【聚焦】監察法中的留置等人身強制措施如何完善

來源：法學學術前沿。作者：龍宗智，四川大學法學院教授。

完善監察法中職務犯罪調查制度的八項建議（四）

完善人身強制措施規範

監察委所辦案件在強制措施上的協調銜接，主要涉及留置措施的適用對象和條件，留置措施的決定程序，以及檢察機關逮捕措施與留置的銜接。此外還有留置場所的問題。筆者認為，應當在立法中明確規定在看守所執行留置，以便於管理，防止違法並防止意外情況發生。長時間單獨羈押在國際上屬於禁止實施的侵犯人權的行為。規定在看守所留置，對保障被留置人基本人權並保障案件質量十分重要。但因教授們已經發表十分一致的意見，此處不贅。

（一）關於留置措施適用對象和條件

根據「草案」第二十四條和第四十一條規定，被調查人涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪，同時具有案情重大、複雜，或可能逃跑、自殺，或可能有妨礙證據或妨礙調查行為情形的，可以經審批採取留置措施。

筆者認為，留置措施應當限於刑事立案後，僅對涉嫌職務犯罪的人員及相關涉嫌犯罪人員適用，對僅有違法嫌疑尚無犯罪嫌疑的人員不適用。主要理由是：

1.留置具有等同於逮捕的法律效果，其對象和條件應當與逮捕協調銜接。留置時間為三至六個月，留置一日折抵刑期一日。可見，其時限與嚴厲性均不低於逮捕，如果留置在專門場所，其單獨關押方式將使嚴厲性超過逮捕。但如可適用於涉嫌違法而未涉嫌犯罪的人員，則與逮捕措施不協調。

2.按照公權力運用的比例原則，長時期羈押僅適用於涉嫌刑事犯罪，並存在羈押必要性的人員，不適用未涉嫌刑事犯罪，僅涉嫌行政違法的人員。這也是我國刑事訴訟法設置拘留、逮捕措施的法律精神。

3.留置措施的嚴厲性，使其不符合行政強制的使用原則。我國《行政強製法》中人身強制措施，根據相關法律，是指盤問、約束、強制帶離現場、短時間留置等臨時性人身控制措施，即「依法對公民的人身自由實施暫時性限制」（《行政強製法》第二條）。按照行政強製法的精神，長時間喪失人身自由的高強度強制措施不應屬於行政強制措施範疇。因此，對涉嫌行政違法的人員適用留置亦不符合行政強製法規範。

4.以「公務人員權利扣減」，不能對尚未涉嫌刑事犯罪的人員實施長時間羈押提供有效法理依據。一是根據憲法對公民人身自由等基本權利保障規範及法律適用的平等原則，對公務人員例外的正當性與合法性將持續受到質疑。二是留置同樣適用於占較大比例的非公務人員的行賄犯罪人員以及職務犯罪的共犯等公民。如果未涉嫌犯罪，而對僅涉嫌行政違法的人員適用留置，與刑事訴訟法所規定的長期羈押性強制措施適用發生矛盾，也明顯不符合法律適用的平等原則。

5.以「留置」替代「雙規」是一個進步，但是因適用範圍擴大到非黨員和非國家工作人員，同時辦案單位自行決定、單獨關押的執行方式不變，就不能體現法治進步，甚至可能更容易發生侵權問題而為社會所詬病。因此，將其限制於「涉嫌職務犯罪」的人員，是防止適用面擴大發生嚴重侵權危險的必要措施。

6.將留置措施作為調查職務犯罪的專門措施，有利於加強「初核」，注意客觀證據，保證辦案質量。對職務違法的嫌疑人即實施留置，即降低留置門坎，其積極意義在於更容易突破案件，獲得口供。但其思路，還是長期形成的「以拘代偵」辦案思路。可能發生的問題，是固化「口供中心」、「由供到證」的辦案模式，妨礙辦案質量，甚至產生冤錯。刑事立案後才能對犯罪嫌疑人留置，可以促使改善調查模式，提高辦案質量，同時也體現黨和國家對國家工作人員權利的保障，將會取得更好的法律效果和社會效果。

7.將留置措施作為立案後調查涉嫌職務犯罪的措施，有利於解決爭議較大的律師介入問題。當事人被羈押後律師應當介入，但根據「草案」的規定，律師介入留置存在規範上的難題：律師刑事辯護只針對刑事犯罪嫌疑人，而監察留置時，可能尚未刑事立案，留置對象也不一定是犯罪嫌疑人，留置對象存在不確定性，因此律師以刑事案件辯護人的身份介入可能存在法律障礙，除非創設律師可對涉嫌職務違法的人員提供法律幫助的新的規範。但如將留置對象限制於犯罪嫌疑人，而且規定在刑事立案後實施，律師介入提供刑事法律幫助的性質和職責就比較明確，介入留置程序不致發生法律障礙。

最後還有一點理由，將留置對象限於職務犯罪的嫌疑人，與「草案」中的規定，並無根本矛盾。「草案」所規定的因職務違法而適用留置的對象，須「涉嫌嚴重職務違法」，且「案情重大、複雜」，二者結合，可以基本評價為「涉嫌職務犯罪」。

（二）關於檢察機關的「決定逮捕」及關聯問題

從試點情況看，監察委決定留置的案件，在移送起訴後，由檢察機關自行審查羈押必要性並決定逮捕。此種實施方式，可以說在強制措施上，檢察機關對監察委「自行銜接」。根據監察法草案第四十三條（四）的規定，監察機關將案件移送檢察機關依法提起公訴時，「檢察機關依法對被移交人員採取強制措施。」

根據以上實踐和擬製法條，就逮捕措施上監察委與檢察院的協調銜接，有兩個問題需解決。

一是對已經採取羈押措施（留置）的犯罪嫌疑人，是直接採取逮捕措施，還是需要審查逮捕，包括對羈押必要性進行審查。由於憲法規定檢察機關是逮捕審查機關。對犯罪調查即偵查機關提請逮捕的案件進行審查，按照刑事訴訟法第七十九條關於逮捕條件的規定，確定是否批准逮捕，這是檢察機關基本職責之一。而刑事訴訟法第九十三條就已逮捕嫌疑人、被告人繼續羈押的必要性，還進一步作出審查規定：「犯罪嫌疑人、被告人被逮捕後，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院。」鑒於檢察機關的法定職責，為了防止對公民的錯誤逮捕並導致錯案和刑事賠償，且貫徹羈押必要性審查制度，並使監察法與刑事訴訟法協調銜接，當然應確認檢察機關對留置轉捕案件進行審查的職責與許可權。因此，應當將「檢察機關依法對被移交人員採取強制措施」，修改為「檢察機關依法審查後採取必要的強制措施」。從而為檢察機關審查逮捕提供依據。

二是「自行銜接」引起的強制措施銜接與轉換問題。監察體制改革後，檢察機關對證據不足的案件退回補充調查，即產生一個程序銜接問題：檢察機關審查起訴時決定逮捕的犯罪嫌疑人，退回補充調查時，應當適用何種強制措施，乃至羈押地點是否需要轉換，需要研究解決。亦即：留置轉為逮捕，已將嫌疑人從留置場所轉押至看守所，[1]如果退回補充調查，是在看守所繼續羈押，計算逮捕時限，還是退回留置場所，計算留置時間，這是程序銜接需要解決的問題。

筆者認為，雖然留置與逮捕均具有一段時間內剝奪當事人人身自由的性質，而且留置可能採取高度隔離的關押方式，較之逮捕後的看守所羈押，使當事人感受更為嚴厲，但從法律程序的角度看，逮捕條件更高、要求更嚴格，[2]而且逮捕對於留置而言具有程序遞進關係，逮捕後不宜再退回留置狀態。而且如退回留置，又可能需要改變羈押場所，待補充調查終結後還需重新辦理逮捕手續，移送嫌疑人。程序繁瑣且缺乏實際意義。因此，退回補充調查的案件，可以維持逮捕決定，參照刑事訴訟法關於補充偵查的相關規定，起算補充調查一個月的羈押時限。監察委調查人員在補充調查期間須到看守所會見並審訊犯罪嫌疑人。不過，如果立法最終確認在看守所執行留置，這一問題就「不成問題」。

（三）關於職務犯罪強制措施制度的完善

前面所述兩點，是根據試點方案和監察法草案，立足現實所做分析。然而，有必要指出的是，無論是留置措施由查案機關自行決定並實施，還是逮捕決定由審查起訴機關自行做出，均背離了長時間羈押措施應當接受獨立、中立、權威的外部審查即司法審查的要求，不利於兼顧打擊犯罪與保障人權的雙重目的，不利於體現實體公正與程序正義的雙重價值。因為，程序公正有一項最基本的原理：「任何人不能當自己案件的法官」。涉及公民重大權利限制或剝奪事項，如果由辦案機關自行決定，沒有形成申請與確認的雙邊關係，以及控、辨、審的三面關係，即如偵查（調查）或控訴機關同時充當審判機關，不能體現程序公正，也無法保障實體公正。尤其是留置措施，由辦案機關自行決定，而且可能被單獨羈押於看守所以外的場所，雖然有利於推進調查，但也容易侵犯人權，而且可能導致證據虛假，損害司法公正。已有教訓應當正視和認真吸取。在當下腐敗已經受到有力遏制，制度建設亦隨之加強的背景下，更應注意「法治反腐」。其基本要求，就是任何較長時間剝奪人身自由的強制措施，必須接受外部審查。即要求羈押審查，必須形成提請與審查的外部相對關係，以形成有效制約，防止自行其是，維繫程序公正，保障司法人權。

考慮我國實際情況，較長時間的羈押，無論以何種名義，在一定時期內，應由作為法律監督機關的檢察機關審查批准。在具備相應條件時，進一步的改革，應實現真正意義上的司法審查，即由更為中立、獨立的法院，審批審前羈押措施。這既是現代實行法治的國家的通行做法，是刑事司法國際標準的基本要求，也是我國刑事程序改革的必行之舉。

此外，今後的改革，還應考慮監察委實施的職務犯罪調查，完全納入刑事訴訟法確立的程序軌道，包括適用刑事訴訟法所規定的強制措施體系：即可以即時傳喚、拘傳，又可以採取較為緩和的強制措施，如取保候審、監視居住，還可以採取高強度的人身強制措施——或短或長的完全限制人身自由。短期羈押，可用拘留；長期羈押，即報逮捕。多樣化強制措施的靈活運用，應當更能適應職務犯罪偵查取證對強制措施的多元需求，[3]既有利於實現司法人權保障，也有利於查處、打擊職務犯罪。