張曙光 | 現代國家和現代政治——福山的「國家建構」觀

國家至少可以分為三類：古代家族制國家、非人格化的前現代（或近代）國家和現代國家。如果把家族制國家叫做「家國」，把現代國家叫做「民國」，那麼，二戰前的德國和日本就是「軍國」，斯大林時期的蘇聯（目前的俄羅斯還需要研究）和近現代的中國就是「黨國」。它們都不是現代國家，而是從家族制國家到現代國家的一種中間形態或過渡形態。——張曙光

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福山的《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》（以下簡稱《政治》，廣西師範大學出版社，2015；以下凡引自該書，只注頁碼）是一部600多頁50多萬字的大部頭。該書的最大特色是藉助於上下幾千年、全球百多個國家歷史發展和現實狀況的案例和故事，試圖說明兩個密切相關的重要的政治問題：一是政治秩序是如何形成的，如何才能到達「丹麥」？即如何建設一個既有法治，又有民主，還有高效廉潔政府的國家？二是政治衰敗又是怎樣發生的，政府如何從一個「社會公益」的代表而變成獲取「私利」的工具？即國家是如何陷入依附主義泥潭的？其眼界之寬廣，資料之豐富，論述之清晰，在政治理論著作中是不多見的。

藉助於《變化社會中的政治秩序》（亨遷頓，1988）的開創性分析，立足於《政治秩序的起源》（福山，2014）一書的基礎，作者提出了一個「政治三維論」的分析框架，即真正的政治發展是國家建構、法治和民主負責制之間的平衡。不僅如此，他從思想理論和當前現實出發，把討論的重點放在了國家建構上。因為他認為，自冷戰結束以來，人們把太多的注意力放在了「法治」和「民主」方面，而忽視了「國家建構」。正因為國家建構的缺失，非洲很多國家出現了「國家失敗」，各個方面的發展都落在了後面；希臘、義大利這些民主的發源地處在歐債危機的中心，形成了「沒有工業化的城市發展」；美國也因為法律的過度擴張和利益集團遊說的格外發達，制衡體系變成了否決制而陷入政治僵局。也正因為如此，他對中國從古代秦漢王朝到現代的發展不乏肯定和讚許。

福山認為，構成政治秩序的有三種基本類型的制度：國家、法治和負責制。「在不同的政治體中，這三類制度的存在可以彼此獨立，也可以有不同的組合」（第021頁）。在中國，最早出現的是國家，早在2000多年前的秦朝就出現了強大、統一的國家；然而在西歐，三大制度中第一個出現的卻是法治；而民主負責制出現得最晚，17世紀英國光榮革命的成功和18世紀美國《獨立宣言》的發表，只是確立了民主的理念和原則，而成年公民參與政治則是晚近的事情。

三大政治制度的完全平衡，即稱職的國家、強有力的法治和民主的負責制，是福山的政治理想或理想社會，那裡富強、民主、安全、治理良好、只有較低水平的腐敗。這也就是他所說的「到達丹麥」。然而，福山也很清楚，「好事並不總是扎堆」 ，而壞事往往湊在一起，因為「政治秩序的三大組件之間長期存在緊張」（第485頁），「國家、法治和負責制都會阻礙彼此的發展」（第487頁）。政治上發達的自由民主國家，國家、法治和程序性負責制三種制度處於某種平衡狀態，這樣的國家不多，達到今天的狀況也走過了不同的道路，且三種制度也都在發生變異，甚至出現某種不平衡現象，有的還出現了政治衰敗。而其他國家都處於失衡狀態，大致可以分作三類，一類如中國，只有強大的國家，而無法治和民主制衡；一類如印度，只有殘缺的民主和蹩腳的法治，而國家的失敗不能與之相匹配；一類是大多數國家，三種制度基本厥如，國家孱弱，法治不彰，民主畸形。福山的目的是要探討如何到達丹麥，使三者達到平衡，但是讀完全書，似乎並沒有解決這一重大問題。

首先，從總體上來看，作者存在著一個無法克服的邏輯矛盾，一方面，他認為，「刻意安排政治制度的引進次序大有問題」，「不管是好還是壞，現代發展中國家在先後次序上並無現實可行的選擇」（第192頁）；另一方面，又說「引進不同制度的先後次序至關重要」（第487頁），書中的敘述和案例的邏輯都指出，應當先建立韋伯式的國家或者強大的自主的官僚體系，即先建國，再法治，最後才能實行民主，然而，成功的國家似乎不完全如此。其實，順序的確不是刻意安排的，其中包含著太多的偶然性和不確定因素，只能順勢而為，可遇而不可求。

其次，《政治》的重點是討論國家建構問題，而可質疑和需要討論的也是國家建構問題。作者認為，「對國家的研究就是對官僚體系的研究」（第046頁），並根據馬克斯·韋伯的理論把國家分為兩類：「家族制」國家和現代國家，在「『家族制』國家中，政治體被視作統治者的個人財產，國家的行政管理實質上只是統治者家政的延伸。依靠親友的自然交往形式在家族制國家中依然發揮作用。另一方面，現代國家是非人格化的：公民與統治者的關係所依賴的不是個人關聯，而是公民身份。國家的行政官員不是統治者的朋友，行政職位的招聘完全基於客觀標準，如功績、學問和技術知識」（第007頁）。據此，作者認為，中國在2000多年前的秦漢時期就建立了世界上第一個非家族制的現代國家，「中國發明的不只是第一個國家，而且是第一個現代國家」（第305頁）。這裡的問題在於，一是這種二分法過於簡單、粗糙，無法說明大多數國家的性質和類型，事實上，在家族制國家和現代國家之間存在著國家的很多過渡形態，就是封建制和郡縣制也不相同。二是這種觀點混淆了中央集權和專制獨裁的區別，作為現代國家，不僅要有非人格化的官僚體系，而且要具備一定程度的國家集權（德隆·阿西莫格魯、詹姆斯·A，羅賓遜，2015），而不是作者比較含混的說法「國家自主性」，但集權與專制獨裁不同，後者與現代國家是相悖的。三是沒有了過渡形態，也就無法講清楚國家的建構過程，似乎現代國家是一下子出現的。這也與本書的整個思想不大一致。

筆者認為，國家至少可以分為三類：古代家族制國家、非人格化的前現代（或近代）國家和現代國家。區分的標準有：一是要看官員的構成和選拔是不是非人格化的；二是要看國家的運作主要是依據明晰的顯規則，還是灰色的潛規則；三是看權力的傳承和交接，是按照一定的規則進行的，還是通過軍事政變和宮廷政變；四是要看國家真正在做什麼。如果把家族制國家叫做「家國」，把現代國家叫做「民國」，那麼，二戰前的德國和日本就是「軍國」，斯大林時期的蘇聯（目前的俄羅斯還需要研究）和近現代的中國就是「黨國」。它們都不是現代國家，而是從家族制國家到現代國家的一種中間形態或過渡形態。

再次，關於創建現代國家的途徑問題。福山根據對部分案例的概括，提出了從家族制國家成功過渡到現代國家的兩條途徑：第一條是軍事競爭，第二條是有志於高效廉潔政府的社會群體組成聯盟，推行和平的政治改革。這一概括是有道理的，不過，也需要進一步討論。

福山對戰爭給予了很高的評價，認為「戰爭和軍事競爭是國家現代化的源泉」（第058頁），「戰爭是通往現代國家的重要途徑」 （第059頁）。「中國國家建設的動力與近代早期的歐洲集權國家如出一轍：即普遍且持久的軍事競爭」（第008頁）。甚至引用社會學家查爾斯·蒂利的經典話語加以概括：「戰爭創造國家，國家發動戰爭」。如果就官僚體系的形成和徵稅來說，戰爭在國家建構中確有重要作用。這一點也許對過去時代的戰爭可能是適用的，但對現代化戰爭就不一定。阿富汗戰爭、伊拉克戰爭以及現在的反恐戰爭，對國家建設到底起了什麼作用？如果按照我們前面的分析，德國、日本的現代國家建構與其說是戰爭的作用，不如說是戰敗後政治改革的結果。

當然，福山也清醒地指出，「軍事競爭是國家現代化建設的重要動力，但並不是實現這個目標的充要條件」（第190頁）。他對拉丁美洲缺乏國家與國家間的戰爭並未表示遺憾，認為那是一塊「和平的大陸」（第237頁），「再也沒有戰爭」（第243頁）。對軍事分析家愛德華·勒特韋克關於在軟弱國家的地區，如撒哈拉以南非洲，國際社會「需要給戰爭一個機會」的觀點提出質疑，認為人類還可以選擇第二條途徑，即通過政治改革來完成國家建構。特別是在現代條件下，軍事競爭基本上是大國間爭奪世界霸權的手段，而非國家現代化建設的動力。

在通向現代國家的兩條途徑之外，《政治》還討論了國家建構的另一個重要問題，即民族建設和民族認同的問題。作者認為，「民族建設是國家建設成功的關鍵，直達國家的核心內涵」（第168頁），民族認同對國家力量的影響，並不局限於它的強制權力，它可以增強國家的內部凝聚力，提升國家的合法性。除了地理邊界以外，民族認同能夠使國家的政治邊界對應於以共同語言和文化為定義的文化邊界。因為，民族認同是一個長期的演化過程，其間既有暴力的強制和威脅，也有文化同化，隨著社會交往的擴大和社會流動性的擴展，認同問題越來越困難，也越來越迫切。而強烈的民族認同必然會促進民族主義的發展。這是一個雙刃劍，它「既是國家建設的必要組成部分，出於同樣的原因也會變得非常危險」（第169頁）。對此不得不慎之又慎。這是非常重要的提示。因為民族主義危險是一個現實。它既可能導致國家的分裂，也可能煽動國家間的仇恨和對抗。

最後，福山討論了庇護政治和依附主義的問題，這是一個非常重要的問題。它不僅是政治衰敗的關鍵和表現，而且是「走向丹麥」的歧途和障礙。在這方面，《政治》提供了不少有趣的案例，也有很多精闢的分析。例如，他揭示了庇護關係的自然歷史和生物學根源，認為依附主義「是民主負責制的早期形式，不同於其他形式的腐敗――或根本不能算是腐敗」（第080頁）。但是依附主義會影響政府質量，阻止民主負責制的湧現，破壞良好的民主實踐。並藉助於希臘、義大利、美國的案例對民主體制下的庇護政治和依附主義做了深入的分析。不足之處是沒有區分民主體制和專制體制下的依附主義，也沒有對專制體制下的庇護政治和依附主義進行深入的分析，事實上，專制體制下的庇護政治和依附主義也許比民主體制下更嚴重，更猖獗。這也許與作者把依附主義看作是民主負責制的早期形式，以及對美國的依附主義有親身體會的緣故。

在民主體制下，由於個人有了獨立自由權利，庇護政治和依附主義主要涉及選票、政策方向和個人利益。庇護者旨在獲得選票和掌握決策權力，當然也要給自己謀利。依附者藉助選票影響政策方向和獲得相應的利益。正因為民主政治下，權力的獲得取決於選票的多少，為了獲得選票，政客們才討好選民，把政府從「社會公益」的代表變成獲取「私利」的工具，使民主政治逐步蛻變為庇護政治和依附主義。希臘、義大利其所以成為歐債危機的中心，原因也在這裡。而各種壓力集團也正是藉助於這一點，推動和促成了庇護政治和依附主義的發展。這也許就是美國發生的事情。

在專制體制下，由於個人沒有獨立自由權利，庇護政治和依附主義可以說是與生聚來，專制體制本身就是一種庇護政治的典型。它一般不涉及選票（選票可以走形式），只涉及實力和利益，其主要手段是「合法傷害權力」（吳思，2004）。這裡的庇護甚至涉及政治安全和人身安全，除了利益交換以外，還有人身依附的傳統身份制度，如戶籍限制、地域限制、身份限制、權利限制等等。庇護政治和依附主義一方面表現得十分明顯，另一方面又搞得非常神秘和隱蔽。庇護政治和依附主義下的利益交易數量更多，規模更大，更不受監督和限制，而其利益分配更是暗箱操作，也更為不公。

張曙光天則經濟研究所學術委員會榮譽主席。

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