激辯中國農地改革

標籤：農地流轉● 南方都市報編者按：對於中國這樣一個農業人口比例較大的國家，土地問題的重要性不言而喻。其所有權、產權一直都是學界爭議的焦點，而產權結構與經濟發展、社會衝突又密切相關，毫不誇張地說，關照土地制度變遷是關照轉型國家制度變遷一個非常好的切入點。而在一些國家和地區，土地改革導致經濟提升之路有的遭遇挫折（如菲律賓），有的基本成功轉型（如中國台灣地區）。本期評論周刊特推出一組討論土地制度的專題，邀請國內長期關注土地問題的六位學者、台灣知名媒體人南方朔、菲律賓大學社會學教授戈爾登。貝羅（Walden Bello），分別探討其中的經驗與教訓。我們不求共識之達成，但求問題之深入。 ( http://www.tecn.cn )土地專題一改革分割城鄉的土地制度正當其時——激辯中國農地的制度改革熊景明：香港中文大學中國研究服務中心前執行主任、曾參與亞洲開發銀行贊助的土地租賃制度研究調研蔡繼明：清華大學政治經濟學研究中心主任、民進中央經濟委員會主任李昌平：河北大學中國鄉村建設研究中心主任研究員、中國體改研究會研究員、中南財經政法大學兼職教授周飛舟：北京大學社會學系副教授、曾參與國務院發展研究中心與世界銀行合作的中國土地政策改革課題調研張鳴：中國人民大學政治學系教授、農村問題專家黃小虎：中國土地學會副理事長兼秘書長、國土資源部中國土地勘測規劃院前院長、中國土地評估中心前主任土地流轉已到解決時黃小虎：土地問題十分複雜，可以從各個角度來切入，每個人都有自己不同的切入點。大家的角度不同，就可能在一些具體的看法上，不一定完全一致，但是大體上，我覺得現在國內的學者或者研究界基本上是一致的，就是覺得我們現行的土地制度，這個比較集中地體現了當前城鄉分割的二元結構的制度，是應該改了。但是怎麼改呢？農村土地的問題，我主要關注兩個，一個是農地的流轉問題，一個就是建設用地的流轉問題。從法學角度看，建設用地的流轉又可以分出一個宅基地，但是從經濟角度來講，都叫建設用地。這次全會能夠解決比較好的就是農地流轉的問題，農地流轉，應該說中央歷來在政策上是支持的。 (http://www.tecn.cn )蔡繼明：但一直流轉不起來。黃小虎：就農地流轉而言，原來始終沒有放開的一個，是抵押權，其他權利應該不存在法律和政策的障礙。1983年周其仁教授在貴州湄潭縣搞調查，就提出農地承包經營權流轉問題。我們仔細看中央在流轉問題上的態度，就可以明確地看出來，凡是農民自覺自愿去流轉的，中央都是支持的。因為它涉及到農業現代化的發展問題，平均承包是不得已的辦法，是人地矛盾尖銳造成的。但是中央對於被動的流轉是非常謹慎、高度警惕的。整個上世紀90年代的大部分時期，很多地方搞過"兩田制"（編者按：所謂"兩田制"，是指上世紀90年代中期，一些地方把集體土地劃分為"口糧田"和"責任田"或"經濟田"，口糧田按人平均承包，一般只負擔農業稅；責任田需另交承包費，可由村集體招標。實行"兩田制"最初的目的是促進農業集約經營，但各地多年的實踐證明，"兩田制"在推行過程中違背初衷，成為變相加重農民負擔的手段。中央多次要求堅決清理、糾正。），後來國務院專門發文件禁止。包括"反租倒包"（編者按："反租倒包"是指集體經濟組織根據農民意願，將已發包給農民的土地反租回集體，經過投資開發，改善生產條件後重新發包給本集體經濟組織的農民或租賃給集體經濟組織以外的人。），後來也不提倡。為什麼？因為這些形式的背後可能會出現違背農民意願的行政干預、強迫命令。兩田制、反租倒包的問題是土地是無償地從民間拿回來的，而發包以後村集體有收益，這實際上侵害了農民的主體權利。因抵押而引起的流轉，對農民來說是一種被動的流轉。農民是不願意這塊地被收走的，他還是願意發展生產的。最後出現這種情況，是農民在實在沒有辦法還債的時候造成的。這個情況會導致"三無農民"：無地、無業、無保障。如果這種情況大面積出現，肯定是個社會不穩定的因素。所以中央對承包抵押權遲遲不放開。 ( http://www.tecn.cn )改革開放經過30年的發展，我們農村的經濟關係已經發生了很大變化。統計上的三億勞動力，實際上有相當部分已經不務農了，我們現在的農民工是1.5億人，這1.5億經過10年的發展，由最初的兼業型、候鳥型為主，現在有將近30%已經是徹底不務農了，就是農忙也不回去了。特別是其中還有2400多萬農民工，舉家進入城市，自己去了，把老婆也帶去了，孩子也去了，既離土又離鄉。總體來說，會有越來越多的農民會不回去，他會願意把這個地轉出去；那麼就由一些主體，比如農民、專業合作社、農業企業來承包。到了現在十七屆三中全會召開時，我國農村的經濟關係已經發生變化，使得我們已具備放開抵押權的條件了。放開以後，最大好處在哪兒？土地有轉出的就有轉入的，轉入的這些主體是個人也好，合作社也好，農業企業也好，不管哪個主體，集中了土地以後，要搞現代化，就必須要投入，投入就要有錢。農民自己的錢是很少的。中央如果允許抵押土地，農民就可以把土地抵押給銀行，取得銀行貸款，解決了資金投入問題了。 ( http://www.tecn.cn )李昌平：我剛剛去過越南，發現越南的土地是可以抵押的。但是銀行的貸款月息在1.7%以上。那意味著農民的土地一進去就出不來了。( http://www.tecn.cn )黃小虎：這個問題涉及到相應的後續制度。首先你把這個問題放開了，然後還要有政策的扶持。你不僅不能高息，你還得低息，財政還得貼息。這就是經濟理論界對農村土地的一個關注點，就是土地承包經營權的流轉。我個人認為，這個問題已經到了該解決的時候了。 ( http://www.tecn.cn )熊景明：我不是很樂觀，其實上世紀80年代後期，我們就提出來所謂的"公司加農戶"，那個時候和現在鼓勵的是一樣的。 ( http://www.tecn.cn )黃小虎：經濟關係已經不一樣。80年代後期，農民沒有其他就業門路啊，他只能在土地上，就流轉不起來。現在是一個什麼情況呢？比如說在浙江，大體上的流轉率已經達到了30%、40%，這是全省平均下來的，具體到某些地區，可能還會更高。基本上都轉出去了。 ( http://www.tecn.cn )低價征地背後的奧秘周飛舟：2003年，在國務院發展研究中心組織下，我到浙江和陝西分別做了調查，這是和世行合作的項目，主要是土地徵收研究。當時我負責的部分是研究地方政府通過土地徵收、開發和出讓，掙了多少錢？給農民多少補償？就我們訪問的地區而言，一個縣每年的土地出讓金收益大約10億左右。在經營土地這個方面，政府更像一個公司。這10個億是一個總的規模，但是這個規模遠遠不夠地方政府經營城市之用。在東部沿海地區，許多縣城都了豪華的辦公樓，基本上建了一個新城，還要修體育館、文化中心等。經營城市依託於土地開發，受益於土地開發，但是又不局限於土地開發的收入本身。這方面大量的資金，就不是土地財政本身能夠解決的，得靠金融，靠銀行體系。 ( http://www.tecn.cn )根據我們的調查，政府一般會通過成立幾個大的投資開發公司，比如說城市投資公司、城市交通公司、供水集團，這都是地方政府成立的國有公司。地方政府通過土地收入給它注入資本金，然後去銀行貸款。土地金融的規模，遠大於土地財政。整個城市化運作過程中有兩個風險：一個是金融風險，因為大部分的城市建設將來可能會有收益，但這是依賴於城市規劃之上，其中確實有潛在的風險。 ( http://www.tecn.cn )另外就是社會風險。在全國各地對農民的補償標準，浙江基本上算比較高了，但是跟政府的收益比起來，那是太小了，所以它會產生大量的社會問題。雖然政府給農民的補償標準在提高，我去的幾個地方是每畝6萬到10萬元，而近年地價大概是100萬元，差別確實太大了。 ( http://www.tecn.cn )這個問題主要的癥結，學術界有很多爭論。有的學者說，政府之所以能夠這麼簡單地拿到農民的土地，和我國土地產權結構有關係，因為農村用地是集體所有，城市用地是國家所有。有些學者認為，正是因為農村集體土地所有制，使得地方政府征地的成本比較低，征地者是跟土地的所有者談判，而不是跟土地使用者談判，這個道理是很明顯的。咱們撇開法學和經濟學的角度，從社會學角度看，政府要征地，他的目標就是村集體。國家政權對村莊的干預，表現在對村莊政治的干預，誰做了村委會主任，那麼我可以和他談這個征地的問題改變產權能解決這個問題嗎？誰也不敢說。但是現在根據我做的個案調查，有的學者說現在是三國演義：地方政府要征地；村民要多拿錢，或者是反對他征地；村集體在中間。經常會出現兩方聯合剝奪第三方的情況。地方政府跟村民聯合，把村幹部換掉。或者是地方政府和村幹部聯合壓制村民。( http://www.tecn.cn )熊景明：你們的研究有沒有一個建設性意見？周飛舟：很不成熟吧，至少在我們社會學圈裡面沒有提出成熟的思路。我覺得其實有兩個基本的思路，其中一個是確實要從產權上入手，因為現在村集體是土地的所有者，這種產權結構確實使地方要拿到土地的交易費用相對比較低，不需要和農民一家一戶去談判，農民願意不願意賣地，依賴於村莊內部的政治解決。 ( http://www.tecn.cn )熊景明：但這是一個結果，不是一個動因。《土地法》、《農業法》都說農地歸村集體所有，那個時候根本就沒有想到後來的發展。所以這個推理不是那麼成熟。我看過一個說法，從1949年到1979年，城市對農村，或者工業對農業的剝奪是很嚴重的。但是改革開放後每一年的土地交易，農村的集體資產轉化到地方政府裡面，規模已經超過了以前30年，這是不爭的事實。難道把產權改一改，農村的土地就能守得住嗎？ ( http://www.tecn.cn )"農轉非"征地應建立制度張鳴：如果要尊重農民願意，必須把地權給農民。農民如果願意搞集體就搞集體，如果農民不願意搞集體，就不搞集體。現在的環境是農民自己爭取來的。他怎麼肯爭取呢？這塊地必須是他自己家的東西。當年有地農民對合作化的抵抗是最激烈的，但那時候是全能主義的狀態。 ( http://www.tecn.cn )熊景明：我要強調，因為土地是不可再生的，所以土地政策要慎之又慎。一些非常善良的知識分子，他們一廂情願想著為了農民的利益，但起碼到現在，我看不出來土地如果私有，就能解決土地制度背後的理念和原則。假設說對土地制度的理念，一個是耕者有其田，一個是要保證它的社會流動，一個是要有耕地保障，一個是對農民有合理和直接的補償。假設你先從耕者有其田的角度看，全世界到現在為止沒有哪一個國家，農業相對於工業，能夠形成高效益。願意去種地的人，要麼是出於無奈；要麼是環保分子要去返歸自然。如果我們相信"耕者有其田"，那麼如果農民想種地，他就去種地；如果他兒子不種地了，他就去干別的，他就沒有土地了。 ( http://www.tecn.cn )黃小虎：從上世紀80年代搞農村改革到現在，到底什麼制度更好，已經爭論很多年了。我們可以在某些問題上取得一些共識：這幾年城市的發展和繁榮，確確實實是農民和農村的貢獻。 ( http://www.tecn.cn )李昌平：工業化也是農民和農村的貢獻。黃小虎：為什麼會出現這個情況？地方政府只能採取這種行為方式，因為你給他加了很多任務和職能，你對他有很多的要求。在官場的考核上，又是這麼一個導向，所以他一上台就有利益驅動，行政權力就要擴張。說句實話，當官的人也有想做一番事業的，往好里說，就是要為本地人民做一點事情的，怎麼做？第一個問題就是錢。在目前的體制下，一個是土地制度可以利用，一個是投融資體制有做文章的地方。在現在的這種制度下，要確保城市發展，靠的是從農民那兒來徵收土地，賣給第三方，得到出讓金、貸款和稅收，這些都是跟土地有關係的，這導致地方政府依賴土地徵收。 ( http://www.tecn.cn )李昌平：當前的征地制度要改為"農轉非制度"，土地"農轉非"要依法依規划進行，在"農轉非"過程中，政府自然無償取得50%的公益用地，另外50%的土地由農民處置。非公益用地不再找政府，找市場，但政府要維持公平交易。 (http://www.tecn.cn )黃小虎：我認為規劃區圈外的用地，應該放開進入市場，就會形成一個集體建設用地市場價，那麼國家征地的時候，確實需要征地的，按照市場價格來補償。否則，政府定價永遠是跟不上變化的，不如建立集體建設用地市場。這個和城市土地價格之間還有一個差異，這個差異政府拿去搞市政建設就行了，這樣的話，各方面利益都兼顧到了，至於將來城市裡要不要保留農村的土地財產權？我覺得也是可以的。但是這裡面後續的東西也不是那麼簡單。城市裡有一部分人有土地財產權，有一部分人沒有土地財產權。那麼沒有的話，你相應的要有所得稅，這些相應的措施要上來。 ( http://www.tecn.cn )周飛舟：這個觀點，兼顧了各方面情況，唯一的考慮是政府相關部門的政策法規要跟上。黃小虎：現在的情況是，我們前幾年幫助北京市做了調查，農民集體建設用地這塊，80%、90%是違法的。你不允許，他也在那兒搞。如果允許了，反而要出台管理辦法，就能規範。 ( http://www.tecn.cn )熊景明：但是因為中國土地的稀缺，這是一個大前提。黃小虎：我同意這麼一個觀點，當前發展市場經濟，最主要的不是所有制，而是產權關係，在現有的集體土地框架之下，是可以通過我們的努力把產權關係弄清楚的。這個道理很清楚，你把錢存在銀行里，那肯定是你的，但是這個錢怎麼用呢？你能說的上嗎？它怎麼用，由銀行說了算，但是這個錢是你的。所以產權和所有權，在現代市場經濟條件下，是可以分開的。如果所有制的關係動，是一個很大的變動，會產生很多問題。我們應該在現實的出發點上來探討怎麼樣把它完善。 ( http://www.tecn.cn )土地制度變革，要相信農民的創造力熊景明：我覺得有一個現象，就是所有人對土地的討論，都是基於現在的土地制度出了什麼問題，我們怎麼來解決？而忽略了從長遠來看，我們要怎樣設計一個比較理想的土地制度。所有關於土地制度的想法，都是發現了那個問題，而且可能是一個局部的問題。 (http://www.tecn.cn )蔡繼明：現在已經改革開放30年，如果說30年都是摸著石頭過河的，而且對於土地制度的改革，到現在我們還沒有探索出一條路。( http://www.tecn.cn )張鳴：現在要設計一個非常完美的制度，是不可能的。蔡繼明：既然30年摸著石頭過河都過來了，為什麼現在不摸著石頭去試一試呢？改革開放30年了，一年一個，一共九個"一號文件"，但城鄉的相對收入差距，還在擴大！小平同志說，改革是解放生產力，改革不一定解決得了，但你不改革更解決不了。 (http://www.tecn.cn )張鳴：問題是我們要讓農民從土地漲價中獲益。現在的產權制度是高度模糊的！蔡繼明：對，如果不改，農民的相對地位會越來越低。李昌平：我原來是鄉里的書記，搞的就是怎麼計算農民。我要用很巧妙的設計，或者說權力濫用，把本來很好的制度搞成很壞的制度。 (http://www.tecn.cn )我講個故事，說的是我們當初怎麼把農民搞散而征地的。鎮政府要徵用30畝地建市場，鎮長將村委會主任找來"商量"，開價1.8萬元/畝，村委會主任說要經過村委會討論才能答覆。村委會沒有通過，主要的理由有兩個，一是徵用30畝地後，全村要重新調整土地，難度很大；二是價格太低，村民會議決定每畝不少於6萬元（因為6萬元的利息收入相當於一畝蔬菜地的種植收入）。而政府征地的價格是不能高於2.8萬元的，村委會主任必須得想辦法擺平。此事拖了一段時間，後來鎮政府將村委會主任的兒子安排在財政所工作，又許諾事成之後給村委會主任和村委會主任夫人買養老保險。又過了一段時間，鎮長安排稅務所人員查村委會主任兄弟家的糧油加工廠的偷漏稅情況，安排派出所長調查村委會主任打牌賭博等"違法亂紀"之事。這種"合法加害"和"非法激勵"，村委會主任實在是頂不住。30畝地涉及7戶村民承包，村委會主任一家一戶上門"做工作"，4戶表示可以接受，但要求市場建成後安排子女管理市場；另外3戶要求補償不能低於3.8萬元。村委會主任無奈，主動請求鎮長對三戶"不聽話"的農民進行"教育"，很快，又有兩戶被擺平了。後來，"鬧事"的不是那個不同意征地的農戶，而是承包地沒有被征的村民。"鬧事"的理由是鎮集市邊上的地可以賣到28000元，還可以安排工作，承包地分在離市場很遠的地方，就賣不到錢，說好過幾年要調整土地的；更主要的理由是土地是村民集體所有，要求賣地的錢全村依照人頭分配，然後再重新調整承包地。 ( http://www.tecn.cn )很多人說村委會主任壞，集體所有制是村委會主任所有制，其實是誤會了。村委會主任幫助政府征村民的承包地，自己也落點好處（有的是逼迫的好處），有什麼難理解的呢？ ( http://www.tecn.cn )張鳴：你這個邏輯倒過來了。你是說先有集體財產，然後有集體，集體就可以保護農民。但問題是，你這樣的集體，有多少？這樣的集體怎麼來的？應該是倒過來，先有農民的個體財產，然後農民組織集體，然後才有集體組織保護農民。你說的那個"農民組織"是自上而下的，是外力強迫的。 ( http://www.tecn.cn )李昌平：這涉及到農民的組織問題，秦暉的觀點比較有代表性，他區分了"自我集體化"和"被集體化"（編者按：參見本報10月7、8日連載的秦暉《十字路口的中國土地制度改革》）。你看看日本、韓國和我國台灣，他們的組織是農民"自我集體化"嗎？不是，是政府幫忙扶持起來的，等農民組織有自我發展能力以後，政府就給農民組織拍"馬屁"，因為要選票。我國現有的農民和農村組織（包括集體），是寶貴的資源，不能因為它是"被集體的"，所以先搞散了再"自我集體"，小農怎麼"自我集體化"，我沒有見過。知識分子應該協助農民完善現有農民和農村組織。 ( http://www.tecn.cn )張鳴：我們所有制現在的面貌，不是從天上掉下來的。當時為什麼搞集體化？就是國家為了搞工業化。你那個集體化的前提是存在問題的，這是對農民權利的剝奪。如果你不把歷史搞清楚，就老強調現在的集體有多好，那是很荒謬的。( http://www.tecn.cn )李昌平：中國的土地制度承擔著很多功能，不僅承擔農民和農民工準保障的功能，還承擔著村委會居民自治、社區服務、水利建設、村莊道路、民辦學校建設、生態保護、文化認同的功能。一定要有土地集體所有製做載體的。比如村莊建一個磚窯廠，如果有集體所有制，是可以降低農民的很多費用的。我是主張在土地的問題上，應該有一個兩級構造。因為國家管不了農村那麼多事情，我們需要農民自治組織，行使農民自己的土地權利，來管理村裡的土地事務。我剛從越南回來，越南的土地在15年前就可以買賣、可以抵押、可以轉讓、可以繼承了，沒有集體所有制了。農村道路建設、水利建設需要用地，如果土地私有化或永佃制了，找誰要地？越南土改15年來，農村的水利條件退化非常嚴重，受災情況非常嚴重。為什麼？土地已經固化了，開溝渠、完善水利工程已經沒有辦法搞了。誰去統籌搞這個事情？現在學校要擴大規模，去動誰的地？這些都是存在問題的。 ( http://www.tecn.cn )黃小虎：這個沒法靠專家來設計，只有農民會捍衛自己的利益。李昌平：集體所有制怎麼完善，我們要相信農民自己的創造力。但我們現在從來不尊重農民自己的創造力，我覺得這是有問題的。我同意張鳴老師的觀點，土地制度變化，農民是主體，然後我們再用民主科學的辦法，把它慢慢政策化和法律化，而不是我們自己去設計一個東西，對農民說：你只能這樣搞，不能那麼搞，天皇老子都沒有這個本事。 (http://www.tecn.cn )熊景明：我重申一下，21世紀的今天，人類對資源採掘的高技術，對生活富裕無休無止的追求，令人擔心地球上的資源還能支撐多久，土地資源的利用方式首當其衝。生活在並不廣袤土地上的13億人須十分小心地未雨綢繆。土地利用及地權政策是中國未來發展的重要問題，應當看歷史和過去五十年地權變更的影響，更要參考其他國家和地區的經驗，從長遠的目標而非單純解決目前不合理狀況出發，不應僅從自己關注的某個角度，對複雜而且專業性很強的土地問題作出結論。 ( http://www.tecn.cn )文字整理本報評論記者亮棹（brimstary@gmail.com ）陳建利實習生梁嘉琳土地專題二今天人們談論台灣的農地改革，不宜只看地權重分配這個簡單的面向，而必須更注意，如何讓農民變聰明、有能力。農民有了接近、參與，甚至創造市場的能力，他們就不會受到剝削。當大陸進行農地改革時，很有必要配套形成提升農民能力的架構及措施。( http://www.tecn.cn )——南方朔（台灣知名媒體人）《台灣農地改革的另一面：讓農民"聰明"起來》台灣農地改革的另一面：讓農民"聰明"起來南方朔，本名王杏慶，原籍江蘇無錫，台灣著名學者、評論家，曾任台灣《中國時報》主筆，創辦《新新聞》周刊。曾被台灣《天下》雜誌評選為50年來影響台灣的200位人物之一，理由是"面對台灣這個思想貧乏的社會，他努力讀書，持續撰述，期能從自學的民間學者成為思想家。" ( http://www.tecn.cn )人們在思考及談論問題時，通常都會有一個最大的盲點，那就是，把自己沒有的都說成很偉大，並因此養成將複雜問題簡單化的習性。有的把問題"泛道德化"，有的則"泛意識形態化"，或"泛開放化"、"泛制度改革化".從單一觀點切入看問題，不能說不對，但它的片面狹隘，最後難免會出現"舊問題未解決，反而製造出更多新問題"的窘境。 (http://www.tecn.cn )許多人談到台灣1947至1963年間完成的土地改革，包括"三七五減租"、"公地放領"、"耕者有其田"等，台灣當年的農地改革，確實達成了小農私有土地，提高農業生產力，進而安定農村，以及讓地主階級的資本被導向到工商資本等政策目標。所有的這些，有關的報告和學術研究，都不難找到，但過去的報告和研究，卻似乎普遍都缺乏"機能性"這種觀點的解釋，意思就是說，台灣的農地改革到底是透過什麼機能的支撐，而得此成功並不至於失敗？台灣的農地改革又造成了農村及農民什麼機能性的改變？ ( http://www.tecn.cn )無論任何社會，農民皆註定為最弱勢的一群。農民在信息流動的管道里屬於最末端，在資本及市場上也距離最遠，這種弱勢位置使得農民只得非常遲鈍而貧窮地過著生活。一旦無法生活即出售土地，讓豪強兼并，本身即流離失所，成為動亂因素，這乃是古代中國王朝反覆的主因之一。近年來南亞及拉美開始推動農民的微型金融，它的主要目的，就是要培養農民借著做小生意而學習"接近市場"的能力。而恰恰好的，台灣的農地改革整個配套，就是比這些早了半世紀的先驅試驗。台灣的農民較為聰明靈巧，他們每戶土地多半不到一公頃，但卻能把這麼小塊土地的效用極大化：農民懂得品種改良，懂得合作運銷，懂得彈性調整經營方式，到了今天，農民更會搞休閑農業，無污染有機栽培與養殖，有些甚至還有本領自創稻米、蔬菜、花果及茶葉等的品牌，以及呼朋引伴到大陸，更大面積的開創。台灣農民這種能力的培養與成長，才是農地改革里，可能比地權分配更重要的成份。如果只有土地分配，而缺乏對農民能力的培養，它所造成的激勵會很短暫。一般人說台灣農地改革，只強調分配面，而較少談能力培養的這一面。這並非以前的人無知，而是農民及窮國的"接近市場的能力"（Accessible tomarket）這種思維角度比較後期才受到人們注意。 ( http://www.tecn.cn )因此，台灣農地改革，有關"三七五減租"、"公地放領"、"耕者有其田"這些部分乃是地權的重新分配。它的過程及完成的數據，都不難在官方文書和官方資料庫里索驥。本文所想強調的，乃是台灣如何讓農民變得聰明，如何培養農民"接近市場的能力"的這個部分。它對大陸未來的農地改革或許反而有更大的參考價值。 (http://www.tecn.cn )台灣在農地改革的同時，也形成了龐大的農政架構及農民組織體系。在農政體系上，除了一般行政的機構外，最特出的乃是在台美合作項目下，成立了一個"農村復興委員會"（簡稱農復會），它主要是在推動各類專門性的農林漁牧先驅示範計劃，從事新品種的推廣、經營示範、合作運銷、社區計劃等。由於農復會為最初的美援機構之一，它的觀念新、籌碼夠，推動工作自然順利。台灣的新農業大半皆源自這個機構。台灣戰後技術官僚階層躥起，農業部門的技術官僚就以農復會為大本營。而除了有先驅示範計劃的發動機關外，台灣更值得肯定的，乃是有一個龐大的研究系統——即各類品種改良的試驗所，從稻米、林業、茶葉、蔬果、棉麻、水產，這個體系奠定了農業創新的基礎。至於學院方面，除了一般農業科學的劃分外，台灣還有一種少見的所謂"農業推廣系"，它不以學術研究為主要教學目標，而是以農村新觀念和新經營方式的推廣等實用性問題為主，從深層角度而言，它其實等於一種專責教育農民的科系，各類示範計劃、新品種，透過農業推廣而深入到每個農民的家戶。 (http://www.tecn.cn )除了農政體系外，台灣的農民組織，即由省到縣市，再到鄉鎮的農會系統，可能更值得肯定。台灣的農民組織在清末即已存在，它是農民對抗地主的反剝削組織，日據時代另行發展出一方面從事服務，另一方面也藉此作為農民控制系統的農會體系，這個體系後來隨著形勢的變化而成為剝削及經濟統制的重要環節。而到了1949年後國民黨政府加以改制，又再強化其服務功能，當農會的服務功能能夠發揮，農民受益，自然在政治上就會效忠。過去國民黨能夠得到農民支持，農會體系扮演了極大角色。而農會中又以信用及推广部最為重要。 ( http://www.tecn.cn )信用部是指在農村成立專屬的金融信用系統，它除了負責農民的信貸業務外，也是政府農業政策涉及補助、收購、救助業務時的專用金融通路。農會信用部使得農民有了一個相對自主而免受剝削的金融體系。 ( http://www.tecn.cn )推广部則專責農業技術、新品種、新運銷方式等的推廣，它的經費則主要來自信用部的盈餘。農民在推广部的長期影響下，對現代化的農業經營日漸熟悉，進而成為更有主動性的新農民。 ( http://www.tecn.cn )而除了信用、推广部門外，台灣農民組織在鼓勵農民合作上也多有開創，如輔導農民農會成立各種消費合作社（減少生活上的商業剝削）、運銷合作社（強化營運能力並防止通路商人的盤剝）、生產合作社（強化農民生產合作能力）等，這些都是使得農民個人及群體得以接近市場，甚至主動參與市場，甚至創造市場的過程。近年來，台灣民進黨執政，陳水扁為了瓦解國民黨在農村的影響力，強制并吞農會信用部，當農民組織的自主金融信用體系不存在，農會推廣以及運銷部門即不再有財源，這乃是台灣農村整體衰敗的原因，只有特別精明幹練的個別農民才得以苟存。 ( http://www.tecn.cn )因此，今天人們談論台灣的農地改革，不宜只看地權重分配這個簡單的面向，而必須更注意它另一個支持架構。這個架構使得農民能夠與時俱進的在農地經營、產銷、品種改良等方面持續進步，他們的土地附加價值也得以持續提升，種田的農民愈來愈成為商業化的農民。當農民有了接近、參與，甚至創造市場的能力，他們就不會受到剝削，土地廢耕及被兼并的現象就不可能出現。諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞。森（Amartya K.Sen）曾指出，經濟的發展必須是個"可持續分享的結構"，印度有高素質高科技的經濟部門，但更有龐大、文盲、完全無法接近市場的農民，它使得印度無法形成這種"可持續分享的結構".如何讓農民變聰明、有能力，乃是讓這種機構形成的主因。 ( http://www.tecn.cn)農地改革的初期，皆必然會刺激出農民的動力，但接下來，農民的能力就愈變愈重要。因此，當大陸進行農地改革時，很有必要配套形成提升農民能力的架構及措施。台灣的經歷之值得參考，這方面才是重點！ ( http://www.tecn.cn )鏈接1949年，國民黨當局撤退到台灣後，逐步施行了土地改革。台灣的土改始終沒有使用暴力機關從肉體上消滅地主，而是通過贖買政策（以債券形式），用和平的經濟方式取得了地主土地。分為三個階段： ( http://www.tecn.cn )三七五減租：1949年，台灣頒布《耕地三七五減租條例》，後歷經三次修訂而實施至今。該條例規定了地主收入的上限，亦即耕地的地租額不得超過主要作物正產品全年收穫總量的千分之375，原約定地租不到千分之375的，不得增加。三七五減租的施行，有效改善了台灣佃農的經濟狀況。 ( http://www.tecn.cn )公地放領：1951年，台灣頒布《台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》，簡稱"公地放領"，主要內容是把公有土地按低於市場的價格拍賣給農民。地價分10年償還，償還完畢，耕地為耕者所有，政府發給土地權證書。1948年至1958年間，共放領公地7萬多公頃，承領農戶14萬戶，約佔農戶總數的20%. ( http://www.tecn.cn )耕者有其田：1953年，台灣頒布《實施耕者有其田條例台灣省施行細則》，主要內容是將地主超額的土地以債券徵購後再賣給無地或少地的農民。 ( http://www.tecn.cn )土地專題三編者按：菲律賓的土地問題首先應追溯到西班牙殖民傳統的影響。18世紀後期至19世紀，西班牙在菲推行單一種植制的大莊園，經營經濟作物。因此造成戰後獨立以後，菲律賓與許多發展中民族國家不同，菲律賓的土地高度集中到少數地主手中。長期以來，菲律賓有40%左右的家庭生活在貧困線以下，而最貧困的當屬農民。菲律賓歷屆政府都進行過土地改革，但由於種種原因，土改進程緩慢。阿基諾總統曾於1988年實施"綜合土改計劃"，強制實施土地購買和轉移，將大規模的地產分割成小片土地，轉移給沒有土地的農場老工。但這一計劃涉及到多個政府部門，由於地方的政治支持，這些部門往往串通起來非法轉移土地、偽造買主，使這一計劃在外界看來陷於失敗。菲律賓的土地改革仍在進行，其中有何經驗教訓？對中國有何借鑒意義？本報獨家專訪菲律賓大學社會學教授戈爾登。貝羅（Walden Bello），提出他的看法。 ( http://www.tecn.cn )菲律賓：至今土改尚未成功戈爾登。貝羅（Walden Bello），菲律賓大學社會學教授、社會活動家。一直積极參与公民行動和反對跨國機構主導的全球化經濟運動，曾主筆或參與撰寫14本有關全球化和亞洲利益的著作。 ( http://www.tecn.cn )菲律賓土改為何沒有成功南都：菲律賓一直在進行土地制度的改革，到了現在，能不能回頭審視一下當初的情況？戈爾登。貝羅：就是土地改革並沒有成功，現在仍然在進行。南都：能否介紹一下菲律賓目前的土地分配狀況？戈爾登。貝羅：菲律賓有一些農產品是來自小型的私有農場，有一部分農業是國有農場，也有一些是合作社的農場。在這樣一種體系下面，在菲律賓所謂土地改革，是從地主那裡獲取土地，然後在農民那裡重新分配，這樣農民就可以獲得土地了。我反對土地的集中化，就是指土地私有化的集中化，就是土地集中在私人那裡，幾個家庭擁有大量的土地。 ( http://www.tecn.cn )南都：您認為菲律賓土改失敗的最直接原因是什麼？戈爾登。貝羅：因為地主太強大了，土地改革失敗了，地主都取得成功了，只不過看上去好像土地重新被分配了一下。菲律賓有法律支持土地改革，但是並沒有得到執行，因為地主階層有太大的力量來抵抗土地改革。大部分國會中的會員、成員，還有政府裡面的高層，就是高級官員，大部分基本上和地主有或多或少的聯繫。 ( http://www.tecn.cn )南都：關於菲律賓土地改革的教訓，你們菲律賓知識界對這個問題有著怎樣的反思？戈爾登。貝羅：在菲律賓，最大的問題並不是土地產權的明晰，而是在以下幾個方面得到政府的支持。一個是政府的投入，一個是政府對信貸、借貸的便利，對很多農民來說，這些類土地的改革，令一些農民確實得到了土地，他們立刻就把土地賣掉，又賣回給原來的地主，因為他們沒有什麼經濟上的支持，來保證他們能夠很好利用這些土地，給他們帶來利益。所以私有化並不是解決方案。 ( http://www.tecn.cn )南都：是不是配套的制度很重要？戈爾登。貝羅：對，我就是這個意思。南都：除了農村金融，還包括哪些？戈爾登。貝羅：一個是提供信貸，比方說對於化肥的補貼，一些支持性的機構，能夠讓他們更加有效地提高產量；還有就是可持續農業，包括有機農業。我們應該更集中在這個支持體系上，而不是所有權改制。因為真正鼓勵大家從事農業生產的，並不是所有權，而是經濟上的支持，能夠讓他們掙錢，有所圖。我就覺得，第一個方面，中國確實有這個問題，就是改革農業支持系統，第二個方面，就是要讓農民能夠自己決定農業生產。 ( http://www.tecn.cn )菲律賓的地權不夠多樣化南都：您認為怎樣的土地制度才是好的？戈爾登。貝羅：我覺得土地產權，農村的多樣化會比較好，有各種不同的所有制。南都：中國國內有一種觀點認為，因為農村土地集中，所以經濟效益就很高，有規模效應。菲律賓有沒有這樣的想法，有沒有人贊同大地主制？ (http://www.tecn.cn )戈爾登。貝羅：政府里有些人當然是支持的，但是在農村，這種觀點非常不被看好。在菲律賓，我們非常確信需要土地改革。但是除了這個，我也還是支持土地制度的多樣化，我不覺得菲律賓土地改革最後的目標，是集體所有制，或者集體制經濟。( http://www.tecn.cn )南都：在韓國，很多農民都在不斷地抗議，為什麼他們沒有能力來改變政府的農業政策？韓國的農民數量都很大，選票很多，按理說應該能夠大力度地影響國家的決策，但為什麼沒有？ ( http://www.tecn.cn )戈爾登。貝羅：這是組織方式的問題。這些農民並沒有被很好地組織起來，他們沒有自己組織好，雖然他們遇到的問題，他們的生活狀況是非常相似的，但是他們受到市場影響的時候，是作為個體受到市場影響的。一旦他們意識到自由貿易對他們產生的影響，也就是說會讓他們失去土地，或者對他們造成一定的傷害，迫使他們離開土地，在很多情況下，他們有的會組織起來，有時候他們會成功，有時候他們也不會成功，但是他們很難發展出一個很強大的政治組織。另外，如果要聯合在一起的話，不應該只是被動地抵抗，他們應該提出有吸引力的願景，對農業有一個很好的願景，能夠讓全國人民都呼應他們，現在很多農業組織都已經認識到這個問題。所以現在他們提出了關於糧食主權的概念。 ( http://www.tecn.cn )南都：在菲律賓，為了抵抗地主對於農民土地的搶奪，農民是否有自發性的組織，比如經濟合作組織，或者類似這樣的協會？ ( http://www.tecn.cn )戈爾登。貝羅：有農民組織，有農民協會。但是這些農民能力是比較弱的，有些人確實想在地方上，把農民組織起來，來重新獲得土地。但不像巴西，他們取得了很大規模的成功。他們有一個失地農民的運動。 ( http://www.tecn.cn )南都：菲律賓為什麼沒有產生很好的運動呢？戈爾登。貝羅：這個問題很有意思，可能是因為七八十年代在菲律賓農村的這些運動，把農民弄進來打游擊，而不是把他們組織起來建立農民組織。雖然在公社領導下，農民組織還是很弱，而在巴西，他們沒有興趣來做武裝力鬥爭，他們是建立各地農民組織的網路。這是老左派戰略上的失誤導致的。所以現在一些新的勢力，更加進步的勢力，他們希望能夠建立一些組織化、機構化的全國性運動。 ( http://www.tecn.cn )全球化對菲律賓農村的影響南都：全球化對菲律賓農民有一些什麼影響？對失地農民的抗爭，對經濟以及社會變革有哪些影響？戈爾登。貝羅：全球化在菲律賓，是負面的，對於土地而言是負面的，因為國外農產品比較容易進入市場。因為來自歐洲和美國的農產品都得到國家的補貼，所以就是人為的，因此就便宜，所以農民就沒有辦法。所以政府要做的就是保證搞定靈活的貿易政策，貿易體系，而不是像WTO 那樣，只是說自由貿易。 ( http://www.tecn.cn )南都：在全球化和城市化兩個背景下，你在面對菲律賓當前問題的時候，有沒有想到更多的可能性？也就是說，按照你的方法，能否真的一勞永逸地解決農村的土地問題和農民基本權利問題？ ( http://www.tecn.cn )戈爾登。貝羅：菲律賓所面臨的任務是：如何變得更強大，同時能夠抵抗住外國勢力。中國確實抵抗住了全球化的壓力，這些方面要比菲律賓好。但還有一種可能性，中國有很多利益群體或者組織覺得，全球化對他們是有好處的，是正面的，但是我認為這是一個錯誤，如果中國繼續全球化的話，會造成很多社會的不安定因素。 ( http://www.tecn.cn )中國革命取得最大的功效，就是把中國從帝國主義當中解放了出來，在別的發展中國家，政府沒有辦法擺脫外國勢力的控制。這就意味著，他們對於現代化的治理就比較弱，很容易受到帝國主義勢力的威脅。擺脫外國勢力的控制和建立一個強大的政權，是非常重要和進步的、正面的東西。而在菲律賓，他們就沒有做到這一點。 (http://www.tecn.cn )南都：但是與你這個觀點有相反的一些看法，他們恰恰認為全球化能夠推動中國的發展。戈爾登。貝羅：沒有記錄可以顯示，全球化能夠起到這樣的作用。生產和市場的快速融合，在很多國家導致經濟的滯脹，更多的不公平，而且提升了赤貧。這種觀點，如果在上個世紀90年代初還是可以理解的，但是這麼多年來，很難有事實去支撐這個觀點。全球化其實製造出更多不穩定因素和不確定因素，經濟全球化越快，他們可能就一起上升，要倒也一起倒，共榮共辱，他們好像被鏈子銬在一起的犯人一樣，我們現在就是面臨這樣的錯誤。像現在經濟一旦出現問題，全球都在倒退，因為大家都互相牽連。要區分開來，一個是經濟全球化，減少了國家作為獨立國家的能力，帶來了國家經濟自主性的下降。另外一個就是國際化，所謂國際化，就是這個國家能夠參加國際事務，但是以獨立自主、平等的角色。所以你既可以享受到國際化的好處，同時又不受全球化負面的影響。尤其在國際公民社會當中，我們可以對中國農民的情況予以擔心，這並不是因為我們的利益綁在一起，而是因為我們都是人。國際化公民社會，更是一個政治和文化的過程，能夠有一個全球性的團結，而不必經歷經濟的全球化。而這種經濟全球化，把各個國家的經濟自主性都打破了。所以人們有時候就搞不清楚，國際化是正面的，而全球化是負面的，這兩個進程有時候會混淆。 ( http://www.tecn.cn )南都：在推動菲律賓社會轉型方面，你作為公共知識分子和一個社會活動家，將要扮演什麼樣的角色？戈爾登。貝羅：我認為，要達到自己的目標，不光目標正確，程序也要正確。在我們菲律賓，這個就是新的進步運動的重要價值所在。 ( http://www.tecn.cn )本報評論記者亮棹（brimstary@gmail.com ）（第七屆亞歐人民論壇媒體協調員常天樂、《南方人物周刊》記者譚翊飛對此文亦有貢獻） (http://www.tecn.cn )來源：《南方都市報·評論周刊》10月26日
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