嚴翅君：理念變革是社會管理創新的前提

06-19

嚴翅君：理念變革是社會管理創新的前提

嚴翅君

2012年10月15日13:19來源：學習時報

任何制度形成時沒有不是帶著價值色彩的。這個帶有價值色彩的東西在維繫著制度的運行，不管人們是否認識到這一點。因此，社會管理創新必須以正確的社會管理理念作為內在基礎。轉變傳統社會管理理念，確立新的現代社會管理理念是當務之急。　　1.從「一元主體」走向「多元主體」　　社會管理的「一元主體」理念定格於改革開放之前30年。在這一時期，我國建立了「國家——單位——個人」的社會管理格局。執政黨和政府成為社會管理的唯一主體。社會管理的「一元主體」理念得到固化。今天，「一元主體」的社會管理理念仍然在拑制人的思想。首先是錯誤地將社會管理「政府負責」等同於「政府統攬」；同時，「凡事政府說了算」，導致社會管理依賴政府，政府陷入了社會事務矛盾漩渦；另外，總是擔心社會組織和公民參與社會管理會「攪局」，因此，不給政策，不騰空間，不加引導，導致社會組織和公民參與社會管理消極、被動，甚至無序，影響了社會管理的效率。　　「多元主體」的理念主張，社會是多元的，社會管理主體必須多元；政府必須「再造」，應該是主導者、決策者、「作曲家」，善於與多元主體協同；多元主體應該通過適當的組織形式，參與社會管理，形成多元社會中與政府協同的社會自治的管理格局。中央強調「建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局」，強烈釋放的正是這種社會管理「多元主體」的理念。只有牢固樹立這一理念，才能最終從國家這個唯一主體的單獨管理，走向政治組織、政權組織、經濟組織、社會組織、社區組織和公民個人等多元主體的合作管理。　　2.從「社會運作行政化」走向「社會運作社會化」　　在計劃經濟時代，我國社會管理的基本體制是政府以單位為基礎對社會實行總體控制，社會運行成為政府運行的組成部分。這是一種「社會運行行政化」的管理體制。「社會運作行政化」理念主張，單位是一張覆蓋全社會的網，「縱到底、橫到邊」，人都生活在單位中，都是「單位人」；單位制是社會管理的基礎，民眾的生產、生活全由單位包了，所有的人也為單位所嚴格管理；社會管理的方式是行政化的：通過單位網路進行行政動員、行政推動、行政組織，以解決社會問題；社會管理的資源主要來自於高度集權下的政府財政。隨著改革的深入，社會組織體系發生深刻變化，單位體制弱化，社區應運而生，但不少人仍然習慣於以「社會運作行政化」手段進行社會管理，無法跟上新形勢的需要。　　「社會運作社會化」理念主張，基層社區是社會管理的基礎。人們在各類組織中工作，社會生活安排主要在社區，都是「社會人」；社會管理的方式，除了重大社會管理事務需要政府的權力和權威解決，通行著行政工作方式，一般的社會管理事務通過社會工作的方式完成，如社區工作方式、社團工作方式、個案工作方式；社會管理的資源，有公共財政資源，但也充分利用社會資源，如各種機構與非營利組織的社會管理投入，以及公民的社會捐贈。當前，國家在改革經濟管理體制時努力把組織社會生活的職能轉移給社會，但同時，社會卻因為傳統社會管理體制的延續而不能有效地自我發展和組織起來，難以承接這種職能轉移。要解決好這一矛盾，就必須由「社會運作行政化」理念轉向「社會運作社會化」理念。　　3.從「政府統治」走向「協同治理」　　從1949年至1978年，中國實行的是完全由政府為本位意義的社會管理，國家對社會各方面的全面干預，實行著「全能政府」行為，強化了社會管理的「政府統治」理念。這一理念主張：政府在社會管理中是唯一的權力中心，單獨享有社會公共權力，掌控社會公共事務；民眾在社會管理體系中受惠於國家，他們依賴政府來獲取生存與發展的資源與條件；政府可以抑制自身慾望和利益，謀求社會公共利益，達到對社會的有效管理。當前，「政府統治」理念仍有市場，比如，對政府過大的管理許可權不願有絲毫放棄，有一種揮之不去的「為民作主」而不是「讓民作主」的思想，等等。從而，降低了社會管理的效率。　　「協同治理」理念主張：政府並不是唯一的社會管理權力中心，各種公共和私人機構在社會管理某一特定領域都可能成為權力中心；國家應把獨自承擔的一部分責任轉移給公民社會，讓後者承擔越來越多的原來由國家承擔的事務；社會管理參與者形成一個自主網路，在特定的領域中與政府合作，分擔政府的社會管理責任；政府有責任使用新方法和技術，更好地對公共事務進行引導。隨著社會管理主體的多元化以及人們權利意識和利益意識的日益覺醒，從「政府統治」理念走向「共同治理」理念，以實現開放決策、透明決策、協商決策、參與式決策，問責與回應換取公民的自願服從與主動合作，已經成為有效社會管理的必然選擇。　4.從「強化管制」走向「優質服務」　　「適度管制」是國家治理的必要手段。但是，由於計劃經濟和高度集權時代的強控制，我國形成了「強化管制」的社會管理模式，由此也形成了相應的理念。「強化管制」的理念認為：作為經濟社會主體的人是政府管制對象，而不是服務對象；為了強化管制，必須設很多機構。這種理念支配下的社會管理，管理成本越來越高，無法有效問責普遍存在，引發行政壟斷並導致權力尋租。在當前的社會管理中，「強化管制」理念仍然揮之不去。　　靠以強制、限制和控制為特徵的政府管制來組織生產生活和維護社會秩序，犧牲了個體自由、組織的積極性和社會的創造活力。社會管理說到底是對人的管理和服務，社會管理要落實到人身上，必須樹立「服務優先」的理念。這一理念主張「以人為本」，堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為社會管理的出發點和落腳點；把參與權放給群眾，把知情權還給群眾，把決策權交給群眾，把監督權賦予群眾，體現群眾的主人翁地位；更加自覺地關注民生、增進民利、維護民權、保障民安，回應人民群眾對社會安定、公平正義的新期待，讓人民儘可能多地分享發展的資源和成果。　　5.從「人治」走向「法治」　　「人治」是試圖通過所謂的「道德權威」的德治來約束人們的行為、產生社會秩序的治理方法。這就必須以權利的不平等和權力的不制衡為前提。「人治」理念存在一個理論假設，即國家治理者都是有很高的道德水準，歷史上的「清官」，就是「道德權威」。這種理念體現的是法自權出、權大於法、人高於法以及責任失衡。「人治」理念有深厚的文化土壤，在今天的社會管理中也時不時抬頭。比如，在社會管理中，不重法重「人言」，凡事領導拍板、領導簽字才算數；常常混淆道德與法律的區別，「以禮斷獄」、「重德輕刑」等等。依靠領導講話批示來進行社會管理，會因為領導人變換甚至想法改變而政策多變、政出多門，也可能因為缺乏約束的公共權力自我膨脹和濫用而侵犯公民的自由和權利，威脅社會的自治。因此，有效的社會管理，必須從「人治」理念轉向「法治」理念。　　「法治」理念不信「清官」信法律。首先強調有法可依，主張為社會管理立法，努力讓社會管理回歸理性，運行在法治軌道上。立法中尊重法理，即尊重法的規律。其次強調有法必依，嚴格杜絕社會管理領域的「潛規則」對法律的替代，造成有法不依局面，防止重回「人治」軌道。同時強調執法必嚴。對社會管理的每一件事、每一個環節、每一個組織、每一個人，都有嚴格的法律監督。比如，對政府社會管理、社會組織參與社會管理、社區自治，都應有法律監督。這些，我們現在做得不夠，因此，必須堅定「法治」理念。