關於當前公權力濫用和腐敗制衡機制的研究

關於當前公權力濫用和腐敗制衡機制的研究 作者：尚欣 來源：《檢察風雲·創新社會管理理論》2014年第05期 【摘要】公權力是基於社會公眾的意志，由國家機關具有和行使的強制力量。缺乏制衡的公權力衝破了制度的約束，導致公權力濫用和腐敗現象的發生。公權力濫…

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關於當前公權力濫用和腐敗制衡機制的研究 作者：尚欣

來源：《檢察風雲·創新社會管理理論》2014年第05期

【摘要】公權力是基於社會公眾的意志，由國家機關具有和行使的強制力量。缺乏制衡的公權力衝破了制度的約束，導致公權力濫用和腐敗現象的發生。公權力濫用和腐敗現象的本質是公權力發生了異化，其根本原因是權力缺乏制衡。本文從管理學視角出發，探討防止公權力異化發生的制衡機制，確保權力的正常行使。

【關鍵詞】公權力異化 制衡機制 管理視角

習近平總書記在中紀委第二次全體會議上講話時指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進位度的籠子里。要從根本上剷除公權力濫用和腐敗滋生的土壤，必須加強對權力運行的制約和監督。公權力的濫用和腐敗是公權力異化的表現形式，公權力異化是公權力濫用和腐敗的本質。要遏制當前社會中的公權力異化和腐敗現象就必須從本質出發，探討導致公權力異化的原因，尋求治本之策，從制度入手，加強對權力運行的制約和監督，把權力關進位度的籠子里。要將制度落到實處，需要依靠科學合理完善的管理機制，用機制保證制度落實，用制度制約公權力，防止公權力發生異化，遏制公權力濫用和腐敗現象的發生。

一、公權力濫用和腐敗的產生原因

公權力濫用和腐敗的本質是發生了公權力異化，所以探討公權力濫用和腐敗產生的原因，要闡述公權力異化的含義，總結公權力異化的種種表現形式，分析公權力異化的根本原因。

（一）公權力異化的含義

公權力濫用和腐敗問題的出現實際上就是出現了公權力異化為私權力，首先應明確公權力和私權力的區別與聯繫。按照現代政治學的概念，公權力（Public Power）是基於社會公眾的意志，由國家機關具有和行使的強制力量，其本質是處於社會統治地位的公共意志的制度化和法律化，並且以國家強制力為其後盾。私權力（Private Power）是指憲法、法律授予公民個人的權力，是公權力的來源，代表著公民個人的權力。公權力和私權力相互聯繫，公權力是為增進和維護公益而設的權力，它是自私權力而來，是私權力實現的保障與手段。

公權力濫用和腐敗問題的本質就是公權力發生了異化。異化，從哲學上講，是指一種東西向另一種東西轉化（或性質發生改變）的可能性。「公權力一旦與主體、客體、職能等權力要素分離，就失去了原來的性質和應有的價值，從而成為一種背離實質主體意志的異己力量，甚至轉變為商品在市場上進行交換。」[1]實際上，就是公權力變異為個人謀取私利的私權力。

（二）公權力異化的現象

時下，在我國公權力異化的表現已蔓延至社會的方方面面，大家可能都會在現實生活中遇到這樣的事，當你去辦某事時，如果不找人，不送好處，連自己都深感不安，這就形成了一種社會異象。所有的這些被送好處的人手中，多多少少掌握著各種各樣的本該理所當然為社會服務的公權力，這種怪象實際就是公權力的濫用和腐敗，其本質就是公權力異化。部分公權力異化為個人得好處的私權力，更為可怕的是這種異化成為一種社會潛規則，一種人人似乎都要遵循的潛規則，成為腐蝕這個社會的癌腫瘤，成為釀生腐敗的一個重要因素。

（三）公權力異化的原因

導致公權力異化的原因眾多，從管理學視角出發，本文認為造成公權力異化的根本原因有以下幾點：

1.公權力缺乏制衡機制

英國史學家阿克頓指出：「權力傾向腐敗，絕對的權力傾向絕對的腐敗。」絕對的權力也就是指缺乏制衡的權力，權力一旦缺乏制衡，必然導致腐敗現象的產生。目前我國社會正處於轉型期，社會主義民主與法制建設有待完善。制度建設是公權力制衡的根本，由於制度的不完善縱容了社會腐敗現象蔓延。

2. 管理秩序混亂

深究公權力濫用和腐敗發生的部門，一般都存在制度不健全，管理秩序混亂，處理和操作問題不按照法定程序辦理。管理秩序存在的混亂給腐敗分子以權謀私留出了便利條件，有的掌權者就是趁著內部管理混亂而渾水摸魚，有的掌權者則故意搞亂部門內部正常的管理秩序，並從中為個人牟取私利。[1]

3. 監督機制蒼白無力

缺乏強有力的監督機制也是導致公權力濫用和腐敗發生的重要原因。第一，群眾監督有待完善。當下各級權力部門往往都設有群眾監督員，制定選取監督員的制度時，儘可能地包含社會名流、人大代表、政協委員等社會的各個階層，但是在各級部門執行的過程中，往往會產生一些偏差，所選取的群眾監督員可能在參與監督的能力和意願上存在很大的差異性，有效的群眾監督還須完善和提高。第二，輿論監督的缺失。一方面，主流和傳統媒體由於受行政的控制，對於一些批評性的言論是受到一定限制的。另一方面，隨著網路、博客、微信等新興媒體的興起，人們運用這些方式對政府工作及其官員的行為進行監督越來越廣泛，但這種監督往往是自發的、無序的、失范的。第三，內部監督的蒼白無力。內部監督主要是指黨的紀檢部門及行政的監督部門的監督，在很多單位二者往往還是合併辦公，存在一定的局限性，很難發揮強有力的監督制約作用。

4. 封建殘餘思想的影響

中國封建社會歷經兩千多年，對中國社會影響深遠。當我國進入到社會主義社會以後，封建殘餘思想卻並沒有隨著封建主義的消亡而消失，在意識形態領域，封建殘餘思想以各種形式悄然出現在少數黨員領導幹部身上。這些掌權者由於思想意志薄弱、政治立場不堅定導致了公權力異化的發生。

二、公權力缺乏制衡的危害

公權力異化現象的日益嚴重，就其原因是因為缺乏科學有效的制衡機制。

（一）公權力制衡的含義

公權力制衡，是指在公共政治權力內部或者外部，存在著與公權力主體相抗衡的力量，這些力量表現為一定的社會主體，包括個人、群體、機構和組織等等，他們在權力主體行使過程中，對權力施以監督和制約，確保權力在運行中的正常、廉潔、有序、高效等，並且使國家各部分權力在運行中保持總體平衡。這些制衡有利於保證社會朝著公正合理的發展方向，以及社會整體的目標的實現。[2]

公權力制衡就是把公權力分成若干個部分或系統，由不同的部門和人掌握，而且各個掌握權力的部分或系統相互獨立，互相牽制，公權力主體之間形成一種既配合又制約的關係，從而達到相互平衡的狀態。在公權力制衡機制中，權力的合理分解是前提，公權力的互相牽制是核心，實現動態的平衡是目的。通過公權力的制衡達到防止公權力異化，防止公權力濫用和腐敗現象的發生。[3]

（二）公權力缺乏制衡的危害

公權力具有強制性、排他性、佔有性，在缺乏制衡的情況下，掌權者容易濫用而走向腐敗。公權力異化會嚴重影響社會穩定，任何一個政權的垮台，都與公權力的濫用和腐敗有著直接關係。

1.公權力缺乏制衡致使中央權威面臨喪失危險

缺乏制衡的公權力極易發生異化，公權力異化的掌權者不會站在黨和國家的立場上行使權力。共產黨的領導是我們一切事業的基本保證，公權力濫用和腐敗現象的滋生蔓延，會嚴重危及黨的領導和黨所建立的人民政權，使中央的權威面臨喪失的危險。

2.公權力缺乏制衡致使政府管理面臨脫離原則

公權力缺乏制衡會導致政府管理與公平公正原則脫離。在喪失公平公正原則的社會環境下，公司組織和企業家會為自身利益行賄購買掌權者手中的權力，這種權錢交易又會使政府管理更加喪失公平公正。這種惡性循環必會影響到我國政府的形象，阻礙我國經濟的發展，嚴重的將導致政府管理失效。

3.公權力缺乏制衡致使社會產生不穩定因素

人民群眾對黨和政府的信任，是產生社會向心力和凝聚力的根本支柱。公權力腐敗和濫用行為的擴散會導致人民群眾人心渙散，喪失信心，嚴重的將導致理想的崩潰，進而演變為激烈的社會矛盾衝突。由此來看，公權力異化會嚴重危及社會的發展和穩定。

三、完善公權力濫用和腐敗的制衡機制

公權力濫用和腐敗的本質是公權力異化，公權力異化發生的根本原因是權力缺乏科學有效的制衡，本文嘗試從管理學角度出發，尋求公權力濫用和腐敗的制衡機制，通過制衡，減少公權力異化的發生。

（一）提高領導重視，扼制公權力異化

從管理學角度來看，制度的制定和執行，組織中領導階層的高度重視是非常關鍵的。防止公權力異化的發生，首先應提高領導的重視，堅決從制度入手，把權力關進位度的籠子。2013年1月22日，習近平總書記在中紀委全會上提出要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進位度的籠子里，這其實正是問題的要害所在。「制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性」。[4]中央始終強調依靠制度、制度反腐，靠制度制約權力，靠制度防止公權力的異化，使腐敗者不能腐、不敢腐，腐了要付出沉重的代價，變個人自覺的軟約束，為剛性制度的硬制衡。

（二）影響人的需求，減少公權力異化

制衡機制形成過程中最關鍵的就是人們趨向於制度目標的動力，每個人的利益是影響機制形成的最關鍵的因素。[5]根據馬斯洛的需求層次理論（Maslow"s hierarchy of needs），把需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求五類，依次由較低層次到較高層次。從管理學角度來看，應建議通過建立健全激勵方式、懲罰方式、約束方式的制衡機制，來影響和控制人們實現各種需求的途徑和方式，使人們為實現需求向組織制度靠攏，減少公權力異化的發生。

第一，在激勵方式方面，可建立公務人員廉政保證機制。公權力向私權力的異化，其動機和目的往往都是為了利益。國外不少國家地區為了防止公務人員的腐敗，採取了相應的激勵制度，對於防止公權力的異化能夠起到一定的積極作用。這樣，公職人員在動用公權力謀私時就會權衡利害、權衡利益的得與失，輕易不敢胡作非為。

第二，在懲罰方式方面，可加大懲治腐敗行為的力度。任何制度規定都必須以懲戒為後盾，唯如此才能保證其具有執行力、威懾力，才能使敢於以身試法的人付出代價，才能讓企圖利用公權力謀私的人有所畏懼，使之不敢為。懲治腐敗要兩條戰線並重，雙管齊下，一是法律層面，從法律的制定，到法律的執行要有一套嚴密的規定和保證執行的措施。二是紀律層面，對凡是違反紀律的一律要有說法，不能按下不辦，但務必要堅持「既打老虎，也打蒼蠅」。

第三，在約束方式方面，要堅持公開透明，使權力在陽光下運作。堅持公開透明，是保證防止公權力向私權力異化的重要手段。一方面，堅持全面推進和深化政務公開，將各種辦事規則、程序、時限、要素等向社會公開。另一方面，大力推進各級官員財產申報和公開制度。 激勵方式、懲罰方式和約束方式相互聯繫、密不可分，要將三者結合使用，才能影響人的需求的實現，才能從管理角度制衡公權力，防止公權力異化的發生。

（三）完善監督機制，防止公權力異化

法國管理學家亨利·法約爾（Henri Fayol）在《工業管理與一般管理》一書中界定了管理活動的五大職能，分別為計劃、組織、指揮、協調和控制。其中，控制職能就是監督組織各項工作的運行符合組織制度的要求，出現錯誤及時糾正並避免重犯。[1]管理學中非常重視健全完善監督機制。權力是一種政治上的強制力，是職責範圍內的支配力。這種支配力和強制力必須受到制約，這種制約除了制度制約外，監督的制衡是必不可少的。

第一，要通過體制內自我監督防止公權力異化。一個政黨、一個國家、一個政府如果解決不好反腐敗問題，必定會天怒人怨，自毀長城。要解決好這一問題，最重要的是要有自我免疫能力，這種自我免疫能力就是內部監督。現在我們一些部門實行的紀檢機構下派式是一種可以探索的模式，但這種下派應該是與所屬單位在人事、經濟上完全脫鉤的。在體制內自我監督的問題上，可以借鑒歷史上和其他地區的一些成功做法和經驗。隋開皇二年（公元582年）開始設立監察御史官職，明朝建立言官制度，民國時期，孫中山提出的五權分立的政治主張，創立行政、立法、司法、監察及考試等五權獨立的五權憲法。1974年，香港成立廉政公署，廉政專員直接向行政長官負責全權獨立處理一切反貪污的工作。我們應在借鑒歷史和其他地區成功做法的基礎上，結合我國社會的實際，制定科學、可行的監督方式，通過有效的監督扼制公權力濫用和腐敗現象的發生。

第二，要通過媒體輿論監督防止公權力異化。通過媒體、網路使公眾對公權力的運行形成強大的輿論監督，使公權力不能、不敢向私權力異化。媒體具有信息快、影響大、公信力強等方面的優勢，尤其是新興的微博、微信等網路媒體，信息傳播速度極快，對某些事件監督報道，給公眾帶來了迅捷、廣泛的知情權，由於國家司法機關對腐敗監督的不到位，媒體的介入無形中督促了案件的立案及偵破。輿論是黨和人民的喉舌，輿論監督的力量越強大，掌權者才會少犯錯誤或者不犯錯誤，他們才會謹慎用好公權力，才能夠恪盡職守、才能保證不發生公權力的異化。

第三，要通過人大、政協以及民主黨派的監督防止公權力異化。監督公權力是人大、政協及民主黨派監督的主要內容。權力必須在監督下運行，才能避免濫用和異化。根據憲法的要求，我國逐步構建完善監督制約公權力的制度和機制。中國共產黨黨內的紀律監督、人民代表大會的權力監督、政協的民主監督、政府的行政監督以及包括新聞媒體在內的社會監督應有機結合起來，形成具有中國特色的權力運行的制約和監督體系。

（四）加強廉政教育，預防公權力異化

在管理學中，組織文化（organizational culture）是另一種規範和管理組織成員態度和行為的控制系統，領導者通過組織文化分享正確的價值觀和行為標準來指導成員的決策和行動。[2]防止公權力異化應在建立制度，重視管理，加強監督的基礎上，加強廉政教育，從思想入手，分享正確的價值觀和行為標準，減少封建殘餘思想的影響，控制公權力異化的發生。加強廉政教育我們應從加強道德建設和加強廉潔教育兩個方面著手。第一，加強道德建設。要特別重視掌權者的道德建設，要弘揚中華民族的優秀文化傳統，剔除封建思想和專制主義的流毒，要養成按照規定程序辦事的觀念和習慣，要擯棄公權力異化為私權力的慣性思維和不良習氣。第二，加強廉潔教育。要重視廉政法律法規教育、職業道德教育和理想信念教育，對於關鍵崗位的掌權者應加強警示教育和相應的監督力度，發現苗頭，及時提醒和制止並給予相應的處分。在外部宣傳方面，應對公眾普及各種廉政法律法規、加強對公權力濫用和腐敗問題的監督和約束。[3]道德建設和廉政教育的開展，有利於在組織內部樹立正確的廉政價值觀，宣傳正確的行為標準，內化組織價值觀和規範，將組織的廉政制度落到實處。

公權力是國家的主要象徵，也是國家一切職能活動的根本前提。防止公權力的異化，是關係到黨和國家生死存亡的大事。構建社會主義和諧社會，必須有效防止和控制公權力的異化，嚴防公權力向私權力的轉化。完善公權力制衡機制，確保權力正確行使，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

關於當前公權力濫用和腐敗制衡機制的研究 作者：尚欣 來源：《檢察風雲·創新社會管理理論》2014年第05期 【摘要】公權力是基於社會公眾的意志，由國家機關具有和行使的強制力量。缺乏制衡的公權力衝破了制度的約束，導致公權力濫用和腐敗現象的發生。公權力濫…

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