秋風:市民權是一個憲法問題(南方都市報 2008-2-11)

市民權是一個憲法問題
2008-02-11 10:22:14來源: 南方都市報 作者:

  

  法的精神之秋風專欄      春運在很大程度上是中國特有的現象,其根源是城鄉分割制度。人們在春節要回家與家人團聚,是最正常不過的想法。但是,在中國,人們要回的家,卻離平日工作、生活的地方相當遙遠。他或她要從大城市、從沿海工業地區,千里奔波,回到內地,回到鄉村。過完春節後再返回去。於是形成了龐大的交通流。

  春運成為嚴重的交通、經濟、社會問題,始於上世紀80年代中期。在那之前,城市壁壘高築,在那之後,這一社會控制體系鬆動,民眾享有了事實上的遷徙自由,年輕力壯的農民可以流入城市、沿海地區打工經商了。隨著時間推移,這部分人口已有數億之巨,且其中相當一部分已常住於城市。事實上,這類人口在大多數城市常住人口中佔到相當高的比例,甚至超過戶籍人口。

  但是,民眾的遷徙自由只是事實上的,而不是法律上的。他們處於最佳工作年齡,其人均創造GDP能力可能遠遠超過戶籍人口。但是,他們卻始終是外來人口,而不能享有所在城市的市民權。一個具有象徵意義的制度是:政府在統計本地、本市GDP總量的時候,包括這些外來人口創造的產值,但在公布本地、本市人均GDP的時候,卻把外來人口排除在外。使用這個數字遊戲技巧,各個城市紛紛宣告自己已經達到中等發達國家的水平了。

  現在好像有一個進步,上海、北京、深圳等大城市最近公布人均GDP數字時,紛紛改以常住人口為「分母」。據說,把常住人口作為計算人均GDP的基數,有助於更加客觀地認識當前的發展水平和今後的奮鬥目標。

  這麼計算就能讓政府更準確地認識城市發展水平?令人懷疑。也許更糟糕,政府為了保持城市發展水平不至於跌得太難看,很可能人為地減少計算人均GDP的分母,不是在統計報表上,而是實打實地,比如,定期出台出租屋、城中村、教育等方面的政策,驅逐外來人口——反正出台這樣的政策,在目前的制度框架下,是沒有什麼法律障礙的。

  這就是那些奔波在春運列車、汽車上的人們中間相當大一部分必須面對的嚴酷現實:城市政府確實拒絕給予他們以市民權,儘管這些外來人口的工作、日常生活已經早就紮根於城市,儘管他們已經為城市作出了巨大貢獻,本來就已經是新市民。在中世紀的歐洲有一句諺語:城市的空氣讓人自由。但在當代中國,生活於城市中的大量人口卻並無自由之身,因為他們不享有市民權。

  而沒有市民權,就沒有公民權。這種市民權不僅是指享受城市政府提供的福利,人們在這方面已經談論了很多。但是,更重要的是指新市民獲得法律上的市民地位,從而在納稅的同時也參與城市的公共治理,享受城市的公共服務,比如司法保護。

  然則,新市民們如何獲得市民權?當然得靠新市民自己。權利不可能從天上掉下來,所有權利都是意識到自己權利的人努力追求才能享有的。比如,在古代,義大利人為了獲得羅馬的市民權,作出了很多努力。同樣,中世紀歐洲民眾為了獲得市民權,也從多個方面進行努力。今天被城市當局當作外來人口的新市民,要享有市民權,恐怕也需要向城市管理當局、向老市民爭取。

  當然,對於新市民的努力,中央政府有責任提供幫助。市民權是一個憲法問題,中央政府的首要法定責任是維護統一,而對於個人來說,統一的主要價值就是他可以自由地在境內遷徙,自由地購買境內其他地方的土地、商品,自由地在異地投資。這是民眾向中央政府納稅的最主要理由,福利反而是次要的。中央政府有法定責任,利用政治、司法、行政等手段,打破城市政府和戶籍人口的集體自私。比如,法律應當將市民權設定為一項可訴的公民權。

  或者更簡單,在中國現有的法律制度下,其實完全可以通過修改戶籍法,一舉破除地方政府限制、剝奪市民權的陋規。比如,法律可以規定,城市政府可以明確規定遷入者獲得本地市民權的資格。一個人只要達到這一規定,且只要他自己願意,他就自動獲得市民權。當然,城市政府的這些規定本身也應當接受憲法與法律的審查。

  一個人享有憲法、法律所規定的公民權利的範圍和程度,在很大程度上取決於他享有其所居住的城市的市民權的範圍和程度。而比較完整的市民權將使新市民對城市形成歸屬感,他可以把家安定地安在城市——誰願意與家人長期分居呢?自己的家遷入城市後,他也許會積極地融入城市基礎性社會秩序的網路中,參與到城市的精神生活中,在心靈上成為城市的市民,把城市當成家。在這之後,春運或許就不會成為大問題。

  (作者系知名學者)

http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/spqy/200802110007.asp
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