農業轉移人口市民化政策轉型的多源流分析：構成、耦合及建議

批判話語分析（Critical Discourse Analysis）理論認為，對某一人群的命名過程內在包含有「排斥性機制」與「建構性方式」。所謂「排斥性機制」，是指命名必然地將該人群納入某一或某些特定的類型，從而使他們不能夠以別的方式被稱呼；所謂「建構性方式」，是指新的命名內在地決定了該群體身份的社會建構。[1]「農業轉移人口」是在新型城鎮化背景下對計劃經濟時代的「盲流」、開放改革時期的「流動人口」、和諧社會語境下的「農民工」的再命名，這必然地意味著公共政策的重大變革。以「多源流理論」為政策分析工具，梳理公共政策對「農業轉移人口市民化」問題的回應過程，對國家治理現代化宏觀格局下進一步推動農業轉移人口市民化政策變遷具有深刻意義。

一、作為分析框架的多源流理論：淵源、主旨及適用性

一般認為，在政治體系內部，「存在一套佔主導地位的制度程序，因為能對其他人帶來益處，所以能系統而持久地運作」。[2]議程設定是政策過程研究的核心話題。1972年，羅傑·科布（Roger W.Cobb）和查爾斯·埃德爾（Charles D.Elder）所著《美國政治參與：議程確立的動力學》問世，對「議程設置」的專題分析引發了人們對這一「人人都可以參與的遊戲」的關注。同年，安東尼·唐斯（AnthonyDowns）在《公共利益》雜誌上發表《生態沉浮：議題關注的周期》一文，將「議題關注周期」分為五個階段。[3]約翰·W.金登（John.W.Kingdon）於《議程、備選方案與公共政策》（1984）一書發表的「多源流框架」（The Multiple-Streams Framework），被認為「為1984年以後所有關於政策制定過程的學術研究成就奠定了重要的理論基礎」。[4]該理論框架對政策議程這一「黑箱」進行系統深入的研究，對於解讀公共政策的出台具有強大的解釋力，對於公共政策變革也具有很好的指導作用。

（一）多源流理論溯源

多源流理論是金登在「垃圾桶」模型（the garbage can model）基礎上發展起來的，是對邁克爾·科恩（Michael Cohen）、詹姆斯·馬奇（James March）和約翰·奧爾森（John Olsen）「組織選擇的垃圾桶模型」的「修正的模型」。金登指出，多源流理論「主要輪廓的許多方面似乎都類似於他們模型（「垃圾桶」模型）的基本邏輯，我將給他們的論證貼加一些自己的特色，並且將在一些主要方面對他們的模型進行改動」。[5]「垃圾桶」模型假設組織是由多種因素構成的一個集合體，有著未定的偏好、不清晰的技術和不固定的參與，問題、解決方案、參與者和選擇機會四大溪流獨立地流入組織結構。[6]金登在1976-1979年間對政府官員、衛生政策與運輸政策領域參與者進行了廣泛的調查，並對23項同類案例進行了系統研究，將「垃圾桶」模型四條溪流簡化為問題溪流（Problem Stream）、政策溪流（Policy Stream）、政治溪流（Political Stream）三條溪流。

（二）多源流理論主旨

在金登看來，問題溪流、政策溪流、政治溪流三條溪流的匯合貫穿了整個政策過程。這三條溪流一般情況下彼此獨立運作，並且不存在時間上的先後順序，在某一關鍵的時間點上「耦合」（coupling），打開「政策之窗」（policy window），從而將公共問題推上政策議程。

所謂問題溪流，指的是問題如何被確認與界定。關於問題溪流的形成，金登認為必須首先將問題從狀況中識別出來，而問題之所以引起政府官員的關注，取決於三個因素：社會指標（反映某種狀況的重要程度或重大變化）、焦點事件（體現為一次危機事件或一種社會符號）以及信息反饋（正式或非正式途徑）。當然，問題也可能消失而不被提上議程：比如政府採取的某些措施使嚴重狀況得以緩解，或者政府官員認為已經通過某項行政決策使之緩解了——哪怕什麼也沒做；又或者僅僅因為問題不再「新穎」，使人們對其關注度下降。金登還特別提醒「預算構成了一種值得給予部分特有關注的特殊問題」，[7]因為預算在政府議程設置中同時具備促進和約束的作用。政策企業家（Policy Entrepreneurs）在問題識別階段就積極地參與進來，促成問題溪流的形成。

所謂政策溪流，是專家提出政策方案和政策主張的過程。金登將政策溪流視作「類似於生物自然選擇的過程」。政策支持者（官僚、學者和研究人員等）圍繞他們共同關注的某一政策領域中的問題及其破解之道形成各種意見主張；形形色色的政見與思想在「政策原湯」中漂浮，政策共同體在分裂與合作中促進政策建議與備選方案的重組，後者因其符合技術可行性、價值可接受性以及未來約束條件的預期標準而倖存下來。與此同時，政策企業家繼續不遺餘力地「軟化」對政策建議具有影響力的重要人士和公眾，使之接受某種新的思想及其方案。「如果一個問題附上了解決辦法的話，那麼它被提上決策議程的可能性就會顯著增加。」[8]政策溪流之於政策議程的重要性不言而喻。

所謂政治溪流，是指國民情緒、有組織的政治力量、政府以及意識形態等對政策議程產生影響的因素集合。「政治事件根據自己的動力學或規則前行，它們不受問題識別或政策建議發展的約束。」[9]當「一個國家裡有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考」，[10]當利益集團間達成共識或發生衝突，當政府實行換屆選舉、內部人事發生重大調整、管理許可權發生重大變化、意識形態發生轉向，即可認為影響議程設置的政治事件即將發揮作用。其中，「國民情緒與選舉的結合構成了更有力的議程設置者」。[11]與政策溪流的說服軟化不同的是，政治溪流中共識的達成大多有賴於「討價還價」。

儘管問題溪流、政策溪流和政治溪流都有各自獨立的流經路線，但在政策之窗（既可以是問題之窗，也可以是政治之窗）開啟時，三流將發生「耦合」而進入政策議程。政策之窗開啟的時間是短暫的，無論其屬於可預測還是不可預測，新政策動議的倡導者和政策企業家都必須「持有思想，希望射擊。」[12]為抓住機會，在此之前他們已經在問題溪流、政策溪流與政治溪流中做出準備。此外，金登還提到「外溢」的效應，即成功先例對相鄰領域的成功概率的增進作用。多源流理論的主旨釋義如圖1所示。

圖1 多源流理論的主旨

（三）多源流理論的適用性

多源流理論是在西方政治制度下對政策議程設置的探討，金登沒有就該理論是否適用於其他政治制度下的政策分析做出說明。在中國政治制度框架下運用該理論，需要進行一定的修正，使其具備中國場域的適用性。

多源流理論運用的前提是政治體制具備一定開放性和多樣性。隨著民主化的深入發展，我國「精英主導」的政策過程已經發生巨大變化，一個日漸開放與相對多元的中國社會提供了多源流理論必要的「試驗場所」。多源流理論引入我國以後，國內學者利用其作為一種分析框架，對諸多公共政策的出台進行了探討，涉及環境保護、戶籍管理、土地流轉、社會治安、公共服務等方面，這些研究表明多源流理論「總體上在中國具備適用性」，[13]對中國的「現實政策的解釋性很強」。[14]

當然，在中國情境使用多源流理論，需要對該理論模型作出一定的修正。綜觀國內學者的研究，這種調整主要在兩個方面：一個是三種溪流之間有明顯的互動與融合趨勢，而非彼此獨立運作；二個是政治溪流應該起著主導作用。經過修正和完善的多源流理論，能夠應用到我國農業轉移人口市民化政策轉型的分析之中，對農業轉移人口的政策轉型發生原因、過程和後果進行深度解剖。

二、農業轉移人口市民化政策轉型的多源流構成

基於多源流理論模型分析我國農業轉移人口市民化政策的轉型過程及農業轉移人口市民化政策轉型的影響因素，將有助於分析農業轉移人口市民化政策的變遷規律與運作機理，探討我國農業轉移人口市民化政策的改革重點與機制設計。

（一）農業轉移人口市民化政策轉型的問題溪流

公共政策的出台往往都會經歷「社會狀況——社會問題——政策議程」轉化過程。社會問題在社會狀況與政策議程中間起著承上啟下的作用。「農業轉移人口」在我國已經成為了社會轉型與社會發展中的關鍵問題。「農業轉移人口」首次出現於官方文件即2009年中央經濟工作會議報告，此後中央1號文件也以此取代了之前「務工農民」「農民工」的提法。1958年開始實行的《中華人民共和國戶口登記條例》嚴格限制農村人口向城市流動，改革開放後國家放開了對農民的就業限制，「農民工」群體由此產生。基於城鄉戶籍差別的資源配置制度與規模日益龐大的農村進城務工群體之間的矛盾也隨之而來，「農民工問題」逐漸彌散於社會領域的各個方面：之於農村的勞動力流失與弱勢群體留守，之於城市的外來人口管理；之於農民工的就業、居住、教育、醫療等基本公共服務與社會保障，之於城市居民遭受的資源擠壓與衝擊等。在政策制定者的眼中，上述「社會問題」是否成為「社會問題」，或者只是一種「社會狀況」?在多源流理論的視野，「社會問題」與「社會狀況」存在明顯區別。按照金登對艾倫·威爾達夫斯基（Aaron Wildavsky）的語義延伸，「當我們開始相信我們應該就一些狀況而採取某種行動的時候，這些狀況就可以被界定為問題。」[15]金登認為可以通過價值觀、對比與分類的轉換方式加以甄別。而無論是出於對「農民工問題」到「農業轉移人口市民化」問題觀察的價值觀判斷，還是對這一群體自身狀況的縱向對比及其與非農群體狀況的橫向對比，以及它顯然是一個新型社會（政治）問題的歸類，都顯示它絕非「社會狀況」而是「社會問題」。就我國農業轉移人口市民化的政策變遷而言，社會指標、焦點事件與信息反饋等具體內容匯聚成為農業轉移人口市民化政策的問題溪流。

首先，多組社會指標系統反映了農業轉移人口市民化領域存在嚴峻的社會問題。國家統計局於2014年發布了《全國農民工監測調查報告》，其中有一系列的指標值得關注。第一，農民工總量指標。2010-2014年間，全國農民工總量由24223萬人增至27395萬人，5年間累計增幅為13.10%；第二是跨省流動農民工佔比指標，跨省流動農民工占外出農民工總量的比例繼續下降，由2011年的47.1%降至2014年的46.8%；第三，年輕農民工佔比指標，40歲以下農民工佔比逐年降低，由2010年的65.9%降至2014年的56.5%；第四是居住指標，2014年租房居住（與人合租及獨立租賃）的農民工佔36.9%，較2012年提高3.7個百分點，且呈現出與他人合租住房比重上升、獨立租賃住房比重下降的趨勢；第五是權益保障類指標，超時工作、被拖欠工資農民工所佔比重均較上年上升，參加社會保險的水平有所提高，但總體仍然較低；第六是新生代農民工指標，該群體以從事製造業為主，受教育程度普遍較高，八成以上選擇外出從業，更偏好在大中城市務工。通過對這些指標的解讀，我們可以發現，農業轉移人口市民化的核心問題是基本公共服務不均等。在長期的城鄉二元體制下，絕大多數的農業轉移人口沒能享受到城市的就業、教育、醫療、社會保障、住房等基本公共服務。這些指標的指標值及其變化都足以引發政策制定者對農業轉移人口市民化滯後問題的重視。

其次，一系列焦點事件促使我國政府關注農業轉移人口市民化問題。焦點事件往往能夠成為公共政策主體關注某一問題的推動力。近些年各地出現的農民工以跳樓、自殘等方式討薪事件，進城務工人員子女失學事件，新生代農民工罷工事件，都成為治理危機的社會符號。由於「網路媒體的廣度」，農業轉移人口問題受到了更廣泛的社會輿論關注。由於「問題建構的深度」，[16]農業轉移人口問題呈現出「點—線—面—立體」的發展態勢。而這些焦點事件都凸顯了我國農業轉移人口市民化進程存在較為嚴重的問題，農業轉移人口沒有實現「進城—落腳—紮根」的市民化過程性要求，沒有達到「農民—居民—市民」身份轉變的徹底性要求。

再次，我國農業轉移人口市民化問題出現了比較完整的信息反饋。金登所指的「反饋」包括正式渠道如官員們以系統的監控和評估報告得到反饋信息，以及「各種抱怨聲和私下進行的個別調查」[17]的非正式渠道。農業轉移人口市民化問題正式渠道的反饋表現為政府相關職能部門、社會科學研究者向決策者提供的各類研究報告。非正式渠道的反饋在2000年之前力度較弱，這也是《一個鄉黨委書記的心裡話》（圖書出版名《我向總理說實話》）引發社會轟動的原因。[18]進入21世紀，信息化時代使網路成為主要的非正式反饋渠道，對農業轉移人口市民化問題的非正式反饋呈現數量龐大、持續性強、問題分散的特點。總體而言，信息反饋同樣加速了農業轉移人口市民化問題溪流的形成。

（二）農業轉移人口市民化政策轉型的政策溪流

金登對政策溪流中涉及行動主體的描述集中於「政策共同體」與「政策企業家」。前者包括政府內外政策領域的專業人員，後者是一個具備「工商企業家」特徵的特殊群體——為使他們贊成的政策建議最終獲得通過而活躍於三條溪流。在我國農業轉移人口市民化政策制定過程中，主要由政府與各種類型的研究人員主導「政策原湯」的口味。作為「軟化」對象的公眾，其作用也正在政策制定過程中愈加得以凸顯。

首先，政府從頂層制度到專項制度都進行了諸多設計。與西方國家多黨制相區別，我國公共政策主要發端於執政者的思想並基本成型於其智囊團隊的設計。進入21世紀，針對農業轉移人口市民化問題的綱領性規劃在國家頂層制度設計與專業領域制度安排層面均有明確體現。在頂層制度設計層面，2002年中共十六大第一次明確提出統籌城鄉經濟社會發展的治國方略，2007年十七大提出必須形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局，2012年十八大確立了到2020年「基本公共服務均等化總體實現」的目標，中央1號文件連續11年聚焦「三農問題」。在專業制度制訂層面，2003年9月《國務院辦公廳轉發教育部等部門關於進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》，「就進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作有關問題」提出9項具體措施；2006年1月《國務院關於解決農民工問題的若干意見》出台，圍繞「維護農民工權益」提出40項具體要求；2012年7月《國家基本公共服務體系「十二五」規劃》明確了「加快城鄉基本公共服務制度一體化建設」「加大公共資源向農村、貧困地區和社會弱勢群體傾斜力度」的基本要求；2010年7月《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》提出「合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距」。國家諸多綱領性和專項性政策為農業轉移人口市民化政策的出台作出了準備。

其次，研究人員從宏觀層面到微觀層面進行了諸多的政策構想。政府決策輔助研究機構、高等院校、科研院所及其他專業研究機構的研究人員構成了「政策共同體」中另一支重要力量。立足於不同的學科領域，該群體對農業轉移人口市民化的政策建議通過著作、研究報告、論文、研討會等形式發表。宏觀層面的研究成果覆蓋行政體制改革、政府職能轉變、社會治理、農村公共服務、統籌城鄉發展、城鄉二元結構等諸多命題；微觀層面則圍繞戶籍制度改革、農民工就業與培訓、留守兒童與隨遷子女的教育問題、外來人口社會管理、進城務工人員的醫療衛生保障等具體問題也形成了對策建議。以「農民工」為關鍵詞在中國知網進行期刊全文數據檢索，結果顯示1979年至2014年12月間共計發表相關論文13783篇，一定程度反映了研究成果數量。在此過程中建立和不斷完善的上報與反饋機制，為上述研究成果向政策備選方案轉化建造了傳遞途徑。

再次，社會公眾從直觀體驗到基本訴求進行了諸多的政策表達。政策溪流中，作為農業轉移人口市民化政策的受眾，公眾尤其是農業轉移群體直觀體驗與基本訴求的表達作用於政府微觀政策的制定與調整過程：從最初勞動力自身的就業難，到隨之而來的討薪難、居不易，再發展到隨遷家屬的看病難、子女就近入學難，基層民眾的直觀體驗及其訴求影響了收容遣送制度的廢除、由暫住證到居住證的變革、農民工子弟學校的設立、大城市落戶積分制試點等階段性緩和措施的出台。同時，政策共同體在受眾漫長的「軟化」過程中，不斷觀察和反思問題，凝聚和重組最可能成為備選方案的思想，以契合公眾的最真實的需求。

由上述農業轉移人口市民化政策主客體的互動分析，再轉回政策選擇的標準，可以得出的結論是：就技術可行性而言，經過多年探索及局部政策的實施與經驗評估，在新型城鎮化的制高點，通過戶籍制度改革切入農業轉移人口市民化問題，配套以基本公共服務並提供財力保障，該政策方案同時兼具完整性、可操作性及貼近民生的特點；關於價值的可接受性，上述政策決策「以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點」，既符合政策共同體中執政黨、政府與研究人員的價值追求，也符合「平等生活」「幸福生活」的公眾期待；而對未來約束條件的預期，較之問題發生初期，農業轉移人口市民化政策在時機選擇與成本預算方面適應我國現階段經濟社會發展狀況。由此，農業轉移人口市民化政策在「政策原湯」中的自然選擇過程是清晰、可預測、易於理解和建構的。

（三）農業轉移人口市民化政策轉型的政治溪流

政治溪流「由諸如公眾情緒，壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或意識形態在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構成」。[19]在我國，公眾情緒、執政黨的意識形態、政府換屆三股支流共同構成了農業轉移人口市民化政策轉型的政治溪流。

首先，公眾情緒促使農業轉移人口市民化政策轉型被提上議程。隨著農民工群體規模越來越大，舊有的就業、居住、教育、醫療、社保等基本權益保障需求尚未得以滿足，新生代農民工對公共服務更高層次的追求繼續加劇供求矛盾；層出不窮的焦點事件反映農業轉移人口的生存困境，社會熱點更迭使公眾情緒通過各種途徑表達出來。傳統媒體、網路、移動終端等媒介成為公眾情緒傳遞的主要途徑。公眾情緒的醞釀及其在危機發生時的突然宣洩，使對農業轉移人口市民化政策的期待彙集成能夠為政府識別的影響因素。「國民情緒的變化被認為如同鐘擺的擺動一樣」，[20]公眾情緒變化也影響了農業轉移人口市民化政策的制定，比如為緩解農業轉移人口子女教育問題就存在是加強留守地還是隨遷地教育投入的不同政策取向，對戶籍制度改革也曾同時出現「取消論」「脫鉤論」與「統一論」的理論主張。

其次，執政黨及其意識形態也要求重視農業轉移人口市民化政策轉型。根據扎哈里爾迪斯（Nikolaos Zahariadis）對金登多源流框架的修正，「執政黨的意識形態」從國民情緒、利益集團、換屆整合中被提煉出來，成為政治溪流中的重要變數。《中國共產黨章程》明確指出我黨「代表中國最廣大人民的根本利益」，「堅持全心全意為人民服務」，「堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀」，可視作對執政黨意識形態的高度概括。如果說建國初期為謀求國家獨立「重工輕農」是中共領導下經濟建設型政府的歷史選擇，那麼改革開放特別是進入21世紀以來在「堅持以經濟建設為中心」基礎上，將「推進國家治理體系和治理能力現代化」作為現代治理型政府全面深化改革的總目標，其執政理念就成為加速農業轉移人口市民化政策進入決策議程的根本動力。

再次，政府換屆加速了農業轉移人口市民化政策轉型問題進程。在金登的理論中，引發政策議程顯著變化的一個關鍵因素來源於政府行政當局的變化。2012年，我國新一屆中央領導班子成立；2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議產生新一屆國家領導人，以批准國務院機構改革和職能轉變方案為開端開啟了「習李時代」。在國家治理的宏觀格局下，戶籍制度改革不啻於一項普通政策調整，而是觸發深水區改革的全面變革。2013年以來，新型城鎮化建設與戶籍制度改革政策調研與試點全面鋪開，加快了政策出台進程：2月，國務院批轉發改委、財政部、人社部《關於深化收入分配製度改革的若干意見》，提出「建立健全農業轉移人口市民化機制，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化」；5月，李克強總理在國務院常務會議上指出，將「研究新型城鎮化中長期發展規劃。出台居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革」；11月，十八屆三中全會再次強調推進農業轉移人口市民化，加快戶籍制度改革。改革由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中逐步深化。經過近兩年的準備，新一屆政府以新城鎮建設與戶籍制度改革為突破口作出了農業轉移人口市民化政策決策。

此外，值得注意的是多源流理論論及的「利益集團」的競爭在政治溪流中的作用。我國不存在西方式的「利益集團」，但是存在不同的「利益相關者」。應該看到，受「農民工」問題影響的群體不僅包括農業轉移人口，還有城鎮中的非農居民。基於農業轉移人口市民化對原有非農人口享有資源的衝擊，城鄉二元主體間利益衝突客觀存在。而幾十年的城鄉選舉權差異直接造成農村公民較之城市公民政治勢力的劣勢，這一劣勢使農民意志無法阻止公共政策向城市傾斜。政策慣性及其背後利益集團的競爭在某種程度上成為農業轉移人口市民化政治溪流中的尖石。既然政治溪流中的共識是通過討價還價來控制的，那麼城鄉利益的傾斜與讓渡在農業轉移人口市民化政策制定中就需要面對與考量。

三、農業轉移人口市民化政策轉型的多源流耦合

多源流理論認為，「政策之窗是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會。」[21]根據備選方案等待的時機，政策之窗有「問題之窗」與「政治之窗」之別。問題溪流、政策溪流與政治溪流耦合形成合力，在「問題之窗」或「政治之窗」開啟之時進入政策議程，最終導致政策出台。農業轉移人口市民化政策轉型的多源流發生耦合，打開「政策之窗」，並非偶然或者隨機發生的，而是多種相關政策因素相互作用的結果，其背後有著必然的邏輯。農業轉移人口市民化政策轉型的多源流耦合，其耦合聚焦點、耦合主導者、耦合發生式都是當前中國政治、經濟、社會生態下的必然選擇。

（一）農業轉移人口的基本公共服務問題是耦合聚焦點

基本公共服務是政府為社會成員提供的，與經濟社會發展水平相適應的基礎教育、社會保障、就業保障、公共衛生、環境安全等基本公共產品。其均等化是指政府在提供基本公共服務時，要遵循公平正義原則，使每一社會成員享有的公共產品和服務大致均等，它是人們生存和發展最基本條件的均等。「農業轉移人口市民化在新型城鎮化背景下主要是指農業轉移人口在城市中工作和生活，最終獲得城市永久的居住身份，且能平等享受城市居民各項公共服務而成為城市市民的過程。」[22]很顯然，「享受與城市居民相同的基本公共服務是農業轉移人口實現市民化的關鍵」。[23]目前我國在城市化進程中，普遍推進的是「戶籍化城市化」，但這一做法顯然有別於以居住地來配置基本公共服務的「深度城市化」。後者內在地要求實現農業轉移人口與城鎮居民的「同融化」，在政治權利上「同權同待」，經濟收益上「同工同酬」，社會參與上「同籍同惠」，文化服務上「同享同建」，最終實現身份地位上「同城同視」的目標。當前，穩定增長的農業轉移人口對市民化的基本公共服務需求與城鄉二元壁壘間形成了難以調和的矛盾，通過高企不下或變動劇烈的監測指標、以個體或群體危機表現出來的社會焦點事件、正式或非正式的信息反饋，持續加大了農業轉移人口市民化的問題溪流的寬度與流速，因此必須將農業轉移人口的基本公共服務問題作為多源流的耦合聚焦點。

（二）政府是農業轉移人口市民化政策變遷的耦合主導者

通過修正的多源流理論模型，可以發現農業轉移人口市民化政策轉型的「政策之窗」主要由政治溪流中的事件打開。2012年十八大召開，新一屆中央領導班子成立，順利打開了「政治之窗」。中共十八大報告提出：「加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。」[24]2013年十八屆三中全會提出：「推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民」。[25]2014年中共中央、國務院出台的《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》，對「有序推進農業轉移人口市民化」做出了系統安排，其中詳述了「推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮」「推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務」以及「建立健全農業轉移人口市民化推進機制」的具體措施。2014年7月，國務院公布了《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，統籌規劃戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，提出到2020年「努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶」的發展目標及配套方案，這一政策被視作我國城鄉二元結構形成以來於「農業轉移人口市民化」最有力的破冰之舉。基於前述的農業轉移人口市民化政策變遷的多源流構成分析可見，上述政策的出台是多方參與的結果。政府及其幕僚機構、研究人員、普通公眾分別以制度體系設計、專業研究報告、切身體驗與訴求，形成了農業轉移人口市民化的「政策原湯」，並經「軟化」使之符合技術可行性、價值觀可接受性、預期政策選擇標準。農業轉移人口市民化政策變遷是不同公共政策主體互動的結果。但是，我們可以清晰地發現這些政策的出台，都是政府（此處的政府是廣義的政府，不僅是行政部門）尤其是中央政府利用機會之窗來促進問題進入政策議程，從而促使農業轉移人口市民化新政策的形成。從這個意義上來說，「政治之窗」為三流耦合創造了前所未有的良機。政府成為農業轉移人口市民化政策變遷的耦合主導者，這是由我國的政治體制決定的。

（三）政策漸進改革是農業轉移人口市民化政策轉型的耦合發生式

當前我國的農業轉移人口在整體上仍屬於半市民化狀態。[26]從半市民化向深度市民化的轉變如果是一個「主動市民化」的過程，就能夠與經濟社會發展狀況相適應，實現有序轉移，促進社會和諧發展和進步；但是如果操之過急，廣泛「被動市民化」，無序轉移，就會出現社會矛盾激化的局面。「主動市民化」是建立在農業轉移人口「經濟人」理性上的主觀決策，傳統的人口遷移規律能夠進行分析解讀；「被動市民化」是建立在外在壓力下的被動決策，主要從政治動員的角度進行解釋。[27]要促使農業轉移人口由「被動市民化」向「主動市民化」轉變，必須在政策變遷過程中採用「漸進主義」。「從宏觀體制層面看，農業轉移人口市民化是一個從制度供求非均衡狀態向制度供求均衡狀態漸進式轉變的動態過程」。[28]這種政策變遷涉及到的內容多樣、因素複雜，要通過政策漸進改革，最終實現制度供求均衡。

四、農業轉移人口市民化政策轉型的建議

雖然一些學者認為多源流理論「解釋性很強，但缺乏預測功能」，[29]但是仍然可以基於其理論主旨作出政策建議。農業轉移人口市民化的有序推進，在政策轉型方面要突出「基本公共服務」供給制度這一重點，政府要繼續承擔起制度創新的主要責任，同時在政策轉型中做到循序漸進。

（一）將「基本公共服務」供給制度改革作為政策轉型的重點

早期農業轉移人口市民化主要從「城市」的角度來思考設計，缺乏為農民工提供完備的城市居民的基本公共服務的積極性思考。在城鄉分割的戶籍制度影響之下，「被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務」。[30]農業轉移人口市民化進程往往是跨越了「顯性戶籍牆」，但又碰到了「隱性戶籍牆」。現在，應著力從「人本」的要求來研究設計農業轉移人口市民化道路，不斷監測評估農業轉移人口的基本公共服務需求，創造「政策之窗」開啟的機會。

（二）主動推進農業轉移人口市民化進程中的制度創新

在我國，「任何形式的公共政策，其議程形成過程都需要以政治流為中心」，[31]制度創新在「政策原湯」中的漂進漂出需要政治系統的過濾與甄別。農業轉移人口市民化進程中的制度創新，需要發揮政府的主導作用，同時鼓勵社會、市場、農業轉移人口的積极參与，構建一個由政府、社會、市場、農業轉移人口等共同參與的多元協同治理體系。當前，各級政府應該切實把握農業轉移人口市民化的深層內涵，提升政策創新能力，主動承擔起「元治理」的職能。中央政府主要承擔頂層制度設計，同時負責全國層面的統籌，「建立費隨人走的財政轉移支付制度」；各級地方政府要適應農村過去「跑單幫式」的流動模式到家庭式的「鏈式」遷移模式轉變，著力推進農業轉移人口家庭的城鎮化，進而實現其真正的市民化。

（三）農業轉移人口市民化的政策轉型必須循序漸進

農業轉移人口在我國社會背景下將會是一個長期存在，農業轉移人口市民化的進程也將會是一個長期存在，因而農業轉移人口市民化的政策轉型必然也是一個漫長的制度創新的過程。農業轉移人口市民化的推進困難，其表面原因是戶籍等各項制度改革滯後，實質是制度改革後的利益格局調整以及由此產生的社會成本問題。基於此，要按照「保障基本、循序漸進」的原則推進政策轉型，分階段、分步驟地解決農業轉移人口享有城市基本公共服務的問題。對農業轉移人口基本公共服務需求狀況的調查結果表明，農業轉移人口對基本公共服務的關注程度有高低之分。可以按照公共教育（學前教育、義務教育、異地高考等）、就業服務（就業培訓、繼續教育、就業扶持等）、社會保障（最低生活保障、養老保險、醫療保險、失業保險等）、住房保障（廉租房、公租房、經濟適用房等）的順序，本著先易後難的原則，積極創新農業轉移人口市民化制度建設，最終達到制度供求的均衡，從而實現基本公共服務城市常住人口全覆蓋的目標。

注釋：

[1]Richardson J.E.，Analysing Newspapers:An Approach from Critical Discourse Analysis，New York:Palgrave Macmillan，2007，p.49.

[2]Peter Bachrach and Morton S.Bazarz，Power and Poverty，New York:Oxford University Press，1979，p.43.

[3]安東尼·唐斯「議題關注周期」模型的五個階段：前問題階段、問題驚現與熱情高漲階段、變革成本認知階段、公眾興趣衰落階段與後問題階段。

[4]約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第9頁。

[5]約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），第105頁。

[6]龔虹波：《垃圾桶模型述評兼談其對公共政策研究的啟示》，《理論探討》2005年第6期。

[7]約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），第132頁。

[8]約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），第180頁。

[9]傑伊·沙夫里茨、卡倫·萊恩、克里斯托弗·博里克：《公共政策經典》，彭雲望譯，北京：北京大學出版社，2008年，第146頁。

[10]約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），第186頁。

[11]傑伊·沙夫里茨、卡倫·萊恩、克里斯托弗·博里克：《公共政策經典》，第146頁。

[12]約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），第231頁。

[13]黃俊輝、徐自強：《〈校車安全條例（草案）〉的政策議程分析——基於多源流模型的視角》，《公共管理學報》2012年第3期。

[14]李建華、謝敏：《金登多源流模式理論及其啟示——評述多源流模式理論》，《湖南工業大學學報》（社會科學版）2010年第5期。

[15]威爾達夫斯基的原話為「一種困難只有當我們能夠就其採取某種行動的時候才成為問題。」參見Aaron Wildavsky，Speaking Truth to Power，Boston:Little，Brown，1979，p.42。

[16]黃俊輝、徐自強：《〈校車安全條例（草案）〉的政策議程分析——基於多源流模型的視角》，《公共管理學報》2012年第3期。

[17]約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），第127頁。

[18]2000年3月8日，李昌平致信時任國務院總理朱鎔基，反映「農民真苦，農村真窮，農業真危險」的基層情況，引發湖北監利「聲勢浩大」的農村改革，由此掀起「三農」問題關注熱潮。

[19]約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），第184頁。

[20]約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），第187頁。

[21]約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），第209頁。

[22]林存壯、周樂萍：《農業轉移人口市民化的內涵特徵及推進對策》，《中國集體經濟》2013年第8期。

[23]朱巧玲、甘丹麗：《加強城鄉基本公共服務均等化建設是農民工市民化的關鍵》，《改革與政策》2014年第1期。

[24]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮鬥——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日，第1版。

[25]《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1-3版。

[26]劉傳江、程建林：《第二代農民工市民化：現狀分析與進程測度》，《人口研究》2008年第5期。

[27]司翼、高飛：《我國農業轉移人口市民化政策構成要素及實施困境分析》，《中國管理信息化》2015年第2期。

[28]何一鳴、羅必良、高少慧：《農業轉移人口的市民化：基於制度供求視角的實證分析》，《經濟評論》2014年第5期。

[29]李建華、謝敏：《金登多源流模式理論及其啟示——評述多源流模式理論》，《湖南工業大學學報》（社會科學版）2010年第5期。

[30]《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》，2014年3月16日，http：//www.gov.cn/zhengce/2014～03/16/content_2640075.htm，2015年4月18日。

[31]文宏、崔鐵：《中國決策情境下的多源流模型及其優化研究》，《電子科技大學學報》2014年第5期。

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