2014.10.15 Francis Fukuyama: Political Order and P...

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大名鼎鼎的福山來校宣講他的新書Political Order and Political Decay: Fromthe Industrial Revolution to the Globalization of Democracy。本文為講座速記稿，未與講者本人核對。文責由筆者負。

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2014年對於國際politics來說確實是非常糟糕、非常不穩定的年份，世界各地都出現了極其不穩定的狀況。如果說在歐亞地區，俄羅斯、China以中央ji權國家形式和開拓疆土為目標所呈現的politics挑戰，似乎還算是比較熟悉的形態，那麼在從撒哈拉以南非洲到北非、到中東、直到印度和東南亞這一廣大地區的狀況就截然不同了：這些地區許多國家似乎失去了維持自我的能力。儘管美國在利比亞、Syria、Iraq投入了大量軍力和金錢，但他們已經處於失敗國家的狀態，幾近四分五裂；衣撕蘭極端勢力和terrorism組織的勢力範圍已經擴展到撒哈拉以南非洲的奈及利亞、馬里等國。像ISIS這樣的極端勢力，其實在歷史上並不算是非常強大的力量，比如ISIS自稱為衣撕蘭國，其實根本沒有國家可言；但他們趕上了周邊政體處於衰弱狀態的時機。這些政體缺乏最基本的管制能力，比如奈及利亞北部就由於嚴重的politics腐敗和管治缺失狀態，淪為了terrorism分子的大本營。

美國自911以來嘗試執行一套異於傳統的外交政策，十分強調國家建設（nation-building），試圖在各地區建立足以自行對付terrorism主義和處理安全威脅的國家機器，但現在看來似乎一切都要推倒重來。不論在Iraq還是Syria，美國的問題似乎在於，美國人根本不懂何謂國家建設。他們不懂得怎麼將Iraq這樣的混亂國家建成像丹麥那樣泯注、繁榮、穩定、公共服務和秩序良好的國家。事實上我發覺連丹麥人自己也不知道丹麥是怎麼建成的：我在阿胡斯大學做過一段時間訪問學者，對此深有體會。而且我在多年教學中發覺，似乎很少人再去關注國家到底是怎麼建設起來的。這些情況促使我動筆去寫關於國家建設和politics秩序的書。

要探究國家的根源，從人類歷史出發，我給出的框架很簡單：自由泯注制度的politics秩序由三個基本元素所決定：第一是國家本身的強度。馬克斯韋伯將國家定義為「在一定領土內合law地壟斷暴力和politics權力的機構」，這非常準確。國家就是一個politics權力機器，可以產生並行使politics權力，以保衛領土和人群，維持和平，並提供公共服務。如果國家機器的自洽性達不到這種程度，就會出現像獅子山和賴比瑞亞這種有國家而無衛生服務、導致伊波拉泛濫的狀況。第二是Rule of 法。Rule of 法中的法，指的是為領土上全部人群所接受、且對其中權力最大者均有效力的一套約束性規則，國家領導人不能任意制定規則、為所欲為。Rule of 法必須通過限制國家權力來確保國家的運作符合清晰透明的法律規則。第三則是泯注，或者為民負責。在今天對泯注的理解不外乎公平、透明、自由、具備多黨競爭的election，確保國家機器能回應公眾利益、而不只是精英或領導人的私人訴求。總的來說，這裡包含的既有國家權力產生機制，又有限制機制，而這兩者的平衡就非常重要。

我們現在能看到，有很多國家根本不具備有效的國家機器（countrieswithout states）：像在利比亞，在國家機器衰弱之際，任何擁有一堆AK衝鋒槍的隊伍都能作威作福。如果國家權力受限太大，那它很可能無法實施保衛公眾安全所必須的措施。而國家權力若果不受限制，則必然產生毒菜ji權制度，而且這種情況下國家機器越有效，毒菜越厲害。

在現代politics中很重要的一個議題是所謂的世襲制或後世襲制國家。所謂世襲制國家，就是比如像近代早期歐洲的某些ji權國家一樣，一個固定的家族作為皇室，像繼承私有財產一樣繼承並統治一個國家，只要帝王開心，隨時可以送一部分領土給某人做禮物。目前這種國家基本不存在了。但取而代之的是一種「後世襲制」國家：在這些國家中，具有現代國家機器的形式，領導人也宣稱是在領導一個現代國家，但其實領導人的管治純粹為了自肥，滿足自己及一小部分人的私慾。現代國家一個重要特徵就是其去個人化（impersonal）的特性：理想狀態下，個人與政府的關係，並不取決於個人的身份地位、財產多少、同領導人的關係或其他人際網路，而僅僅由個人的citizen身份所決定；國家給予所有citizen應有的尊重與平等權利；國家由一個以賢能和專業素質為擇人標準的官僚統治，而不是被血緣家族或人際網路掌握；國家嚴格區分公域和私域，盡量不干涉個人私域，而服務於公共利益（這也是很多國家經歷許多politics風波仍然無法好好掌握的一點）。事實上，我認為當前世界politics的最重要分野，並不是泯注與萎權或其他形式ji權，而是這些後世襲國家同現代式國家的分歧。

比如說，2014年烏克首都基輔爆發的連串示威及隨後的動亂，那些聚集在廣場上的年輕示威者，並不是對泯注不滿；事實上，前任總統亞努科維奇是在合law性較受認可的2010年泯注election中上台的。但他完全將國家據為己有，將國家資源和財富分給自己及一小群忠心者。大家或許還記得當時媒體曝光過他在基輔郊外建立的豪華行宮，還有他身邊小圈子搜刮的驚人財富。我認為，這些示威者所要求的，就是他們國家不要再被這種黑手黨式的politics團體統治，而要成為像許多西歐國家那樣廉潔高效的現代國家。再比如，北極熊帝跟西方的矛盾，重點不一定在要不要實行泯注；事實上，如果俄國今天舉行公平的泯注大選，頗受俄羅斯民眾愛戴的北極熊帝完全可能以七八成的得票率當選。但北極熊帝治下的政府不僅腐敗、高壓、不接受批評聲音，而且完全不尊重私有財產，打擊寡頭隨心所欲。我認為，從後世襲型國家向現代國家的轉變，遠遠比從ji權向泯注的轉變艱難。這是美國應當在Afghanistan、Iraq學到的血淚教訓。美國打進了這些國家，建立了泯注制度，這並不算艱難，因為有一套相對可操作的標準和國際機製做支持；但要建立有效的現代國家和管治機器，就非常艱難了。

事實上，在泯注制度下往往會出現現代國家機器無法建立的狀況。印度有相對穩固的泯注制度，但國家機器連許多最基本的公共服務都無法提供。在1990年代晚期，有一個經濟學家團隊對印度的基層初等教育做了研究，發現有50%的學生哪怕有國家資助和家庭支持也無法到合適的地方上學，這個團隊於是提出了一系列改革和財政支援措施。過了十年，團隊重新回到當地做研究，發現無法上學的學生數目還是50%！又比如在奈及利亞，全國電力由奈及利亞全國供電管理局（NationalElectric Power Authority, NEPA）管理；但當地人總會開玩笑說這個機構應該叫「隨時停電管理局」（NoElectric Power Anytime, Never Expect Power Always），因為地方電力巨頭往往私分國家資源，導致電力設施老化、管理落後，停電是家常便飯。再比如希臘，自從1974年泯注化以來，兩黨激烈紛爭，屢屢交換位置，每次一上台，執政黨就在文官系統中塞滿自己的支持者和小卒，這導致希臘每萬人口中公務員或前公務員比例達到英國的七倍。這樣的國家根本無法控制自己的政府預算，也是債務危機爆發的重要原因之一。

因此，我認為，當今世界politics中最重要的並不是理解泯注如何建立，而是現代國家如何構建。在這方面我仍然認為美國是非常好的例子。西方人一看到恩庇侍從politics、腐敗、混亂、國家崩潰，就會覺得這是發展China家的通病。其實美國也經歷過這樣的時期。

從1828年安德魯·傑克遜當選總統開始，美國經歷了近一百年的politics腐敗和混亂時期。傑克遜可以說是美國第一任民粹或大眾主義的總統（populistpresident）：在這次election中，絕大部分州份已經開放了全體白人男性的election權。他的對手是約翰·昆西·亞當斯，出身於麻省上流社會，哈佛學院畢業，歷任高官，能說幾門外語，父親是前任美國總統老亞當斯。傑克遜自己則是田納西州歷任軍官，酗酒、愛騎馬、擅殺印第安人，1812年英美戰爭新奧爾良戰役中一舉成名，一副邊疆粗獷英雄的形象。可以說這是典型的東北精英對南部邊疆英豪的選戰，情形有如今日耶魯出身、會說法語的約翰·克里對戰反精英、口無遮攔的薩拉·佩琳。結果傑克遜憑藉他的平民形象和反精英話語大勝。而他一直堅信，不僅總統當選後應該有權決定全國官員任免，而且美國政府不應該由哈佛耶魯畢業的精英們掌控。於是他開啟了大規模的politics主導行政時期。在未來七八十年的時間裡，全國大小官員幾乎無一不是通過賄賂議員或上級的方法獲得任職，人人都是politics受惠者，政府管治腐敗而低效。事實上，這正是在受教育程度低、經濟不發達的大眾泯注社會所出現的最常見景象：要在這種社會的人群中獲取politics支持，不需要對他們宣講什麼外交政策、公眾利益、未來願景，直接一個個買通就行，他們無非就是想給自己或家人或別的親朋找份可以糊口的工作而已，最方便的就是給他們政府部門工作了。

但是，泯注可能是引起問題的根源，卻也是解決問題的辦法。在1880到1900年代（也就是所謂「進步年代」），美國逐步擺脫農業為主、家庭作坊加農場的經濟地理模式，走上了工業化和城市化的道路，大量鐵路連通使得美國成為真正的國家規模經濟體，新的中產階級勢力日長。另外，在1881年，美國總統詹姆斯·加菲被一名刺客行刺；這名刺客原本一直在暗中疏通高官，試圖到美國駐巴黎使團任職，卻屢屢被拒絕，一怒之下刺殺總統，加菲受傷後掙扎了好幾個星期才痛苦離世。此後，美國出現了大規模的大眾和中產階級運動，要求解決猖獗的politics腐敗問題。這其中西奧多·羅斯福就是優秀的改革者之一。運動者成功壓服了原本從politics任命中受益頗多的國會，通過了《彭德爾頓法》，成立了美國公務員局（如今的聯邦政府人事管理辦公室和文職人員制度保護委員會），確立politics與行政分離、一定等級以下公務員以考試而非politics任命的方式擇優錄取的原則，並一直推行至今。再看看今天在巴西、土耳其等地屢屢不絕的protest，他們的組成部分正是年輕、受過良好教育的學生和同樣相對年輕、經濟富足的小產和中產階級，他們厭惡的並不是泯注制度，而是腐敗、無法提供優質服務的政府，他們所渴求的乃是管治的現代化。

最後我願意談談這本書的最後一部分，即講politics崩壞（Political Decay）的那部分。首先，我完全不相信美國文明正在衰落。事實上，我認為美國最優秀的部分不一定是其政府，而是有創業精神、積極主動、欣欣向榮的私人企業領域和公民社會。我認為美國經濟在新技術開發、能源等方面都是走在世界前列的。其次，正因為如此，美國政府和泯注制度的問題就顯得更加突出。第三，我不認為存在世界性的泯注衰落或泯注危機的問題。世界上還是有很多運作良好的泯注國家，但一些泯注國家如美國、日本、義大利卻無法在現有體制下推進適當的politics舉措。至少在美國，這一問題的原因深深植根於美國式的politics體制中。我們的國父們所建立的體制，重點在於防止暴政、最大限度保衛個人權利，所以建立了相當複雜的分權制衡系統，包括兩院制國會、可以否決立法的法院、受制衡的總統，每一個制度都可以成為另一個的障礙，其分權程度遠超英聯邦國家的西敏式制度。在20世紀大部分時間，這套制度總體運作良好，因為兩黨在政策和意識形態上重合度還不算低。

但在過去25年，兩黨分化日益嚴重：現在，即使是最為開明的共和黨人同最為保守的泯注黨人之間，仍然有非常非常大的鴻溝。在歐洲，嚴重分化的政黨或許還不算是問題，他們的多黨制和比例代表制可以容忍在意識形態上很極端的政黨。但在美國，分化的兩黨意味著在議會中無法達成廣泛的一致，嚴重阻礙立法。我們或許需要記住，自2008年以來就沒有一份財政預算案可以一次過順利走完國會的程序，而在2013年的預算案僵局更是造成了聯邦政府短暫關門：請別忘記，在聯邦法典中，於政府部門關閉期間哪怕是工作人員擅自進入部門辦公場所都構成犯罪。而美國的稅法更是令人頭痛：稅法不僅繁複低效，而且充斥著可被巨頭利用的特權（privileges）。特權不同於自由（Liberty）：自由是每個人都可以享受的、免受政府過度抽稅的權利，特權則是只為一小群人享受的稅務優惠。很多人都說美國的公司稅份額太高，卻不知道大公司自有辦法聘請專業人士爭取各種稅務優惠、補貼、減免和延期。華爾街大鱷們的超高工資和分紅也是眾所周知，但改革措施一直受到利益集團的強大阻礙。我認為，美國的體制已經逐漸發展成一種「否決制」（vetocracy）；在這種制度下，否決權才是最重要的politics節點，利益集團可以通過各種方式掌握否決權，進而把守politics體制，守護自己的利益。或許否決制還沒有從根本上否定泯注制，但正在日益造成低效、不受認可的政府管治，而且使得金錢在politics中的作用越來越重要——遠比50年前重要。這樣的政體無法滿足美國公眾的利益。

應該說，美國政體的發展不僅對我們、而且對全世界來說都有重要意義：我們一直自稱為世界上泯注國家的典範，事實上我們的成功也是冷戰後泯注制度得以在全球擴展的重要推動力。但如果華盛頓politics繼續這麼沉淪下去，那不僅美國權力受損，而且泯注在全世界的聲譽也會受到傷害。像維尼熊帝、北極熊帝這樣的領導人已經開始宣稱：萎權politics體制就是比泯注體制有效，看看西歐和美國如何在經濟危機中掙扎，再看我們的萎權政體發展得多麼好。我根本不相信這一點：我認為萎權政體從根本上缺乏合law性，如果它們沿著這條路發展下去，早晚會因為合law性的缺失而遭到報復。但從短期看來，泯注的失效和萎權的發展，將會有舉足輕重的影響，美國必須行動起來，重振國家的管治與效率。