交通運輸管理部門怎樣依據新《安全生產法》執法？

　　從2002年出台開始，《中華人民共和國安全生產法》的執法主體、適用範圍等問題就一直處在爭議中。2014年8月《安全生產法》進行了第二次修正，但問題並未徹底解決。

　　之所以爭論不休，根本原因是，安全生產是各行各業、多個領域都涉及到的非常重要工作，也是政府的主要職能。為此，有數不清的法律法規或多或少涉及到了安全生產，而且很多法律法規都先於《安全生產法》出台。作為安全生產工作的專門法，《安全生產法》與其他涉及到安全生產的法律法規的銜接，是個非常複雜的問題。

　　在立法之初就有兩種觀點。一種認為，《安全生產法》應該是部「小法」，主要針對工礦企業生產活動；另一種觀點主張，《安全生產法》應當成為涵蓋所有安全生產領域的綜合性的基本法律，成為安全生產工作的「大法」。立法和修法工作就是在比較模糊或者說搖擺的思想指導下艱難完成。《安全生產法》最終沒能在外觀上成為基本法律，雖然內容上努力成為涉及安全生產的其他法律的「母法」，最大限度地把經濟活動中與人身財產安全有關的事物都「管」起來，但效力並不比其他法律高。

　　交通運輸生產經營活動，算得上是事故多發的一個高危行業。這就與《安全生產法》結下不解之緣。《安全生產法》修訂後，人們普遍認為「安全生產行政執法主體大量增加了」。如何依據《安全生產法》進行交通運輸行業安全生產執法，或者說如何依據《安全生產法》實施行政處罰、行政許可、行政強制，就成了一個問題。

　　其實這個問題也可以不重要——畢竟交通運輸部門肯定算不上《安全生產法》的主要執行部門。但事故後嚴厲的問責還是象頭上懸著的達摩克利斯之劍。這是交通運輸部門最恐怖的一件事。這麼一倒逼，就不得不認真對待《安全生產法》了。

　　（如無特別註明，下文《安全生產法》均指2014年修正版。）

監管主體

　　在討論安全生產執法前，有必要討論下監管主體。一般來說，執法是監管的一部分。沒有監管權，就不會有執法權。執法主體也一定是監管主體。

　　關於監管主體，《安全生產法》是這樣解釋的：　

　　第九條　國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。

　　國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責範圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責範圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。

　　安全生產監督管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門，統稱負有安全生產監督管理職責的部門。

　　安全生產監督管理部門因為對安全生產工作「實施綜合監督管理」，因而又被稱為安全生產「綜合監管部門」。「綜合監管」的職責，根據《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》（國家安全生產監督管理總局令第24號），是「指導協調和監督檢查本級人民政府有關部門依法履行安全生產監督管理職責；對本行政區域內沒有其他行政主管部門負責安全生產監督管理的生產經營單位實施安全生產監督管理；對下級人民政府安全生產工作進行監督檢查。」

　　其他「對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理」的部門，可以分為「行業監管部門」、「專項監管部門」。前者如例如建築、水利等行業的主管部門；後者如負責消防、道路交通安全、特種設備安全的主管部門。

　　其實「綜合監管部門」在綜合監督管理的同時，又對煤礦行業，危險化學品經營、煙花爆竹生產銷售、職業衛生等行業、領域的安全生產工作實施監督管理。因而又是個「行業監管部門」和「專項監管部門」。

　　安全生產監督管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門，《安全生產法》統稱為「負有安全生產監督管理職責的部門」。

　　對了，還有個「屬地監管」的單位：鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構實施。雖說權力有限，但至少也算「准監管」，而且這符合執法「重心下移」的改革方向。關於其職責，《安全生產法》是這麼規定的：

　　第八條第三款　鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機關應當按照職責，加強對本行政區域內生產經營單位安全生產狀況的監督檢查，協助上級人民政府有關部門依法履行安全生產監督管理職責。

　　到最後就會發現：綜合監管、行業監管、專項監管，或許加上個屬地監管，職能劃分並不明確，相互交叉，你中有我、我中有你。各種監管。例如，道路運輸企業安全生產工作就明顯屬於多頭管理，政出多門。

　　為此，各級各地政府都劃分安委會成員單位安全生產工作職責，並且不斷修訂完善。

　　但是不無遺憾，這些職責劃分的文件儘管顯得很冗長，面對紛繁複雜的社會事務還是遠遠算不上清晰。而且，這種職責劃分文件在制定主體上，一般都是「安全生產委員會安委會」甚至是其辦公室。安委會只是政府安全工作的議事協調機構；安委辦則與同級安監部門「兩塊牌子一套班子」。這樣的文件，對比「職責法定」的要求，效力還是存在問題的。

　　而在這種狀態里，安監部門處於相對主動的地位。安監部門在安全生產工作協調、責任追究等機制中發揮主導作用。隨著部門力量的壯大，安監部門的觸角可以比較自如地在其他部門的領地伸縮。據說有的地方安監部門都管上機動車超載超速了。甚至除了安全生產領域，對其他涉及到「安全」的領域，安監部門似乎也頗有興趣，比如對公路等公有公共設施的安全保障。所以他們有意無意把自己部門名稱中「安全生產」簡化為「安全」……

　　還是說自己吧。交通運輸部門是法定的交通運輸行業安全生產的監管部門。其所屬的執法管理機構，根據法律法規授權在各自子行業里承擔行業監管部門職責。

行政許可

　　交通運輸管理部門依法實施的行政許可項目，大多涉及到安全生產。《安全生產法》對涉及行政許可方面的內容並不多。

　　第六十條　負有安全生產監督管理職責的部門依照有關法律、法規的規定，對涉及安全生產的事項需要審查批准（包括批准、核准、許可、註冊、認證、頒發證照等，下同）或者驗收的，必須嚴格依照有關法律、法規和國家標準或者行業標準規定的安全生產條件和程序進行審查；不符合有關法律、法規和國家標準或者行業標準規定的安全生產條件的，不得批准或者驗收通過。對未依法取得批准或者驗收合格的單位擅自從事有關活動的，負責行政審批的部門發現或者接到舉報後應當立即予以取締，並依法予以處理。對已經依法取得批准的單位，負責行政審批的部門發現其不再具備安全生產條件的，應當撤銷原批准。

　　這裡《安全生產法》對涉及安全生產的行政審查批准事項提出了要求。根據《行政許可法》和行政審批制度改革的要求，這些批准、核准、許可、註冊、認證、頒發證照等等可以統一到「行政許可」。《安全生產法》對行政許可有這樣幾層意思：

　　第一層意思：許可或者驗收的審查，必須嚴格依照有關法律、法規和國家標準或者行業標準規定的安全生產條件和程序進行；

　　第二層意思：對未依法取得批准或者驗收合格的單位擅自從事有關活動的，負責行政審批的部門發現或者接到舉報後應當立即予以取締，並依法予以處理；

　　第三層意思：對已經依法取得批准的單位，負責行政審批的部門發現其不再具備安全生產條件的，應當撤銷原批准。

　　第六十條第一層意思中，關於行政許可的條件，《安全生產法》與《行政許可法》的規定並不完全相同。《行政許可法》規定，應該由法律、法規、規章對實施行政許可作具體規定。行政許可條件包括安全生產條件在內，都應當法定。而《安全生產法》要求實施行政許可法條件，除了法律、法規，還有「國家標準」「行業標準」。《安全生產法》在此是有問題的。交通運輸管理部門還是應當執行《行政許可法》的規定。

　　1．涉及行政許可的，《行政許可法》為特別法優先適用；

　　2．通說認為，強制性標準才能成為「技術法規」。同時，根據國務院《深化標準化工作改革方案》（國發〔2015〕13號）以及國務院2015年3月公布的《中華人民共和國標準化法（修訂草案徵求意見稿）》，今後只有強制性國家標準，強制性的行業標準和地方標準都會被清理。而且強制性國家標準嚴格限定在保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全和滿足社會經濟管理基本要求的範圍之內。也就是說，涉及安全生產的標準，應當是強制性國家標準。推薦性國家標準、行業標準，還有地方標準，不應成為行政許可條件。

　　第六十條第二層的意思，應當沒有多少爭議。這其實是對查處「未經許可，擅自從事需要取得許可的活動」的要求。需要注意的是「應當立即予以取締」的說法。「取締」的定義和屬性當前尚無定論，大概就是終止當事人從事某項活動的意思。但是具體能夠採取什麼措施並不明確，就是《無照經營查處取締辦法》也面臨大修。交通運輸管理部門面對涉及安全生產違法行為，應該按照交通運輸有關法規規章的規定，立即責令停止相關經營活動或者依法實施行政強制措施。至於在達到取締的目的前，能否不發生生產安全事故，那好像只能靠天吃飯了。

　　第三層意思容易引起誤解。

　　1．「已經依法取得批准」的單位「不再具備安全生產條件」，應當「吊銷」而非「撤銷」。因為該許可決定原先是合法有效的，無非是在後來的生產經營活動中不再具備安全生產條件。而如果「撤銷」該許可決定，應當是出現了《行政許可法》第六十九條的情形。這意味該許可決定屬於自始無效。因此，此處應為「吊銷」。這是行政許可後的監管，屬於行政處罰行為。

　　2．「安全生產條件」也有講究。行政許可中哪些條件屬於「安全生產條件」，需要研究後應當明確。

　　因此，《安全生產法》的這一層規定不宜直接適用。交通運輸行業相關的規章已經依據《安全生產法》結合行業實際做了具體規定。例如《道路旅客運輸及客運站管理規定》。應該按照交通運輸有關法規規章操作。

行政強制

　　《安全生產法》分別設定了行政強制措施和行政強制執行。

　　第六十二條第一款　安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門依法開展安全生產行政執法工作，對生產經營單位執行有關安全生產的法律、法規和國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查，行使以下職權：

　　（一）進入生產經營單位進行檢查，調閱有關資料，向有關單位和人員了解情況；

　　（二）對檢查中發現的安全生產違法行為，當場予以糾正或者要求限期改正；對依法應當給予行政處罰的行為，依照本法和其他有關法律、行政法規的規定作出行政處罰決定；

　　（三）對檢查中發現的事故隱患，應當責令立即排除；重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應當責令從危險區域內撤出作業人員，責令暫時停產停業或者停止使用相關設施、設備；重大事故隱患排除後，經審查同意，方可恢復生產經營和使用；

　　（四）對有根據認為不符合保障安全生產的國家標準或者行業標準的設施、設備、器材以及違法生產、儲存、使用、經營、運輸的危險物品予以查封或者扣押，對違法生產、儲存、使用、經營危險物品的作業場所予以查封，並依法作出處理決定。

　　此款設定了行政強制措施。雖然第（二）（三）項設定的「責令當事人改正」「責令排除隱患」「責令從危險區域內撤出作業人員」「責令暫時停產停業」等行政行為，屬於行政強制措施還是行政命令有爭議。第（四）項設定的查封、扣押無疑屬於行政強制措施。此次《安全生產法》就是按照《行政強製法》有關查封扣押的規定對該項作了修改。

　　《安全生產法》設定的這些行政措施，交通運輸管理部門不宜輕易適用，除非確實面臨著緊迫而現實的危險。《安全生產法》同時作為下位法的立法依據，有關規定已經在《建設工程安全生產管理條例》等一些法規、規章中有體現。

　　第六十七條　負有安全生產監督管理職責的部門依法對存在重大事故隱患的生產經營單位作出停產停業、停止施工、停止使用相關設施或者設備的決定，生產經營單位應當依法執行，及時消除事故隱患。生產經營單位拒不執行，有發生生產安全事故的現實危險的，在保證安全的前提下，經本部門主要負責人批准，負有安全生產監督管理職責的部門可以採取通知有關單位停止供電、停止供應民用爆炸物品等措施，強制生產經營單位履行決定。通知應當採用書面形式，有關單位應當予以配合。

　　負有安全生產監督管理職責的部門依照前款規定採取停止供電措施，除有危及生產安全的緊急情形外，應當提前二十四小時通知生產經營單位。生產經營單位依法履行行政決定、採取相應措施消除事故隱患的，負有安全生產監督管理職責的部門應當及時解除前款規定的措施。

　　本條其實是設定了對拒不執行行政命令的生產經營單位採取停電的行政強制執行方式，並對負有安全生產監督管理職責的部門作了普遍授權。《行政強製法》並不禁止對生產經營單位採取停止供電方式。這種方式能夠比較平靜和有效地迫使當事人履行相關行政決定。交通運輸管理部門應該可以適用。

　　當然，採取這一方式是有條件、講程序的。一是已有行政決定在先；二是生產經營單位拒不執行行政決定；三是存在發生生產安全事故的現實危險。同時在實施停電的過程中要保證安全，並且要經本部門主要負責人批准。

行政處罰

　　《安全生產法》「法律責任」一章中，對當事人行政處罰的條款多達21條。

　　原《安全生產法》第九十四條規定：「本法規定的行政處罰，由負責安全生產監督管理的部門決定」。這裡僅指安監部門。但新的《安全生產法》規定：「本法規定的行政處罰，由安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門按照職責分工決定」。擴大行政處罰的實施主體範圍。

　　作為「其他負有安全生產監督管理職責的部門」之一，交通運輸管理部門一下子增加了很多權力事項。那麼，交通運輸管理部門是否可以適用《安全生產法》條款實施行政處罰？

　　先老老實實梳理分析《安全生產法》中有關行政處罰的條款。

　　第八十九條：承擔安全評價、認證、檢測、檢驗工作的機構出具虛假證明的法律責任；

　　第九十條：生產經營單位的決策機構、主要負責人、個人經營的投資人不依照規定保證資金投入致使單位不具備安全生產條件的法律責任；

　　第九十一條：生產經營單位的主要負責人不履行安全生產管理職責的法律責任；

　　第九十二條：生產經營單位的主要負責人不履行安全生產管理職責導致發生生產安全事故的法律責任；

　　第九十三條：生產經營單位安全生產管理人員不履行安全生產管理職責的法律責任；

　　第九十四條：生產經營單位未按規定設立安全生產管理機構、配備安全生產管理人員及對有關人員未按照規定進行教育、培訓和考核的法律責任；

　　第九十五條：礦山、金屬冶煉建設項目或者用於生產、儲存、裝卸危險物品的建設項目未按規定進行安全評價、安全設施設計、施工和驗收的法律責任；

　　第九十六條：生產經營單位未設置警示標誌及未對安全設備進行經常性維護、保養和定期檢測等違法行為的法律責任；

　　第九十七條：未經依法批准擅自生產、經營、儲存危險物品的法律責任；

　　第九十八條：生產經營單位違反有關危險物品管理的規定及進行危險作業未安排專門管理人員進行現場安全管理的法律責任；

　　第九十九條：生產經營單位未採取措施消除事故隱患的法律責任；

　　第一百條：生產經營單位將生產經營項目、場所、設備發包或者出租給不具備安全生產條件的單位或者個人以及未與承包單位、承租單位簽訂安全生產管理協議等違反有關規定的行為的法律責任；

　　第一百零一條：兩個以上生產經營單位在同一作業區域內進行作業未簽訂安全生產管理協議或者未指定專職安全生產管理人員的法律責任；

　　第一百零二條：生產經營單位生產、經營、使用、儲存危險物品的車間、商店、倉庫及員工宿舍不符合有關安全要求的法律責任；

　　第一百零三條：生產經營單位與從業人員訂立協議減免應承擔責任的法律責任；

　　第一百零四條：生產經營單位的從業人員不服從管理違章操作應承擔的法律責任；

　　第一百零五條：生產經營單位拒絕、阻礙負有安全生產監督管理職責的部門依法實施監督檢查的法律責任；

　　第一百零六條：生產經營單位的主要負責人在發生生產安全事故時，不立即組織搶救或者在事故調查處理期間擅離職守或者逃匿，對生產安全事故隱瞞不報、謊報或者遲報的法律責任；

　　第一百零八條：生產經營單位停產停業整頓仍不具備安全生產條件的處罰規定；

　　第一百零九條：對生產安全事故負有責任的生產經營單位的法律責任。

　　而在第一百一十條，《安全生產法》對行政處罰主體問題作了原則性規定。

　　第一百一十條　本法規定的行政處罰，由安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門按照職責分工決定。予以關閉的行政處罰由負有安全生產監督管理職責的部門報請縣級以上人民政府按照國務院規定的許可權決定；給予拘留的行政處罰由公安機關依照治安管理處罰法的規定決定。

　　根據第一百一十條的規定：第九十二條、第一百零六條、第一百零九條罰款的處罰，由安全生產監督管理部門執行；第一百零八條的處罰，由縣級以上人民政府決定；第一百零六條中拘留的行政處罰由公安機關決定。另外，第九十五條是關於「礦山、金屬冶煉建設項目或者用於生產、儲存、裝卸危險物品的建設項目」的，與交通運輸無關。第九十七條是轉致條款，第一百零四條是生產經營單位內部處分與刑事責任的規定。

　　剔除7個條款，還有14條，雖然其中還有大量與交通運輸行業無關的內容，但還是有大量條款，理論上能夠成為交通運輸管理部門實施行政處罰的依據。

　　然而真的把《安全生產法》的罰則當包打天下的普遍武器可能並不妥當。《安全生產法》畢竟是對所有行業安全生產工作進行規範的法律，並沒有考慮到交通運輸行業的具體情況，同時條文比較籠統抽象，針對性不強，比較難以把握。

　　因此，個人建議以下情形不宜直接依據《安全生產法》處罰：已經有其他有關法律、行政法規、地方性法規以及規章作出具體規定的；《安全生產法》概念不明，無法把握的；安監部門或者其他部門已在交通運輸行業執行的……

　　同時，以下情況下可以依據《安全生產法》實施行政處罰：上級人民政府或其安全生產委員會明確要求交通運輸部門執行某一條款的；上級交通運輸針對有關條款作出操作性的具體規定或者解釋的；當事人安全生產違法行為嚴重，發生事故的危險程度極高的，交通運輸部門的法規規章不夠用的，等等。

　　《安全生產法》用好了，有利於推進交通運輸行業健康有序發展。用不好，也可能因此惹上麻煩。

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