引用 對城鎮化的幾點思考

尚柏仁:對城鎮化建設的幾點思考作者：尚柏仁時間：2013-02-23瀏覽次數：548次一、幾個概念從2012年9月份開始，我就對全國各地城鎮化建設成效突出的地區進行過考察和研究，同時對晉、豫、陝周邊地區的城鎮化試點區域進行過調查和了解。在大量的閱讀和學習國內外專家學者對城鎮化理論與建設的論述後，深深地感到中國目前的城鎮化建設時機已成熟，而且意義重大，十分必要，同時也感到各地的城鎮化熱存在著很多遺憾和隱患。城鎮化一詞，要晚於城市化。打開電腦在百度上搜索，城鎮化的定義是指：農村人口不斷向城鎮轉移，第二、第三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加、規模擴大的一種歷史進程。它主要表現在隨著一個國家或地區社會生產的發展，科學技術的進步以及產業結構的調整，其農村人口居住地點向城鎮的遷移和農村勞動力從事職業向城鎮二、三產業的轉移。城鎮化的過程也是各個國家在實現工業化、現代化過程中所經歷社會變遷的一種反映。城鎮可以再分為城市和集鎮。對於城市化的概念，學者普遍認為是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務行業為主的現代城市社會逐步轉變的歷史過程，具體包括人口職業、產業結構、以及土地及地域空間的轉變或變化。一般指人口向城市地區集聚的過程和鄉村地區轉變為城市地區的過程。集鎮是指鄉、民族鄉人民政府所在地和經縣級人民政府確認由集市發展而成的作為農村一定區域經濟文化和生活服務中心的非建制鎮。是介於鄉村與縣城、小城市之間的過渡型居民點，也是指鄉村中以非農業人口為主的比城市小的居民區，多為商業、手工業中心，是較為低級的中心地。集鎮主要是提供鄉村所需要的生產資料和生活資料，收購農副產品。也可以說集鎮是城鄉之間的橋樑和紐帶。集鎮最早產生於商品交換開始發展的奴隸社會。新型城鎮化是近幾年提出的新概念。以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特徵的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，互促共進的城鎮化。新型城鎮化的核心在於不以犧牲農業和糧食、生產和環境為代價，著眼農民、涵蓋農村、實現城鄉基礎設施的一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕，用科學發展觀來統領的堅持以人為本、以新型工業化為動力、以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，是以提升文化、公共服務等內涵為中心的城鎮化建設。城市是「人口集中，工商業發達，居民以非農業人口為主的地區，通常是其周圍地區的政治、經濟、文化中心」。集鎮是以「非農業人口為主的比城市小的居住區」。城鎮化是「按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則 ，促進大中小城市和小城鎮協調發展的過程」。由農村向集鎮化、城鎮化過渡，再向工業化過渡，再到城市化，這種變化不僅僅是人口的集中居住，更是一種文化和文明，即由農業向工業、服務業過渡，由農耕文明向城市文明過渡的文明。從人口學角度講，城市化是把農村人口轉化為城市人口的過程，即人口由農業人口轉化為非農業人口。從社會學角度講，城市化就是農村生活方式轉化為城市生活方式的過程。從經濟學角度講，城市化就是農村經濟轉化為城市生產的過程。城市化是工業化的必然結果，城市化的實質是生產力進步所引起的人們的生產方式、生活方式以及價值觀念、消費觀念的轉變過程。城鎮化則是在條件有限，城市化目標達不到的情況下，暫時限制、阻止農村人口向城市轉移的過渡性階段。城鎮化不但要改變農民生存環境，緩解城市壓力，既要讓農村人口向城鎮集中，更重要的是要轉變農民生產和生活方式，從而改善農業及農村的社會結構，這也就決定著農村的社會組織，管理、服務方式也要發生相應的轉變。二、我國「城鎮化」的歷史演變有關資料統計，全國有287個地級以上的城市，有2800多個縣城，有3700多個小城鎮。城鎮化，是中國特色的名詞和產物。1991年由著名學者辜勝阻，在《非農業化與城鎮化研究》中使用並拓展了城鎮化的概念。城鎮化是一個歷史範疇，也是一個發展中的概念，1999年召開的黨的十五屆四中全會通過的《關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中正式採用了「城鎮化」一詞。各地的城鎮化建設和實踐則早一些。1979年中央提出「社區企業要有一個大發展」，加之家庭聯產承包責任制的實行，農民有了擇業的自由。1982年，中國大面積實行了「分田單幹」，1984年出現了「賣糧難」問題，1985年中國的經濟包括農副產品由「補缺階段進入供求平衡階段」，農村勞動力出現過剩。1990年以後，我國的農業制度是政府把幫助農民致富的責任委託給「龍頭企業」、「經紀人」、「中介組織」和「超市老闆」的思路，國家大量的財政、稅收、金融、土地等方面的優惠政策則給了這些人，此項政策一直持續到2006年，從而產生了一批農業企業。1984年之後，鄉鎮企業蓬勃發展，多餘的農業勞動力開始向非農業領域轉移。同年，國務院發出《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，農民開始大規模到小集鎮落戶，之後，農民工大量湧入城市。1989年前後，大量進城務工經商的農民出現了民工潮。在這些進城人員中，能夠在城市購買住房，有固定收入，並能自然融入城市的人員不足8%，其中絕大多數人是因為生計、失地、在老家種地不掙錢難以養家而被動的像候鳥一樣往返與城鄉之間。這些人中10-20%人淪為城市的遊民，生活並沒有著落。而城市的門檻很高，城市管理方面的限制，城鄉文化的差異，戶口的區別，二元制度的存在，社會保障、子女就學、住房、醫療衛生的制約，致使市民與農民之間的隔閡依然嚴峻存在。市民和農民在人格上的不平等，農民身份的「貧賤」使進城的農民們並沒有幸福感。農民工的大規模流動，應該是從1992年開始的，這與中國吃、用等生活必需物品的票證取消以及農產品過剩有關，農業機械的大面積使用，鄉鎮企業的崛起，農村已不需要過多的勞動力。因此，1998年十五屆三中全會最早提出了小城鎮問題，1999年十五屆四中全會特別提到要大力發展城鎮化，十七大報告提出要積極穩妥的發展城鎮化，十八大使城鎮化的目標更加明確，提出要堅持走中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的道路。改革開放三十多年來，我國的城鎮化建設經歷過四個發展階段。1983年，著名社會學家費孝通提出：解決農村剩餘勞動力問題要以小城鎮為主，大中小城市為輔，並認為加強小城鎮建設是中國社會主義城市化的必由之路。1984年5月，全國六屆人大二次會議的《政府工作報告》中指出「形成城鄉暢通，地區交流，縱橫交錯，四通八達的流通網路」要求後，全國小集鎮建設掀起了一個浪潮，1985年前後，農村小集鎮建設，被稱為農村的「城市之光」。1981年，經國務院批准在沿海開放城市建立經濟技術開發區，1984年5月，中國正式決定開發14個沿海港口城市，這些城市先後建立了15個經濟技術開發區。1995年到2001年，全國上下出現開發區建設熱，除國家批准的外全國大部分省、市、縣都相繼建設了開發區。城市化建設大約從1978年-1984年開始，那時全國上下的城市化是以農村經濟體制改革為主要動力來推動城市化進程。1985-1991年，是以鄉鎮企業和城市改革等來推動城市化進程。1992年到2000年，城市化全面開展，是以城市建設、小城鎮、開發區為動力來推進城市化進程。2005年10月，十六屆五中全會後，中央提出「生產發展，生活富裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主」的要求後，社會主義新農村建設在全國範圍內紮實推進，尤其後來出現的撤鄉並鎮，新型社區，新型城鎮化建設，農民拆房蓋樓，把城鎮化建設推向高潮。我國的城鎮化布局雖然尚不合理，社會保障制度依然滯後，勞動力素質較低。但農村人口向城鎮聚集，農村產業結構逐步在向合理的方面調整，城鄉資源在重組並雙向流動，農村人口素質不斷提高，農民的生產生活方式逐步向現代化邁進的大趨勢已勢不可擋。就城鎮化水平來講，我國1990年的城鎮化率為22%，2007年為44.19%，2008年為45.68%，2009年為46.59%，2010年為49.7%，2011年為51.27%。改革開放以來，我國城鎮人口由2.54億人增加到6億人以上，城鎮化的提高主要得益於農民進城。中國發展研究基金會發布的《中國發展報告2010》指出：今後20年，中國將以每年2000萬人的速度，實現農民向市民的轉移。有的學者認為：「我們的城鎮化率看上去過了51%，但實際人口的市民化只有35%左右」。三、新型城鎮化建設的現實意義李克強同志到國家糧食局科學院考察調研並主持召開座談會時強調：推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在的承載力，不能人為「造城」。要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件，提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。這些理念既符合中國農村目前的實際，又合乎廣大農民的心愿，更是中國經濟社會今後一個時期發展的需要，並且為下一階段中國開展新一輪城鎮化建設指明了方向和道路。中國的深層改革勢在必行，但經濟發展的潛力、活力和動力，仍會在農村，農民仍將是主力軍。一些專家學者研究表明，一個市民的消費能力是農民的三倍，城鎮化建設將會為中國社會帶來40萬億的收入，將會使GDP在8%的增長上保持20年。另外，農村地廣物豐，農村發展空間和市場需求巨大，如何讓廣大農民得到新的土地紅利和其它改革實惠，城鎮化建設是目前中國經濟走出低迷的一個有效出路。誰都知道，在廣大農村，農民一家一戶的農業經營在目前是致不了富的，但農民的子女外出打工，老人在家經營土地、照看孩子的現象，在我國農村社將會是長期存在的。正是由於此種狀況的存在，中國社會才能有今天的穩定，農民子女在城市才能安心，對農村才有牽掛。農村的住房和耕地儘管只能解決他們維持生計的基本需求，但正是因為有這個大後方，才默默地承載著廣大農村人嚮往城市生活和未來致富的夢想。「人往高處走」。農民嚮往過上城市人的生活，是大趨勢，也是人心所向。但城市過高的生活成本會把他們拒之門外，而農村基層設施的落後，生活條件的艱苦，勞動強度之大，則難圓他們享受與市民同等的改革成果之夢，因此，城鎮化建設才是這個特定時期內農民們的理想選擇。城鎮化建設是國家小康社會建設的需要，是各地政府振興經濟的主要抓手，是廣大農民兄弟的近期願望。對政府、老百姓和土地開發商來講，城鎮化都是受歡迎的。老百姓看重的是通過城鎮化來改變自己的命運、能像城市人一樣生活的美好憧憬。各地政府看重的則是城鎮化給當地的發展以及經濟增長帶來的機遇和突破點。而地產開發商看重的則是新一輪的土地「搶購」、「爭占」、「開發」和「地產熱」、以及重新撈取利潤的先機。城鎮化建設是新農村建設的一個重要內容，是實現城市化的重要組成部分，如果能夠把新型城鎮化建設規劃好、設計好、建設好，既讓突出地方特色讓農民歡迎，又不格式化、千篇一律；既實現了由傳統農村向城市化過渡，讓農民群眾在在城鎮化建設中得到實惠，又使農村的傳統產業結構得到優化和調整，讓耕田向種糧能手流轉，讓土地產生更大的效益，讓農民的生存環境得到根本好轉，讓農民的收入水平有一個大的提高；既讓農村的基礎設施和配套工程進一步完善，讓廣大農民真正享受到公共財政和社會保障，又防止了一些地方政府把城鎮化建設變成戶籍城市化、土地城市化、農民被市民化、失業化、流民化；既不能使農村出現空殼化，耕地非農化、農村污染化，又防止了一些基層幹部把城鎮化建設成花架子、政績工程，或出現新的不合理的村鎮合併、拆遷大躍進，或出現新的低層次的重複建設和浪費。如果各地都能按照十八大的要求實行真正意義上的新型城鎮化，這對早日實現小康社會有著極其重要的意義。四、各地城鎮化建設中存在的一些問題及產生的深層原因改革開放以來的歷次城鎮化建設取得了可喜可賀的成績，但也存在著令人擔心的隱患和問題。（一）、很多地方政府不能以人為本，民本意識不強，沒有把民生放到重要位置上，城鎮化建設不徵求農民意見，不尊重農民意願，對中央精神的理解出現偏差，甚至歪曲。重眼前，重現實。中央對城鎮化建設的要求十分清楚，文件精神十分明了，我們要建設的城鎮化應是具有中國特色的城市化。城市化必須由現代工業體系作支撐。城鎮化的核心應該是讓農民真正轉變為市民，並從真正意義上享受到市民的待遇。在城鎮化建設中，以人為本中所謂的人，指的是農民，民本的核心指的農民的權利，農村發展的核心是人的發展。城鎮化建設的目的，一方面要帶動和推進農村的發展，促進小康社會的早日實現；另一方面要減輕目前城市的壓力。因此，國家及各級政府應在農民的住房、戶籍、土地產權流轉、社會管理體制、享受社會公共資源以及各種社會保障制度及增收方面出台相應的政策。而一些地方和基層政府，片面地理解中央精神，趁勢搞政績，塗脂抹粉，不徵求農民意見，不顧及農民需求，不考慮農民的富裕程度，不著眼方便農民生產生活的實際，違背農民的意願拆舊房、蓋新樓、貪大求洋 、趕農民上樓，甚至讓農民們離開祖祖輩輩生活繁衍的村莊，到所謂的功能不全的社區居住和生活，一些地方政府並沒有把城鎮化建設看成是中國社會的新一次革命，沒有把城鎮化建設當做解決三農問題、縮小城鄉差別、破除二元社會結構和深化農村改革的高度來認識。農民是相對於工人而言的，市民是因為城市而說的，但市民和農民都是要生存的。進入城市和社區，住上樓房僅僅是他們生活的一個方面。有無工作，有無穩定的收入，有無文化和精神享受，生活得有無尊嚴，才是他們是否幸福的衡量標準。這才是城市化的核心。很多地方並沒有把這些問題綜合的考慮進去，而是按照領導的意圖行事。（二）、一些地方政府以局部利益為重。近幾年來出現的畸形的經濟結構，不得不使他們過於倚靠土地和房產財政，為了追求增長速度，急於求成，不按客觀規律辦事，規劃倉促，城鎮化建設設計不到位、不合理。城鎮化是鄉村的城市化，城市化是一個循循漸進的過程。近幾十年來，城市大規模擴張，資源的過渡開發，經濟的高速增長，一些地方政府把改革、穩定、可持續發展的關係變的十分複雜，很多地方不得不把新的經濟增長點寄托在土地財政和房產開發商身上，盲目圈地擴城。有資料統計，改革開放初期，我國村莊佔地7000多萬畝，現在擴大到3億多畝，而城市佔地由原來的2000多萬畝到現在的7000多萬畝。30年城市人口增加了近5億，農村減少了9000多萬人。而這些進城的農民工多是以犧牲家庭幸福、天倫之樂以及自己身體健康為代價的。為了振興地方經濟，保持GDP增速，不少基層政府去人為造城，因此，土地城市化成了普遍現象。人為地製造城市化，往往帶來的是表面的繁榮和泡沫，受益的並不是廣大人民群眾。這樣做不僅違背了客觀規律，反而會加大城鄉差別和兩極分化，製造新的社會矛盾和衝突。另外，很多城鎮化建設並沒有去構建合理的健全的利益格局，而出現了城鎮化後農民「種田無地，就業無崗，保障無靠」的現狀。還有一些地方的城鎮化人為地從農村掠走資源，把高耗能企業遷到農村，污染農村的環境，對農民造成新的危害和歧視，同時又出現了新的畸形城市化，產生新的城市病。很多地方城市化建設不但沒有突出城鄉統籌，實現資源共享，沒有暢通社會要素在城鄉之間自由流動，沒有突顯城鄉功能互補，反而加速了農村的空殼、萎縮和凋敝，也使建設的新城鎮不倫不類。尤其是一些新型城鎮化建設理念不新穎，倉促上馬，規劃設計不到位，新建成的城鎮沒人去住，沒有人脈，沒有起到拉動內需、刺激消費、改善農民生存生產生活條件的目的，對於發展第二、第三產業，促進就業，穩定農民收入並沒有起到積極的帶動促進作用。村莊合併，農民上樓，確實能騰出大量的土地。少的有30%，多的有50%。新建成的住宅區農民們雖然只拿出略高於房子成本的價錢，但卻丟掉了原有的宅基地和舊房子。再加上購買的新傢具和日用品，多數農民欠下了大量的外債。而很多地方政府和開發商根本不考慮農民進城後的生活，看重的則是這些節約出來的土地。城鎮化促進工業化，工業化帶動城鎮化，城鎮化刺激消費的作用不明顯，而城鎮化拉動房地產的效果卻十分突出。一些既得利益群體，為了廉價佔有農民的土地，一些開發商傍著政府，政府出頭強拆硬遷，掠奪人民群眾祖祖輩輩積累的財富，一些政府甚至成了開發商的馬前卒和代言人。國務院發展研究中心調查顯示，征地后土地的增值部分，開發商佔48-50%；政府佔20-30%，村級留25-30%，農民留5-10%。（三）、一些幹部和地方政府，形式主義嚴重，工作作風不實、浮躁，根深蒂固的不正確政績觀作祟，工作上短期行為。利用城鎮化去圈地，去搞土地城市化，而人口城市化滯後或農民被市民化。土地非農業化，農村、農民的資源被侵佔、掠奪是普遍現象。城鎮化是農村向城市化過度的中間環節。農民們在農村有自己的宅基地，有自己承包經營的責任田，有自己的林坡、荒山或池塘，這對外出打工的農民們則是一種安全保障。他們在城市掙不到大錢，購買不起住房，融不到城市中，而老家的土地則是他們將來返鄉後一種最基本的生存資本。因此，農村是絕大多數進城農民工最終的歸屬地。當前各地所謂的城鎮化建設和新農村建設，實際上只是拆舊房、村莊合併、每個鄉鎮划出一塊土地建成一片低檔次的別墅或多層樓房，或對城郊村、城中村進行改造，然後讓農民或有錢人住進去。而真正按照中央要求的城鎮化標準來建設的城鎮化很少。這些建成的住宅區根本沒有實質上的城鎮化內容。一些有良知的、堅持真理的、不趨炎附勢的知識分子和學者認為：土地是農民最基本的生產資料和生計保障。1978年以前，國家僅從價格剪刀差中拿走農民1000億以上的人民幣，因此擔心新的一輪城鎮化會成為繼剪刀差之後再一次對農民戶籍、土地、以及其他資源的又一輪掠奪，更擔心一些地方政府的做法會使城鎮化出現低水平建設、重複建設，從而造成土地、資源和資金浪費。一些地方政府認為，城鎮化就是房地產化。他們在城鎮化過程中，雖然打著農民的旗號，喊著為人民著想的口號，卻不是讓農民獲利，而是為政府自身和房地產商獲利。出台的「城鄉統籌措施也好」，「新農村建設政策也好」，「舊城改造」、「舊村改造」也好，「小城鎮化」、「村改社」、「宅基地換樓房」、「土地換低保」等政策，在制定和執行中很少考慮農民們的當前和長遠利益，很少顧及農民「被上樓」後的生活成本和支出來源。很多農民被市民後、土地流轉後出現非農化，農民無人管成為盲流，農民進社區後無事可干，無收入來源，失業化。還有一些在城鎮化中建起的高樓大廈，設計不合理、基礎設施跟不上或不配套，社會管理出現空白或在低質量下、庸俗化中運行。一些地方幹部不到基層調查研究，不結合本地的具體實際，強行從農民手裡廉價征走的土地，然後以十倍、幾十倍甚至上百倍的價錢賣給開發商，並借鑒西方的經驗，全盤照搬國外的做法，去建設烏托邦式的城鎮，致使在強行拆遷中導致大規模的內亂。同時，藉機把農村的財富向城市轉移、向開發商和其它精英階層人士中轉移，並給農村帶來新的環境污染及債務。（四）一些地方的城鎮化建設，人為的損害了農民群眾切身利益，農民遷入新社區被上樓後，遠離農業耕作區，不利於發展生產和經營。農民戶口非農業後，不能與市民享受同等的國民待遇，就業、社會保障、公共資源等方面遠遠區別於市民，致使農民收入下降，成為遊離於城鄉之間的無業游民，帶來了一系列複雜的社會問題。城鎮化建設卻在幹部中滋生了腐敗和消極腐敗現象，對此人民群眾恨之入骨，幹群關係出現了裂痕。宅基地是農村集體非經營性建設用地，只能農民自己使用。今年的中央一號文件特別明確：農村集體非經營性建設用地不得進入市場。這從根本上保護了農民在集體建設用地上所擁有的權利。而很多地方的城鎮化建設使農民的土地被佔用，農村勞動力進城，農村沒有資金注入，導致農業生產力水平下降。農民們在農村無利可圖，掙不到錢，改變不了生活現狀。農民進城後，買不起房子，就不了業，沒有收入，沒有基本的社會保障，享受不到與城裡人一樣的公共服務，實際上這是一種「偽城市化」。一些進城的農民腰包里揣著一把賣了農村的資源或一輩子積攢下的存款到城裡生活，幾年過去，這些錢花完後，後果不堪設想。在憲法中，農民也是公民，而在現實中，農民和農民工則被城市人稱為鄉巴佬、遊民、打工仔、盲流，被政府認為是弱勢群體，儘管他們是城市的建設者，而農民兄弟仍被認為是城市社會中的下等人和不穩因素。在上世紀90年代之前，「農轉非」是廣大農村人夢寐以求的事情。那時擁有城市戶口就意味著「吃皇糧」，那時城市戶口背後則是優厚的社會福利和上等國民待遇。但那時的戶籍制度和城鄉分治體系極其嚴格，農民們想走出這一步路徑極其有限，過程極其艱難。在本世紀初，城鄉戶口的概念漸漸地被淡化，城市戶口的優越性越來越小，農民與市民的生活水平開始縮小。由於城市建設用地的緊張，一些政府和企業為了自身的利益和擴張需要，越來越看重農民的土地資源。他們千方百計地想把農民變為市民，然後再想方設法把農民承包的土地和宅基地集體和國有化。這些被城市化的農民在住房、收入、社保、就業、權力、政治待遇沒有得到妥善解決的情況下，過早地通過城鎮化轉變身份，帶來了很多社會和現實問題：生活成本的加大，社會身份的模糊，土地情結的終結，感情生活的失落，文化享受的荒漠，交流空間的縮小，幸福指數的下降。從而使過早離開祖祖輩輩生活的黃土地後的農民們缺少了安全感。對沒有完成原始積累的農民們來講，城市化是他們所渴望的，同時也是一種奢望；而城鎮化，大部分農民則認為在當前是較為現實的。在城鎮化過程中，不少地方依然存在著嚴重的腐敗現象，引進資金也好，招商引資也好，大大小小的幹部都有實惠可圖，唯獨沒有農民。現在的財團也好，富人也好，所謂的資本下鄉，其實很多是在搞圈地、搞旅遊、搞拆遷、蓋樓、修廟、承包山、水、溝、坡，很少有人在農村辦企業，搞農業產業化。城鎮化建設，一方面需要國家的政策向農村傾斜，另一方面國家要加大投資。農業的收入偏低，投入產出比例不高，如果國家對農業沒有優惠政策和補助措施，農民們很可能會把土地重新撂荒。就是流轉出去的土地，如果沒有大量資金注入，也可能會改變土地的用途。不要把外來商業資本投入向農業抱過大的希望。同樣的投入，商人們不可能在農業方面傾注大量精力。2008年，世界經濟出現了新的問題，在投資與出口面臨後勁不足的今天，如何尋找新的經濟增長點，如何重塑中國經濟增長引擎，如何調整投資結構，各級政府不約而同地把目光轉向新型的城鎮化建設，通過城鎮化建設這個平台來推動戶籍、財政、金融、社會、公共服務、鄉村行政區劃改革等突破口。因此，在一些地方出現了「削山造城」、「填海造樓」、「拆遷居民」、「趕民上樓」、「推碑平墳」等熱潮。這一方面彰顯了地方政府對城鎮化建設的重視，另一方面也暴露出不少地方急於求成，偏面追求土地、人口城市化速度和農民被城市化的狂躁。五、城鎮化建設中應注意的幾個問題城鎮化的作用是無需置疑的，城鎮化建設的意義有目共睹，城鎮化建設中出現一些偏差也是正常的事情。但地方政府有責任把新型城鎮化建設引導到中央精神上，把它建設成有利於國家經濟發展、有利於農村可持續發展、惠及民生、讓老百姓擁護的軌道上來。這也是各級政府和廣大專家學者義不容辭的責任。（一）在城鎮化過程中要以人為本。農民的權益一定要得到保證，防止土地被無序流轉並非農化、農民被市民、被上樓、戶口被市民化。中央對「三農」問題的政策逐步在完善，過去提出過很多理念：「農業增產、農村發展，農業增收」；後來提出了「保護農民權益，農村可持續穩定，農業生態安全」；中央十一五規劃提出：「生產發展，生活富裕，鄉風文明，村容整潔，民主管理」；十八大之後提出「統籌工業化，城鎮化，農業現代化」。農村費稅改革以來，中央對農村的總體政策是：「多予、少取、放活」，「城鄉規劃一體化，產業發展一體化，基礎設施一體化，公共服務一體化」，最終實現「農業現代化，農村城市化，農民市民化。十七屆三中全會後農村的土地政策是：明晰產權，用途管制，節約集約，嚴格管理。在新中國的歷史上五十年代的城鄉分割，二元經濟結構和重城輕鄉體制導致了城鄉差距過大。從某種意義上講，出現這些問題這也是那個特殊時期城市化的後果。城鎮化和城市化的概念有較大的差別，城市化可以通過城鎮化來完成。城鎮化對中小城市和縣域經濟有著巨大的促進和支撐作用。城鎮化搞好了，即可以改變農村的狀況，又可以緩解城市的壓力，可以使勞動力就地轉移，可以緩解和解決很多社會問題，也可以化解很多社會矛盾。因此，農村的深層改革，城鎮化是一個不錯的載體。搞新型城鎮化建設就要以人為本，著力解決農民面臨的實際問題和後顧之憂，要大力發展中小企業和第三產業。城鎮化建成後，既要讓農民們享受到城鎮化帶來的實惠，又要讓農民們有事干，更應該讓他們的身份城鎮化。有了房子，有了養老金，有了社會保障，有了固定的收入，他們才能安居樂業，社會才能穩定，這才是真正意義上的城鎮化。對農民來講，土地權是至關重要的。 工業化、城鎮化、城市化，意味著讓農民進城，讓更多的農村勞動力外出打工。城鎮化儘可能讓農民與市民享有同等的權利，而不是人為地、廉價地讓農民丟掉宅基地和犧牲耕地，或用不正當的手段和極小的代價，把農民轉移到城市，為市民和私營企業主提供廉價的勞動力，從而使農民失去基本的生存基礎資源。1949年以前，農村土地權屬私人所有。聯產承包責任制之前，農村的土地歸集體所有，農民共同勞動。現在農村的土地所有權屬於集體，承包權屬於農民。城鎮化建設仍要保證農民耕地承包權和宅基地的所有權，城鎮化過程中土地非農化的後果是可怕的。有專家預測，中國13億人口要吃好，需要30億畝土地，而目前加上復耕才有18-24億畝，仍缺少6億畝土地。土地非農化，將會突破18億的土地紅線。因此，城鎮化建設要防止耕地減少後出現糧荒。（二）城鎮化建設，一定要尊重自然規律，防止人為造城。要統籌考慮城鄉一體共同發展，一定要出台與之相適應的配套政策和措施，要顧及農村和農業的可持續發展。城鎮化建設是一個漫長的過程，不可能一蹴而就，更不可能去急於求成。就地、就近城鎮化，比較適合農民的口味。要建設合乎農民心愿，適合農民生存環境，便於生產和創業的城鎮化。城鎮化建設，宜設置在城鄉之間，宜不離開鄉土為宜，人口控制在5萬人左右，以便使基層設施完善。城鎮化建設，政府是投資主體，農民是建設主體，應以「輸血為主，造血次之。政府主導，農民自發，全社會參與，治標與治本結合，工業反哺農業，城市支持農村，市民包容農民」的理念通覽整體工作。城鎮化建設一定要結合中國的國情，國外的農村與中國農村的差距很大，尤其是歐美，可比性很小，國外好的經驗可以借鑒，但照搬他們的做法、全盤引進他們的理念，會把中國的城鎮化建設帶到邪路上去。各地一定要結合各地的實際，不能讓農民被進城，被上樓，更不能讓農民所追求的幸福生活成為泡影和浮雲。城鎮化建設不能讓農民的耕地非農化，改做它用，不能讓農民的宅基地非法地集體化、城市化或他人化。城鎮化不能讓農村出現空殼化，讓農村更加凋敝。農業部總經濟師畢美家講：要保證糧農增收，必須不斷加大對農業的投入力度，增加農業綜合生產能力、防災、減災能力和可持續發展能力，不斷增加農業補貼，使之成為發展農業的有效政策工具。此言可謂一語中的。城市化和城鎮化的內涵和外延完全不同，城鎮化有城鎮化的標準。中國城市發展研究院首席研究員彭真懷認為，新型城鎮化的本質特徵：一是集約，二是智能，三是低碳，四是綠化。同時講到要把城鎮化建成「農業生產企業化，農民生活現代化，農村生態自然化的美化城鎮布局」。（三）城鎮化建設要讓農民充分享受到30多年來改革開放的發展成果，要讓農民的生活水平得到提高，同時一定要讓農民有一個穩定的收入水平來支撐城市的高消費等生活成本。城鎮化之後，要建立與自相適應的管理運行體制，要有解決農民自身事務的經濟保障。在城鎮化過程中，中國城市科學研究會長李兵弟認為：農民市民化，就要實現農民工在「勞動報酬，子女就學，公共衛生，住房租購以及社會保障等方面享受有與當地城鎮居民同等的權益」。應避免農民「光屁股進城」，要加強保護農村轉移人口權益的制度建設。城鎮化不能讓農民失業、收入減少、生活無著落、住上新房後重新返貧。城鎮化不能讓進城的農民變為流民、淪落為城市的邊緣人，更不能讓農民遊離於城鄉之間，重新成為社會上的弱勢群體或下等人，不能像國外一些城市化過程中讓進城的農民在城市周圍出現貧民窟或貧民群體。進城農民的問題解決不好，如果城市容不下他們，又失去返回農村大後方的機會，讓他們在社會上無序流動，當他們生活、生存問題缺乏保障時，一定會釀成一種動亂或災難。城鄉差距實際上是權利的差別，即受教育的權利、醫療的權利、文化的權利、社會保障的權利、享受改革成果、公共資源以及公共服務的權利。農村生產條件差，生產方式落後，科技水平不高，勞動強度大，收入水平低，是農村留不住人的主要原因。農業的出路不在於一家一戶的家庭聯產承包責任制，而土地流轉集約，農民專業合作社，家庭式農場，農業龍頭企業，培植種糧大戶，以及農業機械化的普及，甚至在生產方式、規模化取代一家一戶的經營方式等構建，可能是中國農村未來發展的出路和方向。城鎮化建設可以讓城裡的資本、技術、人才、信息與農村的土地、勞動力以及自然山水有機地相互配置與整合。農業職業由農業向非農業轉移，目前轉移出的勞動力城市裡不能全部接納，很多剩餘勞動力就可能在城鎮化中被消化。城鎮化建設要結合實際，多元並進，儘快由農業社會向市民社會轉變，再向公民社會轉變。農民的收入由土地上的收入為主儘快向外出打工以及第二、第三產業收入為主。傳統的農耕社會也要逐步向工商社會轉型。目前，農村的主要問題並不是經濟問題，而是政治問題，當前的社會危機也是信仰危機和價值觀念方面的危機。城鎮化建設中一個重要的問題是要重新構建新的鄉村秩序。目前農村對農民教化功能的紊亂和喪失，尤其是「重農倫理」向「重商倫理」的轉變，逐步使傳統的鄉村社會和鄉土情結在逐步瓦解。城鎮化後農民的組織是什麼？農民們如何才能構建適合自己在城鎮化中發展水平的生產關係，如何成為新型農民，他們應該需要有一個怎樣的身份？政府將會對他們採取何種管理模式，他們需要有什麼樣的幸福指數？都是需要亟待考慮的問題。在城鎮化建設中，要解決好諸如資金、土地、規劃、基礎設施配套等很多現實問題。出台的政策一定要打破二元經濟與二元社會的格局，要統籌城鄉發展，在稅收、教育、衛生、養老、就業機會、公共財政、收入分配製度以及政治、經濟待遇等方面要公平、正義，這些問題解決不了、解決不好，進城後的農民也不會幸福。同時要把農民組織起來，這既是市場銷售的需要，也是農業規模生產的需要。在民主選舉，民主管理，民主決策，民主監督等方面要有所突破，要讓農民們以「自我教育，自我服務、自我管理」為主。個體的農民，一盤散沙的農民，一家一戶的經營模式是創不了市場的。不能把農民組織起來，不聚積農民的智慧，不依靠農民，不相信農民，農村的什麼事情都解決不好。
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