政處罰法》第三十二條第二款的規定。被上訴人下屬魏塘環境保護所的越權「處罰」部分無效，則「責令限期改正」的前置條件視為沒有。故請求撤銷原判，發回重申。

被上訴人辯稱

被上訴人嘉善環保局辯稱，1、上訴人環境違法事實清楚，證據確鑿。上訴人既是環境違法主體，也是被處罰主體。上訴人所稱「環評已通過」與事實不符。上訴人在其筆錄中承認其工業項目未經環境影響評價，也不能提供任何環境影響評價文件。且在聽證、行政複議及一審庭審中對此陳述均無異議。2、被訴行政處罰決定及一審判決程序合法。本案不存在二次處罰，也不屬申辯後加重處罰，因複議機關以沒有減輕處罰情節而給予上訴人法定幅度以下罰款不當為由，撤銷了被上訴人之前所作的處罰決定，並責令重作。現被上訴人重作的《21號處罰決定》的罰款金額，略高於法定最低處罰幅度。魏塘環境保護所並未對上訴人實施處罰，處罰告知及決定均是以被上訴人名義作出的。請求駁回上訴，維持原判。

庭審中，雙方當事人圍繞著被訴《21號處罰決定》是否具備事實依據、處罰程序是否合法以及是否符合法律規定等審理重點進行了質證、辯論。雙方各堅持上述訴、辯觀點。

本院查明

經審理，本院確認如下：《21號處罰決定》認定上訴人周浩所經營的位於干窯鎮黎明村北環橋107號的「嘉善浩天拼板廠」中板項目未經環保審批，且未按規定進行環保驗收，於2009年5月投產的事實，由上訴人於2009年8月19日在現場檢查（堪察）筆錄上的簽字確認及在8月20日的調查詢問筆錄中的陳述為證，原判對該節事實予以確認，證據確實充分。上訴人的個體工商戶營業執照（臨時）的有效期限自2009年5月5日起至2010年4月30日止，原審法院向嘉善縣工商行政管理局調取了上訴人的《個體工商戶情況（註銷）》，證明了上訴人的個體工商戶營業執照於2010年9月20日被核准註銷，原判對此予以認定，事實清楚。但被上訴人對上訴人經營中板項目未經環保審批、且未按規定進行環保驗收的兩個環境違法行為作出罰款五萬五千元的處罰決定，在處行政處罰前的告知程序、聽證程序以及《21號處罰決定》中均未明確告知系分別適用《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》的規定作出的相應的罰款處罰。

本院認為

本院認為，被訴《21號處罰決定》認定上訴人經營中板項目未經環保審批，且未按規定進行環保驗收，於2009年5月投產之事實清楚。《環境影響評價法》第十六條第一款、第二款規定，根據建設項目對環境的影響程度，建設單位應當按照規定組織編製環境影響報告書、環境影響報告表或者填報環境影響登記表的環境影響評價文件，由建設單位按規定報有審批權的環境保護行政主管部門審批。上訴人在訴訟中沒有舉證已取得相應的環境影響評價文件，其上訴提出其已通過環境影響評價，無證據證實。上訴人在二審庭審時陳述稱駱國偉於2010年4月26日在其原經營地址取得了個體工商戶營業執照，故據此推斷其個體工商戶營業執照已於2010年4月25日被註銷。這一觀點不能成立，經營期限屆滿與營業執照被註銷系兩個不同的概念，況且，上訴人的個體工商戶營業執照何時被註銷，並不影響其作為行政處罰的相對人。上訴人作為未起字型大小的個體工商戶，在營業執照有效期內經營加工中板的項目未經環境影響評價審批，項目建成後也未申請環境保護設施竣工驗收即投入生產，被上訴人以上訴人為環境違法行為人而作出行政處罰，認定被處罰人主體正確。

被訴《21號處罰決定》查明的上訴人經營中板項目「未經環保審批，且未按規定進行環保驗收」，系兩個不同的違法行為，分別違反了國家強制規定的建設項目環境保護的「環評」制度和「三同時」制度，應當分別引用不同的法律條款，分別適用不同的處罰種類作出行政處罰。《環境影響評價法》第三十一條規定：「建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件……逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款……」；《建設項目環境保護管理條例》第二十八條規定：「違反本條例，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。」，全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出《關於建設項目環境管理有關法律適用問題的答覆意見》（法工委復（2007）2號）批複國家環保總局：「關於建設項目未依法報批建設項目環境影響評價文件卻已建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環境保護未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。」。被訴《21號處罰決定》中責令上訴人經營的中板項目停止生產，符合《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定。但「罰款人民幣五萬五千元」的決定內容，只是一個籠統的罰款數額，沒有區分系適用上述法律、法規的規定，分別作出的罰款處罰，屬適用法律、法規不正確。且被上訴人在處罰前的告知程序和聽證程序中也未明確告知上訴人將適用上述法律、法規的規定分別給予相應的罰款。至於上訴人提出本案存在申辯加重處罰的問題，繫上訴人對《行政處罰法》第三十二條第二款「行政機關不得因當事人申辯而加重處罰」規定的誤解，不能成立。

綜上所述，被上訴人所作被訴《21號處罰決定》，程序違法，罰款五萬五千元的決定內容，不符合法律、法規的規定，屬適用法律、法規錯誤，依法應予撤銷。原審判決駁回上訴人的訴訟請求不當。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第2目、第3目，第六十一條第（二）項的規定，判決如下：

一、撤銷嘉善縣人民法院（2010）嘉善行初字第9號行政判決：

二、撤銷被上訴人嘉善縣環境保護局2010年5月4日作出的善環罰字（2010）21號行政處罰決定。

一、二審案件受理費各50元，均由被上訴人嘉善縣環境保護局負擔。

本判決為終審判決。

審判人員

審判長李土根

審判員孫軍

審判員許艷華

裁判日期

二〇一一年四月二十八日

書記員

書記員張琳嫣