【本安探討】查封、扣押危險化學品是個棘手問題？

　　對危險化學品、劇毒化學品及生產、儲存、使用、經營危險化學品的場所進行查封、扣押，主要依據《危險化學品安全管理條例》（國務院令第591號）第六條和第七條第（四）項。

　　在此基礎上，《危險化學品環境管理登記辦法（試行）》（2012年環保部令第22號）第二十五條第（四）項又對環境保護主管部門的查封、扣押權作了進一步規定。

　　但在實際執法中，針對涉嫌環境犯罪案件的危險化學品、劇毒化學品及相關場所，到底該由哪個部門來實施查封、扣押，往往看法不同，產生分歧。

　　法規

　　2014年，福建省泉州市、縣兩級環保部門向公安機關移送涉嫌環境污染犯罪案件71起，其中涉及小電鍍廠47家、小皮革廠19家。今年1~7月，移送涉嫌環境污染犯罪案件12起，其中涉及小電鍍廠10家、小製革廠2家。

　　辦案過程中查獲的電鍍、製革生產原材料，如鹽酸、硫酸、氫氧化鈉等危險化學品、氰化鈉等劇毒化學品，不僅是案件調查環節的重要證據，而且存在重大環境安全隱患，應得到妥善處置。

　　但涉案危險化學品、劇毒化學品及相關場所的查封、扣押，一直是案件辦理中的一個棘手問題，實施主體爭議比較大，亟須協調解決並予以明確。

　　依據《危險化學品安全管理條例》（以下簡稱《條例》）第六條的規定，對危險化學品的生產、儲存、使用、經營、運輸實施安全監督管理的有關部門（以下統稱負有危險化學品安全監督管理職責的部門），在危險化學品安全監督管理中的法定職責各有不同。

　　安全生產監督管理部門負責危險化學品安全監督管理綜合工作，組織確定、公布、調整危險化學品目錄，對新建、改建、擴建生產、儲存危險化學品（包括使用長輸管道輸送危險化學品）的建設項目進行安全條件審查，核發危險化學品安全生產許可證、危險化學品安全使用許可證和危險化學品經營許可證，並負責危險化學品登記工作。

　　公安機關負責危險化學品的公共安全管理，核發劇毒化學品購買許可證、劇毒化學品道路運輸通行證，並負責危險化學品運輸車輛的道路交通安全管理。

　　交通運輸主管部門負責危險化學品道路運輸、水路運輸的許可以及運輸工具的安全管理，對危險化學品水路運輸安全實施監督，負責危險化學品道路運輸企業、水路運輸企業駕駛人員、船員、裝卸管理人員、押運人員、申報人員、集裝箱裝箱現場檢查員的資格認定。

　　質量監督檢驗檢疫部門負責核發危險化學品及其包裝物、容器（不包括儲存危險化學品的固定式大型儲罐）生產企業的工業產品生產許可證，並依法對其產品質量實施監督，負責對進出口危險化學品及其包裝實施檢驗。

　　工商行政管理部門依據有關部門的許可證件，核發危險化學品生產、儲存、經營、運輸企業營業執照，查處危險化學品經營企業違法採購危險化學品的行為。

　　環境保護主管部門負責廢棄危險化學品處置的監督管理，組織危險化學品的環境危害性鑒定和環境風險程度評估，確定實施重點環境管理的危險化學品，負責危險化學品環境管理登記和新化學物質環境管理登記；依照職責分工調查相關危險化學品環境污染事故和生態破壞事件，負責危險化學品事故現場的應急環境監測。

　　分析

　　《條例》第七條第（四）項規定，負有危險化學品安全監督管理職責的部門依法進行監督檢查，經本部門主要負責人批准，可以查封違法生產、儲存、使用、經營危險化學品的場所，扣押違法生產、儲存、使用、經營、運輸的危險化學品以及用於違法生產、使用、運輸危險化學品的原材料、設備、運輸工具。

　　按照《危險化學品安全管理條例》的立法本義，遵循行政法「依法行政」、「越權無效」的原則，環保部門行使查封、扣押權應當僅限於《條例》第七條第（四）項的職責，不得超越。

　　《危險化學品環境管理登記辦法（試行）》第二十五條第（四）項規定，環境保護主管部門進行監督檢查時，可以依照《危險化學品安全管理條例》第七條的規定，經本部門主要負責人批准，查封違反環境保護法律、法規生產、使用危險化學品的場所，扣押違反環境保護法律、法規生產、使用的危險化學品以及用於違反環境保護法律、法規生產、使用危險化學品的原材料、設備。

　　這條規定一直被認為是環境保護主管部門查封、扣押涉案危險化學品、劇毒化學品及相關場所的法律依據，其實不然。

　　因為《行政強製法》第十條已明確，法律、法規以外的其他規範性文件不得設定行政強制措施。

　　所以，《危險化學品環境管理登記辦法（試行）》作為部門規章，只是依據上位法《危險化學品安全管理條例》的第六條、第七條作了進一步的具體規定，而不得突破《條例》第六條、第七條的內容和界限。

　　觀點

　　基於前述法律依據分析，對涉嫌環境犯罪案件的危險化學品、劇毒化學品及相關場所進行查封、扣押，應由有關監管部門按各自職責分工分別實施。具體而言，涉案原材料危險化學品及場所應由安監部門查封、扣押，涉案原材料劇毒化學品應由公安機關查封、扣押，涉案廢棄危險化學品、劇毒化學品應由環保部門查封。

　　現場調查和證據收集是辦理環境污染犯罪案件的關鍵一環，環保部門要與公安機關、安監部門等密切配合，進一步健全聯合執法機制，第一時間通知相關執法部門到場處理，及時、全面、準確收集、固定各類證據。

　　筆者建議，依託「兩法」銜接、聯動執法等機制，由上級環保部門以一定的文件形式，明確安監部門、公安機關、環保部門在涉嫌環境犯罪案件中查封、扣押危險化學品、劇毒化學品及相關場所的具體職責，指導、規範基層辦案。

　　依據上位法《危險化學品安全管理條例》的規定，建議修改完善《危險化學品環境管理登記辦法（試行）》，進一步明晰環保部門行使查封、扣押權的法定許可權，包括適用條件、對象、範圍等，可將適用條件限定於環保部門在危險化學品安全監督管理中的法定職責，主要是在廢棄危險化學品處置的監督管理以及危險化學品、新化學物質環境管理登記中行使查封、扣押權。

　　除此之外，新《環保法》第二十五條規定，企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。

　　這裡規定了環保部門查封、扣押的對象僅限於造成污染物排放的設施、設備。環保部門在行使查封、扣押權時，應當特別注意不得將適用對象擴及與違法行為無關的場所、設施或者財物，也不得擴及用於生產的原材料及生產經營場所。否則，會產生《環境保護法》第六十八條第（五）規定的「不依法查封、扣押」所應承擔的行政責任。

　　查封、扣押適用哪條法律？

　　《環境保護法》第二十五條

　　企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。

　　《醫療廢物管理條例》（國務院令第380號）第三十九條

　　衛生行政主管部門、環境保護行政主管部門履行監督檢查職責時，有權採取下列措施：（四）查封或者暫扣涉嫌違反本條例規定的場所、設備、運輸工具和物品；

　　《危險化學品安全管理條例》（國務院令第591號）第七條

　　負有危險化學品安全監督管理職責的部門依法進行監督檢查，可以採取下列措施：（四）經本部門主要負責人批准，查封違法生產、儲存、使用、經營危險化學品的場所，扣押違法生產、儲存、使用、經營、運輸的危險化學品以及用於違法生產、使用、運輸危險化學品的原材料、設備、運輸工具。

　　《危險化學品環境管理登記辦法（試行）》（2012年環保部令第22號）第二十五條

　　環境保護主管部門進行監督檢查時，可以依照《危險化學品安全管理條例》第七條的規定，採取以下措施：（四）經本部門主要負責人批准，查封違反環境保護法律、法規生產、使用危險化學品的場所，扣押違反環境保護法律、法規生產、使用的危險化學品以及用於違反環境保護法律、法規生產、使用危險化學品的原材料、設備。