朱勇：民國初期議會政治失敗的原因

　　自1912年臨時參議院北遷至北京，到1925年段祺瑞廢除法統，解散國會，議會政治作為政權運作的主要方式，在中國政治舞台上經歷過短暫的輝煌。這一時期實際掌握中央政權的北洋軍閥，採取共和與專制相結合的統治方法：以資產階級民主、共和制度為其表，以軍事實力為其里，表裡結合，實施共和政體下的軍閥專制。不同派系的軍閥為獲取在北京的統治權，以其軍事實力鎮壓政治反對派，並逼迫其他派系的軍閥就範，同時，也通過種種手段，使自己的統治與以《臨時約法》和第一屆國會為代表的共和法統相聯繫，從而以正宗的民國法統繼承人自居，強化其政權的合法性。而作為共和政體、憲法政治主要象徵之一的議會，在這一時期則風雨飄搖，歷經坎坷，最終仍未逃脫被徹底否定的結局。議會政治在民國初期從興起、發展到最終被否定，其原因是多方面的。其中，既有深重的社會文化背景及其所決定的政治統治方式方面的因素，也有法律藍圖設計和自身建設方面的失誤。

　　一　　民國初期的議會政治，是在政治體制上探索如何建立既具有科學性、進步性，又具有可行性、現實性的政權結構和運作機制。這種結構和機制的主要參照物為西方先進的觀念和制度，以及具有悠久歷史和深厚基礎的中國特定的國風民情。民國初期活躍於政治舞台的不同政治派別，不同利益集團，就國家政權結構和政權運作機制提出不同的觀點，並設計出不同的藍圖。無論其動機如何，無論其藍圖的具體內容如何，都是在新時期對中國新政治體制的探索，對在新的世紀確立既符合國情、又具有科學性的政治體制有積極作用。其中部分藍圖得以具體實施，更為中國政治體制的進步，提供了可貴的經驗和教訓。　　民國初期議會政治的發展，就其過程而言，三起三落，三次興起，又三次被中斷。1912年，袁世凱接受《臨時約法》，並以《臨時約法》為基礎，建立以國會、總統、內閣為主要組成部分的共和政體民國政府。1913年，從鎮壓二次革命、解散國民黨、取消國民黨籍議員的議員資格，到解散第一屆國會，成立政治會議、約法會議、參政院乃至帝制自為，徹底背叛共和。這是議會政治第一個起落。1916年，「洪憲」帝制被取消，袁世凱病逝後，黎元洪、段祺瑞政體確立，恢復《臨時約法》，並於8月1日繼續第一屆國會第二期常會。以國民黨占多數的國會與以皖系軍閥為主體的段祺瑞內閣之間存在著利益與觀念上的矛盾。1917年5月，以對德宣戰案為導火線，國會與內閣之間再次產生對抗，導致民國政府新的政治危機。危機的解決，先後經歷了內閣總理段祺瑞被免職，國會被解散，張勳復辟帝制。共和制度再次被背叛。這是第二個起落。段祺瑞「再造共和」之後，籌劃產生了第二屆國會「安福國會」。其後，分別有奉系軍閥導演的第三屆國會的籌備選舉以及吳佩孚直系軍閥以「法統重光」相號召而召集的第一屆國會第三期常會。形式上的代議制政府繼續保持。1923年10月，部分國會議員以5000元一票的價格，選舉曹錕為總統。賄選事件使國會的名聲一落千丈。馮玉祥「北京政變」後，組織政府的段祺瑞稱「法統已壞，無可因襲」，主張廢棄舊國會。1925年4月24日，段祺瑞政府發布命令，宣布正式廢棄法統，廢止《臨時約法》，廢止曹錕《憲法》，解散國會。議會政治再次被否決。這是第三個起落。　　民國初期議會政治這一悲劇性結局，首先決定於具有悠久歷史的權力一元化政權體制以及社會對於這一體制的認可。與共和政體相關的政權結構是權力分立、相互制約的分權體制。在立法、行政、司法三權分立體制中，就立法、行政權的關係而言，立法權獨立於行政權，立法機構不僅具有法律創製權，制訂具有強制性約束力的法律、法規，以作為國家與社會的行為準則，更重要的是，通過立法機構行使對行政機構的制約，形成權力制衡機制。而在中國歷史上，以行政權力為核心的權力一元化體制一直是國家政治體制的基石。在這一體制中，司法權和立法權均被包容在行政權之中。就司法權而，行政兼理司法，是從基層到中央的基本制度。就立法而言，尚未形成獨立的權力，既沒有常設部門，也沒有專門的職掌。①在制度上，國家最高行政權力———皇權，不受任何制約或限制。實際存在的制約，僅限於道義上和倫理上。而在國家結構上，除了少數特殊時期或特殊地域，普遍實施的是高度中央集權的大一統體制。　　與分權體制相比，權力一元化體制有諸多弊病。但在近代中國，尤其是在民國初年的中國，這一體制又有一定的合理性。民國初年，社會對分權制的呼聲，既包括對中央權力層次實行三權分立，確立權力制衡機制，也包括在國家結構上實行地方自治，允許地方政府更多的權力。分權體制的這兩方面，均最終體現為削弱中央行政權力。而在這一時期，削弱中央行政權力，恰恰不利於強國富民、維護統一的國家利益和民族利益的需要。民國初建，百廢待興。社會變革，政治改革，均為建立新的社會秩序、實施強國富民政策所必需。而無論是社會變革，還是政治改革，都需要強權者的推動。政治改革涉及權力和利益的再分配。在政治改革中，必然同時出現新的既得利益者和利益受侵削者。由人的本性所決定，在政治改革中，利益受侵削者必然會採取種種手段，阻止改革。維護現狀，恢復傳統，常常是利益受侵削者反對改革採取的最有效手段。而政治上的強權者恰恰能夠壓迫利益受侵削者，推動政治改革。同時，強權者也可通過有效手段，迫使既得利益者在某些方面作出必要讓步，緩和因改革而引起的利益衝突，以使政治改革順利進行。由此可見，在實施由傳統的集權體制向近代分權體制變革過程中，需藉助同樣具有集權色彩的一元化權力體制。在具有悠久集權傳統、而且又剛剛結束封建專制統治的中國，尤其如此。袁世凱改行帝制之時，社會各界興起恢復帝制、恢復專制體制的呼聲，袁世凱的政治顧問、美國哥倫比亞大學政治學教授古德諾更從理論上論證了在中國實施君主制的必要性。其中，既有袁世凱智囊團的蠱惑，也不乏針對當時中國社會與政治實際情況而提出的具有理性色彩的政治方案。　　理論分析如此，歷史事實也具有同一性。　　南京臨時政府時期，立法機構與行政機構形成了基本正常的制衡關係。在臨時參議院的43名代表議員中，同盟會成員佔23名，與其相對的立憲黨人18名，其他2名。以同盟會成員佔優勢的臨時參議院對於同樣由同盟會領導的內閣政府能夠實施較為有效的監督和制約，同時在某些重要決策方面，參議院也能較好地配合政府。但即便如此，行政權凌駕立法權的政治傳統仍不時顯現。臨時政府對臨時參議院表示不滿，多次指責臨時參議院以三權分立體製為借口，限制行政權，限制政府的活動，影響政府的工作效率。在討論建都問題上，孫中山主張建都南京，以約束袁世凱。但臨時參議院第一次議決以北京為首都。黃興等對此大為不滿，甚至考慮派軍隊到參議院，逼迫參議員改變態度。　　袁世凱時期，社會秩序得以維持，經濟有一定的發展，法律體系也進入建立之中。以貨幣制度為例。民國成立之初，幣種繁多，幣制混亂。各地方政府、各銀行、商號均獨自發行不同的貨幣，一些外國貨幣也在中國市場流通、使用，甚至一些外國駐華機構也發行自己的貨幣。這一混亂局面，嚴重擾亂了中國的金融市場，阻礙了國民經濟的發展。1914年，北京政府採取果斷措施，整頓金融市場，統一全國貨幣。一方面，公布、實施《國幣條例》及《國幣條例施行細則》，明令開始實行銀元本位制。另一方面，發行在重量、成色、花紋、進位均嚴格規範化的新銀元，作為流通的主幣。由於措施得力，標準嚴格，準備充分，很快穩定了動蕩、紊亂的貨幣市場，規範了金融秩序，為國民經濟的發展創造了較好的金融環境。在立法方面，1914年和1915年兩年期間，國家立法活動迅速展開，制定、頒布了一系列法律、法規，在調整社會關係、規範社會秩序方面起到一定的作用，使得清朝末年開始的中國法律近代化向前邁進了一步。　　《臨時約法》是民國共和體制的象徵，也是以孫中山為代表的同盟會、革命黨以及國民黨在與袁世凱及其後的軍閥政權作鬥爭的武器。無論是在南方以武裝鬥爭的方式反對袁世凱、反對北京軍閥政府的孫中山，還是在北京堅持議會合法鬥爭的同盟會籍議員、國民黨籍議員，都以維護《臨時約法》為己任，以《臨時約法》為號召社會的大旗。然而，以孫中山為代表的資產階級革命派在南方的政治實踐中，既沒有具體實施《臨時約法》，也沒有建立《臨時約法》所確定的權力制衡機制。在護法運動中，南方於1917年9月在廣州建立軍政府，並選舉孫中山為軍政府大元帥。在軍政府中，大元帥既是國家元首，又是政府首腦；雖然有國會非常會議作為民意機構，但大元帥並不對國會非常會議負責，國會非常會議對大元帥也沒有法定的制約、監督權。軍政府實行的實際上是一個高度集權的權力機制。也正因為如此，軍政府成立不久，就遭到各界非難。海軍總長程璧光、外交總長伍廷芳、財政總長唐紹儀等聯名要求改組軍政府，廢除個人專權制度。1921年初，在孫中山的提倡和主持下，開始了正式政府的組建工作。1921年4月7日，廣州非常國會通過《中華民國政府組織大綱》，選舉孫中山任大總統，建立了正式的民國政府。根據《中華民國政府組織大綱》，大總統作為國家元首和政府首腦，總攬政務，統率軍隊，任免文武官吏，各部部長由總統直接任免，並向大總統負責。國會沒有對大總統監督、制約的法定權力。可見，大總統制又是一種缺少制衡機制的個人集權制，其集權程度甚至超出軍政府大元帥制。以孫中山為首的南方革命勢力在政權機構的創建過程中，實際上都沒有實施《臨時約法》，也沒有建立具有分權性質和制衡機制的民主政府。其主要原因是正處於非常時期，中心任務是與北方軍閥政府相抗衡，因而需要具有嚴密組織和高效率的政府。　　從維護國家統一的民族大業看，實施權力一元化體制，在當時也有其合理性。辛亥革命是以地方割據的方式奪得中央政權。從相對於清政府的地方獨立，到服從以南京臨時政府為代表的中央政權，逐漸產生了一些實力派。南京臨時政府正是以確認一定程度的地方權力、地方利益為代價，而獲得地方實力派有限度的支持。整個民國初期，一些地方勢力以不同方式保持著與中央政府的相對獨立性，即有南北對立，又有聯省自治。孫中山先生髮動的護國運動、護法運動，均包含有一定的地方獨立性，其中某些甚至為地方軍閥所利有。真正意義上的全國統一，實際上只存在極為短暫的時間。地方獨立隱含的國家分裂，一直是困擾北京中央政府的難題。　　從當時中國所處的內外環境看，地方實力的不斷擴張，在總體上不利於國家的穩定和發展。在國內，中國幅員遼闊，人口眾多，資源分布不均。明代以後，東西部在經濟、文化等方面，又迅速加大了發展的差異。就國際環境而言，19世紀末，西方國家在中國通過種種途徑獲取了各種利益，並逐漸劃定了不同的勢力範圍。受利益的驅動，西方國家必然要繼續強化其力量的存在，其採取的重要方法之一，就是在中國尋找代理人，既需要在中央政府尋找其代理人，也需要在地方尋找代理人。尤其需要在地方尋找具有相當實力，在某種程度上不需對中央政府言聽計從、具有一定獨立性的地方實力派、地方割據勢力作為其利益的代理人。　　為了維護國家主權和統一，需要建立一個強有力的中央政府，壓制地方勢力的增長，防止地方軍閥通過地方獨立而形成對國家主權、國家統一形成威脅。為了確保中央政府的權威和效率，一定程度上保持權力一元化機制，是必要的。　　二　　民國初期議會政治的發展，經歷了三起三落的過程。代議制政體三次被否決，實際上也是議會政治三次重大危機的解決方式。以否決代議制政體的方式，解決國家政治危機，其原因是多方面的。而從法律層面看，代議制政體內部結構設計不合理，各機構的法律地位不明確，或者說，其職責設計不合理，也是重要的原因。　　代議制政體的基點有二：其一，以民意代表組成議會，行使立法權，並與行政機構、司法機構三足鼎立，分別行使國家權力。其二，立法、行政、司法三機構分別擁有解決與其相關的政治危機的法定終極手段。就解決政治危機而言，關鍵在於賦予鼎立三權中的每一機構以制約其他機構濫用權力的終極手段。政治生活緊緊圍繞著國家權力展開。權力代表著最大的利益。人的本性是不斷地追逐利益，追逐權利。因此，從人的本性出發，權力的行使，會自發地產生越權行為，產生濫用權力行為。基於這一點，可以說，政治總是與濫用權力結伴而行。而權力的過度行使，權力的濫用，又必然從總體上損害政治，損害權力。因此，理想的政權體制是能夠通過內在的機制，化解因濫用權力而出現的政治危機。如果缺少這種機制，由權力濫用導致的政治危機，因其能量不能通過合法渠道宣洩，日積月累，只能通過外在的方式，通過外部衝突，以非法手段解決。這種外部衝突，一般情況下，表現為流血的武裝衝突，即政變。在一個沒有合法手段解決政治危機的憲政體制中，這種憲政體制是不完備的；它將促使危機當事人尋求以非政治手段維護自身的地位，而武裝政變則是最為有效、也是最為常用的非政治手段。

根據權力制衡原則，立法、行政、司法三機構各自獨立行使權力，相互制約。其中任何一方都有保護自己、限制他方的法定權力。同樣，任何一方如果濫用法律賦予的權力，他方均可以合法的方式，對其實施限制。這樣，任何政治危機，均可在體制內通過合法方式加以化解；立法、行政、司法三機構，任何一方，都難以通過合法方式建立自己為主的專制統治。但民國初期依據《臨時約法》所建立的代議制政體，卻在化解政治危機方面存在嚴重瑕疵。依據《臨時約法》，總統、國務員行使行政權，臨時參議院行使立法權，法院行使司法審判權。在相互制約的終極手段方面，臨時參議院對於有謀叛行為之臨時大總統、有失職或違法之行為之國務員，擁有彈劾權；法院對於受彈劾的臨時大總統擁有審判權。國務員受彈劾後，應由總統免其職。但無論是內閣還是總統，均無權解散參議院。依據《臨時約法》，議會自行召集，自行開會，自行閉會；議會不受解散處分。這樣，就體制設計而言，立法機構與行政機構就處於不對等的地位。19世紀英國傑出的政治思想家約翰？密爾在分析立法機關與行政機關發生爭議後的解決方式時說：「國家中的某個權力（它只能是行政）應當具有在任何時候任意決定召集新議會的自由。當爭執的雙方究竟哪一方擁有更多支持者有疑問時，重要的是應該有一種憲政手段立即加以檢驗並使紛爭止息。」就對立法的制約而言，或以司法機構行使司法審查權，防止議會制定、通過與憲法相衝突的法律；或以行政首腦行使對議會所制訂的法律草案的擱置否決權，非通過更嚴格的標準，其草案不得成為正式生效的法律；或者在特定的情形下，由行政首腦解散議會，重新舉行選舉。辛亥革命後制定、實施的《臨時政府組織大綱》以及依據該大綱而成立的南京臨時政府，均以總統制代議制政府為國家政權的基本架構。《臨時約法》起草之初，也繼續採用總統制。但由於南北形勢發生變化，袁世凱取代孫中山就任臨時大總統已成定局，為確保南方革命黨人對政權的控制，《臨時約法》因人設制，改變初衷，而實行內閣制，並且加強內閣和議會的權力，縮小總統權力，以此保證國民黨對政權的總體控制。　　在民國前期的政權機構中，作為立法機關的國會，在體制上處於不受存廢制約的地位。而行政機構處於較為不利的地位。一方面，總統、國務員受到議會和法院的監督，後者擁有對前者實施彈劾的法定終極手段。而對於議會，無論是總統，還是法院，均不擁有任何法定終極手段。每當國家陷入政治危機，內閣總理可能被免職，內閣可能被解散，但國會卻超然於其外。這一狀況，雖然在法律上使國會處於有利地位，但由於行政與立法二機關之間的分歧難以通過合法渠道加以彌合，更不能通過對等的解散內閣或解散議會的方式，組建行政、立法兩大機構新型關係，必然使得二者之間的矛盾積重難返，最終導致尋求矛盾的外部解決，通過法律外的因素化解危機。武裝衝突在所難免。民國初期，國會在多數情況下，處於沒有軍隊支持的境地。因而出現三次被非法解散、並最終被徹底廢棄的結局。　　從民國初期政治危機的實際解決方式，也可看出由於法定終極手段不均衡的副作用。1913年11月4月，袁世凱下令解散國民黨，取消國會參、眾兩院內國民黨籍議員的資格。由於國民黨在國會內是第一大黨，取消國民黨籍議員資格，實際上就導致法定人數不足，國會不能再正常議事。與此同時，袁世凱威脅非國民黨籍議員不得「借端附和，以自蹈曲庇亂黨之嫌」地方各省軍政首腦也紛紛通電，要求解散國會。1914年1月10日，袁世凱發布《布告解散國會原因文》、《停止兩院議員職務令》，正式解散國會。袁世凱解釋解散國會原因，主要有兩條。第一，國會組織不良，亂黨議員把持國會兩院，使國會成為黨爭的場所，而且趨向於國會專制。第二，國會議員數量不足，無法正常議事，因而不具備《國會組織法》所規定的國會資格，也不能正常履行《國會組織法》所規定的各項職能。　　袁世凱解散國會，有其強化集權、甚至為復辟帝製作準備的可能。但就事論事，從當時解決總統與國會就憲法草案所產生的危機的方式看，總統並沒有更有效的方法。實際上，在解散國會之前，袁世凱已先禮後兵，通過合法手段採取了三步驟。第一步，提出《增修臨時約法案》。第二步，重申法律公布權。第三步，干預憲法草案三讀程序。這三項步驟，是袁世凱採取非法手段破壞憲法起草、破壞國會的前奏。三步驟均未奏效後，袁世凱開始了暴力干預。10月25日，袁世凱通電各省軍、政長官，要他們對憲法草案逐條研究，於5天內表述對草案的意見。11月4日，袁世凱下令解散國民黨，取消國會參、眾兩院內國民黨籍議員的資格，導致國會不足法定人數。　　第一屆國會第二期常會期間，圍繞著對德國宣戰問題，國會與內閣的對立進一步趨於激化。1917年5月，段祺瑞政府為加強與日本國的聯繫，更希望通過參戰鞏固自己在國內的地位，從而進一步控制總統與國會，因而向國會提出加入協約國、參加對德戰爭的提案。而國會在以孫中山為代表的部分革命黨人的影響下，同時，也基於自身利益的考慮，多數議員反對中國參戰。5月19日，眾議院以多數票贊成的結果，議決改組內閣。黎元洪於23日發布總統令，罷免段祺瑞國務總理和陸軍總長職務，對於黎元洪的命令，段祺瑞稱未經其本人副署，因而不對命令的後果負責。其後，在段祺瑞的策動下，安徽、奉天等八省先後宣布「獨立」並宣布將成立「臨時政府」、「臨時議會」。對此，黎元洪一籌莫展，只好邀請擁兵徐州的張勳進京調停。張勳帶領四千「辮子軍」進京時，卻對黎元洪提出六項條件，其中包括「解散國會」。黎被迫答應，並於6月12日發布命令：解散國會。　　深重的歷史傳統，複雜的社會背景，固然不利於以分權、制衡為內容的議會政治的實施，但任何事物都具有可變性。關鍵在於創造有利於變化的契機，有利於變化的條件。準確地說，在民國初年中國政壇實施議會政治，也有諸多有利條件。專制政體的腐敗，對西方國家制度的嚮往，從清朝末年開始的西方文化的大幅度引入，尤其是辛亥革命的勝利導致共和政體的建立，為議會政治開創了制度上的前提。從歷史發展的過程看，袁世凱、段祺瑞是民國初年中國政治發展走向的重要人物。從某種意義上可以說，這兩個人以及他們所賴以行使統治權的領導集團的政治素質和個人性格，直接決定了民國初年政治發展的軌跡。袁世凱從集權，到專制，最後發展到帝制自為，全面復辟封建政治體制，這與他作為舊制度的代表人物有密切關係。而就段祺瑞而言，在政治上與舊制度聯繫上較少，對於以議會政治為內容的近代政治體制，在很大程度上能夠接受。作為袁世凱的心腹之一，深得袁世凱的器重，但在袁世凱的帝制自為過程中，由於段從最初的消極抵制，到後來的公開反對，使袁的帝制大傷元氣。段也因此在袁病逝後獲得較多的支持，而出掌新政府。段在民國初年有關政治體制上的表現，具有一定的進步性。歷史不能假設。但為了更明確地看清某項制度、某個事件的歷史作用，應該對歷史的發展作一些讓步性設定。在1916年至1917年的府院之爭、院院之爭中，如果當時政權體制更加完善，權力機構在解決政治危機方面，存在更有效的合法手段，行政機關與立法機關之間的矛盾能夠通過體制內方式不斷化解，政治危機不致於積重難返，不致於最終不得不採取體制外的非法手段來解決。議會政治也許不致於與中國社會如此格格不入，最終導致悲劇性結局。　　國會第一期常會和第二期常會兩次被解散，都是在武力干預下，以非法手段進行。以非法手段解散國會，其副作用不僅是進一步造成軍閥專制的局面，從文化層面看，它從根本上毀棄實行民主政治、議會政治所需要的健康的政治道德和政治習慣。而就法律和制度而言，中國議會政治從此走進了死胡同。　　三　　民國初期議會政治的悲劇，也有議會自身的原因。　　第一，民國初期議會自身的運作方式，在很大程度上降低了議會得以存在和發展的價值。議會制度在西方國家的發展，經歷了漫長的過程。它首先是作為資產階級要求與其經濟實力相當的政治權利而提出的政治方案。而在近代中國，議會政治主要是作為救國救民的方式而從西方引進。政治家們倡導實行議會政治，首先是寄希望於它能增加中國的國力，在政治上改變中國在世界各國中的形象，躋身於文明國家的行列，也希望藉此與專制勢力相抗衡，參與政治，分享政治權力。強國富民、制約專制的雙重目的，降低了議會自身建設的要求。從南京臨時參議院，到第一屆國會於1924年被解散，議會內部在運作方式上始終未能形成健康的秩序。而議會內部政黨政治的非理因素，卻得到惡性發展。　　議會內部政黨政治的非理性化發展，首先表現為議會內部黨派利益高於國家利益，高於民族利益。不同黨籍的議員，在議會內的活動，過於突出其一黨私利，不惜違反基本的政治道德，違反議會政治應遵循的基本規範，甚至不惜犧牲國家利益和民族利益。國會第一期常會時期，進步黨籍議員為了削弱國民黨籍議員在議會中勢力，達到由本黨議員控制的目的，支持、縱容袁世凱取消國民黨籍議員資格，為袁世凱解散第一期常會提供了條件。在對德宣戰問題上，國民黨籍議員為了防止軍人政府通過戰爭加強其自身勢力，防止政府通過參戰在關稅、庚子賠款、政治借款等方面獲利，堅決反對參戰。以此為導火線，國會第二期常會被解散。政黨為了其自身利益，或者為了它所代表的階級、階層、群體的利益而在議會活動中提出政見，並通過合法程序，使其以國家政策的方式得以實施，這是政黨政治、議會政治的基本內容之一。但是，議會的黨團活動必須遵循基本的政治道德，恪守嚴格的政治規範；而且一黨私利不能與國家利益、民族利益相衝突，尤其不能以損害民族利益的方式堅持一黨之見。否則它在給國家利益、民族利益造成損害的同時，也使政黨和議會政治走向歧途。　　民國初期議會內部政黨政治的非理性發展還表現為黨派之見的極端化對立。在民國初期議會內部，黨派林立，各黨派之間在觀念、政策等方面經常地處於極端化對立狀態。不同的政黨基於自身的政治利益而持有不同的政治見解，並因而與其他政黨表明其特定的政治立場，尤其是與相對應派別中的主要政黨在見解、觀念上持有意識的對立立場，這是體現不同政見、使政黨政治正常運作的必要條件。但議會內部的政黨在觀念和政見上同時應具有一定的包容性，無論是黨爭還是議政，都應遵循基本的政治道德。這種政治道德，既包括黨爭服從民意，服從多數，也包括以合法的方式和理性的態度對待黨爭過程，對待黨爭結果。而民國初期議會內部，黨派與黨派之間，常常處於極端化對立之中，甚至形成完全敵對的立場。以致於常常藉助議會外的力量，以非議政手段，以期達到議政目的。包括藉助政府的行政力量，藉助新聞媒體的力量，更有極端者，主張以暗殺手段打擊對立政黨的重要人物。國會第一屆常會被袁世凱解散，進步黨籍議員在其中起到不光彩的作用。民國初期政黨政治的畸形變化。直接影響議會政治的健康發展，也在很大程度上削弱了議會堅持民主政治、制約專制權力的力量。袁世凱正是利用議會政治自身存在的弊病，在全國範圍內造成不利於議會的輿論，使國會第一屆常會在悲壯的政治氣氛中被解散，也為民國議會政治的發展開了一個極為惡劣的先例。　　第二，議會在確立自己社會基礎的政策方面，也存在重大失誤。議會作為民意機構，其力量後盾為廣大民眾。議會若受到非法侵害，自應受到社會的關注，應在民眾中產生反應。然而，民國初期議會三起三落，幾次受到行政權力以及軍事力量的非法干預，甚至被解散、廢除，在當時社會產生的反應卻微乎其微。雖有部分新聞媒體加以報導，但並沒有造成具有重大影響力的聲勢，也沒有得到自己的利益團體的支持。議會活動不規範，議會黨團熱衷於黨爭而疏於議會自身的職責，以及部分議員行為不檢點等等，固然使議會的社會形象受到損害，但在議會自身的存在已受到行政權力甚至軍事力量的干預而被解散、被廢除時，作為議會後盾的民眾居然無動於衷，其重要原因是民國初期的議會，沒有形成廣泛的社會基礎，也沒有根基紮實的利益團體的支持。或者說，其階級意向不明，缺少鮮明的階級基礎。　　臨時參議院、國會的構成以及國會議員選舉標準可以具體說明這一問題。從臨時參議院的人員構成來看，多數為資產階級、小資產階級知識分子，也有一些來自清朝末年的舊官僚、舊士子。在他們當中，部分人尚沒有看到資產階級自身的利益要求和工商業者的力量，部分人則受傳統的抑商、鄙商意識的影響。1912年8月10日，臨時參議院公布、實施《參議院議員選舉法》和《眾議院議員選舉法》。議員選舉標準體現了新國會組成的階級意向。選舉法規定，擁有一定數量的財產，即可享有選舉權。選舉法從兩個方面確定了財產的計量標準：第一，年納「直接稅」二元以上者；第二，有價值五百元以上之不動產者。這一規定。剝奪了大批無財產的貧窮者的選舉權。與此同時，也將擁有大量財產的工商業者劃入無選舉權範圍。以「直接稅」作為選舉條件的財產標準，這一規定仿自日本選舉法。根據《參議院咨大總統請將眾議院選舉法第四條各款轉飭遵照文》的解釋，「直接稅」指所得稅、營業稅、地丁、漕糧等：「不動產」則指土地、房屋等。而當時政府尚未開徵所得稅和營業稅，工商業者從事活動時，所納多為關稅、厘金，屬於「間接稅」。因此，絕大多數工商業者不屬於「年納直接稅二元以上者」。就財產擁有而言，工商業者所有多為動產，因而又難以符合「有價值五百元以上之不動產者」。這樣，實際上也完全剝奪了那些未受過教育的工商業者的選舉權。這一選舉法公布後，引起工商業界反對。他們提出：「商工對於國家負擔已多，而何以享權利則最少？且以學識程度論，商工果不如農人耶？至有不動產五百元以上即得選舉權，而商人有動產數萬、數十萬，反不得與五百元者享同等之權利，尤為不公。」經過一番籌劃，11月上旬，工商業界召開全國臨時工商大會，要求修改選舉法，否則「今後無論國家、地方各捐稅，一概不納。」但臨時參議院仍然拒絕了工商界修改選舉法的要求。

　1912年12月初，國會選舉正式開始。登記選民共四千萬以上，佔全國人口9.98%.1913年3月，選舉結束。在選出的國會參、眾兩院議員中，國民黨籍議員均佔45%左右，成為國會第一大黨。在新當選的800多名國會議員中，成分較為複雜。其中主要包括政治活動家，自由職業者，原清朝官吏等。從其出身看，多數具有一定程度的受教育背景，包括相當一批曾出國留學、接受西方近代高等教育的知識分子。而真正從事資本主義工商業經營的人只佔極少數。因此，這一屆國會實際上是政治家、知識分子共同組成的國會。　　近代西方國家，議會政治作為封建政治的對立物，是資產階級反對封建專制政治的成果，也是防止封建復辟的有力武器。它以資產階級的經濟力量和經濟手段為後盾，代表著新興資產階級的階級利益和要求。民國初年，民族資產階級的發展剛剛起步，民族資產階級也僅僅是初具規模。但即使是如此不甚發達的資產階級力量，也未受議會政治的充分利用。不僅如此，當資產階級的部分代表要求參與政治、加入議會時，他們反而受到議會的歧視。受中國傳統因素的影響，以政治家、知識分子為主的國會，自覺地把自己與直接代表資產階級利益的工商業對立起來。以致於出現作為民族資產階級的工商業者以自己所掌握的經濟手段與本應代表自己利益的國會展開鬥爭這一奇特現象。國會的先天不足決定了它在與掌握軍政大權的封建軍閥的對立中失敗結局的必然性。　　中國政法大學法學院教授·朱勇來源:戰略網| 來源日期：2007-01-17 | 責任編輯：張白燁
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