推進省直管縣（市）體制改革的建議

張友良 呂靈華

湖南省總人口為7180萬，居全國第7位，轄14個市（州），共122個縣市區。與總人口較為接近的江蘇相比較，湖南的縣多且規模小，且越是經濟欠發達的地級市，轄縣（市）數量反而越多，「市弱縣弱」「小馬拉多架車」問題較為突出。

為了釋放縣域經濟活力，培育更多區域經濟增長極，加快推進省直接管理縣（市）體制改革勢在必行。建議從以下幾方面著力，加快推進湖南省直管縣（市）改革：

調整管理體制。省直管縣（市）的改革涉及多方利益調整，為兼顧地級市利益，目前我國省直管縣（市）改革的主要模式是維持試點縣（市）行政區劃、統計口徑隸屬關係和幹部管理體制不變，由省政府直接領導試點縣（市）政府工作，試點縣（市）享受地級市一級的經濟社會管理許可權。但如此一來，客觀上形成了省和地級市對試點縣（市）的雙重領導，造成試點縣（市）負擔加重、行政效率不高、幹部交流受阻等問題。而河南的改革更為徹底，黨委、人大、政協、群團組織、司法及管理體制都實施了省直管。

轉變政府職能。省直管縣（市）改革是對省、地級市、縣（市）之間政府職責進行重新劃分，試點縣（市）自主權擴大，所行使的職能要適應新的變化：一是要以簡政放權為核心，實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，激發縣域經濟社會發展的內生動力，大力發展民營經濟，培育新的經濟增長極；二是要進一步完善社會服務體系，提高政府服務水平和效率，增強政府公信力和執行力；三是推進城鄉行政管理體制一體化，依法探索將部分行政管理職能和社會管理許可權向鄉鎮延伸、行政執法中心下移。

確保擴權直管到位。建議省里出台試點縣（市）與原隸屬地級市合作規範意見，重點加強兩者在土地利用和城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務等方面的統籌協調，防止重複建設，促進市場要素的合理配置和自由流動，實現重大公共基礎設施共建共享，優勢互補，共同發展，構建互利共贏的新型市縣關係。與此同時，試點縣（市）與原隸屬地級市可嘗試建立跨行政區劃、跨行政層級的公共服務體系，為深化省直管縣（市）改革提供新思路。

打造新的區域經濟增長極。對我省現有13個試點縣（市），要因地制宜、分類改革和分類指導，努力探索可以充分釋放縣域經濟活力的模式和路徑。比如瀏陽市作為「強市（長沙市）管強縣」的代表，是湖南第一人口大縣（市）、第二縣域經濟強縣（市），已從當年的花炮產業一枝獨秀，轉型升級到如今電子信息、生物醫藥、機械製造、生態旅遊、文化創意等多極支撐，完全有條件成為湘東、湘贛邊境區域中心城市，成為新的區域經濟增長極。

促進區域協調發展。省直管縣（市）體制改革在解放縣域經濟的同時，也要充分考慮地級市的發展。建議省政府出台針對地級市政府的補償性、扶植性政策，全面規劃地級市的發展走向，切實保障地級市在省直管縣（市）體制改革中受益；為緩解試點縣（市）對原隸屬地級市帶來的城市發展的空間約束，可將市縣關聯度大、離中心城市近的縣（市）改為市轄區。如江蘇省對蘇州下轄崑山實施省直管的同時，將緊鄰蘇州中心城區、縣域經濟發達的吳江市改為蘇州市吳江區；也可探索將一些中心城市的衛星鎮調整為市直管，如東莞市是市直管鎮體制。

推進新型城鎮化。省直管縣（市）體制改革有利於將一批大縣、強縣、特色縣培育成區域中心城市。要通過撤鄉並鎮、強鎮擴權，做大做強鎮域經濟；通過合併村改社區、統建居民集中區，做大縣城，做強中心鎮，打造特色城鎮；通過土地流轉、園區開發、產業集中，促進產城融合，實施城鄉統籌，加快推進我省新型城鎮化進程。

（作者分別系省委黨校教授、省縣域經濟研究會常務副理事長，省委黨校工商管理教研部教授）