華人「國籍困惑」之辨

　　2010-12-13 9:44:19 《瞭望》新聞周刊 李俊傑

作為第一批出國學習MBA、較早一批回國創業並在大學任教的「海歸」，王輝耀長期關注著「雙重國籍」議題。

　　身為中國與全球化研究中心主任、歐美同學會副會長，王輝耀對於那些已經加入外國國籍又希望回國發展的海外華人的「國籍困惑」深有感觸：「最簡單來說，海外華人回國極不方便，在國外可以辦簽證的使領館一個國家就這麼幾個，可現在華人遍布世界各地，辦簽證花費很多時間與精力，對人才流動十分不利。」

　　近年來，以極大的熱情和積極的態度引進海外高層次人才，日益成為各級黨政部門傾注心力的一件大事。只要在搜索引擎里輸入「海外人才引進」字樣，從網路里彈出來的鏈接，自中央到地方，幾乎涵蓋了包括招聘、人才引進工作進展及經驗介紹等新聞，令人目不暇接。

　　2008年12月，中央人才工作協調小組召開會議，對實施引進海外高層次人才「千人計劃」作出部署。同時，各省(區、市)也結合本地區經濟社會發展和產業結構調整的需要，有針對性地引進海外高層次人才，即地方「百人計劃」。

　　近日，中組部第六批次「千人計劃」申報工作的相關政策、文件出台，與前五個批次相比，此次政策環境更加寬鬆，可操作性更強。

　　面對誠心可鑒的政府和企業，加上極具誘惑力的優惠政策及條件，許多心繫祖國或祖籍國的海外華人怦然心動，但他們中的一些人也表現出了躊躇與猶豫：「期盼回國的同時，卻又不甘放棄所在國國籍」。

　　這是件很難兩全的事，因為《中華人民共和國國籍法》明確規定，「中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍」。

　　事實上早些年，社會各界就有議論能否默認雙重國籍問題。隨著近些年國家引進海外高端人才的力度持續走強，對這一問題的關注度再次高企。

　　國籍涉及外交問題

　　國籍是一個自然人屬於某一個國家國民或公民的身份。擁有一個國家的國籍，就意味著這個人享有憲法和法律所賦予的政治權利、民事權利和其他權利，但同時也要履行相應的義務。因此，國籍涉及國家的司法管轄、法律適用，以及對本國國民的外交保護等一系列問題。

　　1980年9月10日，第五屆全國人大常委會第三次會議通過的新中國成立以來第一部國籍法——《中華人民共和國國籍法》第三條規定：「中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍」。第九條規定：「定居外國的中國公民，自願加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍」。也就是說，已經加入或者取得外國國籍的中國血統的人不再是「華僑」，而是人們通常所說的「外籍華人」，簡稱「華人」。

　　國籍不同，是華僑與華人的根本區別。

　　今年6月，國務院僑辦副主任許又聲在接受媒體採訪時表示，目前海外僑胞人數超過4500萬，絕對數量穩居世界第一。在這其中，相當一部分是高學歷、高素質、高層次的尖端人才，在多個國家和地區的科技、經濟、學術等領域發揮重要作用。

　　中國華僑華人歷史研究所副研究員程希告訴《瞭望》新聞周刊記者，目前世界上約有90個國家以不同方式或不同程度地承認和接受雙重或多重國籍。自上個世紀70年代以來，承認和接受雙重或多重國籍的國家不斷增多，呈現出一定的趨勢性。

　　但是，目前大多數國家承認和接受雙重國籍都有一定限制或條件。如有的國家只對某些國家或某一部分人適用雙重國籍，有的國家是在對等條件下承認或接受雙重國籍，有的國家對獲得雙重國籍者有一定要求或給予一定優待，有的國家對具有雙重國籍的人就業或投資給予一定優待，有的國家只是默許雙重國籍，法律上沒有如何規定或完成立法程序。

　　而且雙重國籍的有效性，實際上也仍是在保證國家利益的前提下才能兌現的。美國在護照上就有註明：「如因雙重國籍被他國政府強制服兵役，美國不予以保護。」加拿大護照上也有類似的警告。

　　全國政協外事委員會副主任韓方明認為，產生雙重國籍或多重國籍的根本原因，是因為每個國家採用了不同的，但並不是必然互斥的公民資格要求。

　　韓方明說，在鑒別和防止雙重國籍方面，中國採取的主要做法是嚴格出入境檢查制度，一旦發現擁有他國國籍的人持中國護照出入境，出入境管理局會記載當事人姓名，並取消當事人的中國國籍。此外，中國公安部門通過查詢中國常住人口基本信息庫、出入境記錄和相關證件等措施，對有懷疑的當事人進行調查。一經確認，將註銷當事人的中國戶籍、收繳居民身份證和護照，並對當事人進行國籍法的宣傳。同時，持有雙重國籍的當事人，如果持中國護照入境，一旦發生什麼意外，中國政府將其按照中國公民對待，而不是依據「外國人非法入境」按外國人加以對待。

　　雙重國籍得失

　　「從內心來說，許多中國移民和留學生都希望獲得雙重國籍。出於各種因素的考慮，他們獲得了所在國國籍，但是在感情上他們都認同自己是中國人」，韓方明表示。

　　韓方明調查發現，在現已回國的留學生中，已加入外國國籍的人佔有相當的比例，而留在海外的人中，這個比例更高。中國是世界上實行簽證制度較嚴格的國家，對於廣大的移民和留學人員來說，他們希望自由方便地回到中國，簡化簽證、定居、人才迴流後的家庭安排、子女讀書、創業辦公司和服務等手續。儘管目前中國政府對他們在入出境、居留、旅行等方面提供了便利條件，但對不具有中國國籍的這部分人來說，國籍制約仍然是他們更多、更好、更深地為祖國服務的障礙之一。

　　頗具影響力的「加拿大普通話華人聯合會」曾舉辦大型網上民意調查顯示，92%參與調查的大陸移民認為，中國政府應該允許中國移民在承認雙重國籍的國家入籍公民後保留中國國籍，即對應承認雙重國籍。

　　1999年3月，在第九屆全國政協第二次會議上，陳鐸、楊偉光、李光羲等多名代表聯名提出了《關於撤消「不承認中國公民具有雙重國籍」規定的建議案》。2004年3月黃因慧委員的《關於建議修改〈中華人民共和國國籍法〉相關條款的提案》以及韓方明委員的《關於彈性處理國籍問題促進海外留學人員為國服務的提案》提出，1980年的《國籍法》關於雙重國籍的相應條款，已不適應改革開放的需要，建議修改該法相關條款，有選擇有條件地承認雙重國籍。2005年民建中央提交黨派議案，建議中國承認雙重國籍。

　　「這些議案都曾引起了社會輿論的廣泛關注。但由於中國的特殊國情，這些議案都沒有形成相應的法律修正案」。韓方明告訴本刊記者。

　　王輝耀在接受《瞭望》新聞周刊採訪時也表示，中國實施改革開放，對內建立市場經濟體系，對外融入全球化經濟體系，這些都需要人才跨越國界、地域的流動作為支持。他認為，中國國籍方面的法律法規已經到了可以考慮修改的時刻。

　　硬幣都有兩面。事實上，從各國發展的狀況來看，實施雙重國籍或多重國籍所折射出來的弊端同樣顯而易見。

　　韓方明分析說，首先，擁有雙重國籍的人可以被看作是擁有多重的國家忠誠，當這兩個國家發生衝突的時候，他必須選擇其中的一個國家。因此，他的這一行為可能被視作是對另一個國家的利益損害。

　　其次，作為具有某國國籍的公民，享有該國的特定權利和義務，而其中某些政治權利外國人不能享有，某些特定的義務外國人不承擔。若一個人具有兩個以上國籍，容易造成法律權利和義務的衝突。

　　再者，從法律角度來說，雙重國籍可能引發管轄衝突、雙重起訴、承認和執行判決，以及裁定的問題。同時，由於每個國家的法律制度不同，可能為不法分子創造有機可趁的空間。例如，一些行為在一些國家被視作是不違法的，但在另一些國家是違法的；一些行為在一些國家會被輕判，但在另一些國家會視作重刑。

　　此外，雙重國籍可能會導致窮國人才的大量流失。開放雙重國籍，可能使一些欠發達國家的精英人才移民到發達國家。

　　中國社會科學院國際法研究中心研究員劉楠來認為，一個國家的國籍制度是根據一個國家的具體國情來確定的。從法律的角度上來講，承認雙重國籍並不是一個簡單的問題，一個人的國籍是他同一個國家永久的法律聯繫，基於這個聯繫，他享有這個國家法律規定的權利和義務。「就中國當前的國情而言，要實行雙重國籍，是不切實際的，且弊大於利」。

　　單一國籍下的人才引進方略

　　基於國情的現實考慮，中國出台了一系列的舉措，以期試圖替代雙重國籍所起到作用。

　　「綠卡」一詞源於美國，是外籍人士在該國獲得永久居留資格的代名詞。在全球化的大背景下，為了實現人才跨國流動，許多國家都實行了「綠卡」制度，在大多數國家，除了選舉權和被選舉權及政府公務員任職權，持「綠卡」者和所在國公民的其他待遇基本是一樣的。

　　2004年8月15日，中國正式發布了《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，這標誌著「中國綠卡」制度的正式實施。它既是進一步推動中國與「國際接軌」，融入現有國際體系的又一具體措施，同時對推動中國社會發展、深化改革和擴大開放的作用也不言而喻。

　　依據該辦法，外國人申請在中國永久居留資格適用對象主要是在對中國經濟、科技發展和社會進步有重要推動作用的單位任職的外國籍高層次人才，在中國有較高數額直接投資的外國籍投資個人，對我國有重大突出貢獻或國家特別需要的人員，以及夫妻團聚、未成年人投靠父母、老年人投靠親屬等家庭團聚人員。

　　韓方明說，從目前情況來看，因中國「綠卡」的申請門檻還比較高，獲得綠卡的外籍人士較少。

　　此外，中國政府也已放寬了對戶籍的限制。2003年8月7日，在公安部公布的新的七項戶籍管理便民措施中第六項專門規定，從發布之日起，「取消出國、出境一年以上的人員註銷戶口的規定」，即今後中國公民出國不再要求註銷中國國籍。

　　「這條規定使得現在廣大出國留學、工作的人員合法保留了中國的國籍，即使這些出國人員日後有可能加入其他國籍，只要他們回國還擁有中國戶籍，這同香港和澳門特別行政區情況一樣，他們事實上仍被視為中國公民。因此，這是一種特殊的雙重國籍案例」。韓方明解讀道。

　　對於中國近些年對引進海外高層次人才的超前重視，不少人都在揣測：中國是否會就此放開雙重國籍政策？

　　2008年8月4日舉行的「華僑華人與北京奧運會」新聞發布會上，國務院僑務辦公室副主任許又聲強調，新中國成立以來，中國實行不承認雙重國籍的政策，實踐證明是非常成功的。中國政府的相關部門，將為僑胞加強與祖籍國的聯繫、合作和來往提供便利和服務。比如在來往中國方面，相關部門已授權駐外使領館給需要經常往來中國的外籍華人提供半年、一年或者更長時間的多次往返簽證。

　　王輝耀認為，考慮到中國特有的國情，在現有情況下改變國籍政策尚需時日，他個人建議，先從完善綠卡制度開始，例如出台中國海外公民證，替代大部分附加在雙重國籍政策的職能，以便對海外人才進行長期和永久性引進。比如印度對雙重國籍處理的成功模式可以借鑒。

　　印度近年來針對海外廣大印裔人士的雙重國籍呼籲，推出了「印度裔卡」(PIO)計劃和「印度海外公民證」(OCI)計劃，作為國家人才政策的補充。海外印度人才持有「印度裔卡」或「海外公民證」在購房、醫療、社會保障、所得稅、貸款額度、風險投資基金的申請、知識產權保護等方面都有「本土公民待遇」，但不享有選舉和被選舉權利。

　　「我認為中國可以借鑒印度海外公民證的模式，來減少相關制度對人才流動的阻力，加強國際人才競爭。」王輝耀說。□

　　《瞭望》文章：雙重國籍與人才競爭

　　文/王輝耀

　　在全球化的背景下，跨國流動已成為普遍現象。全世界已經有超過2億人在出生國以外生活與工作，佔世界總人口的3%。這一跨國流動，是支撐經濟全球化的重要因素，世界各國普遍持開放態度。但如果這種外流或流入是單向的，演變成紮根入籍的流失或歸化，就會激發國際人才競爭。一般來說，世界各國對於短期需要、一般性以及未作出貢獻的外籍人才，多半是發給有時間限制的簽證。只有這些簽證持有者通過一定年限證明了是所在國長期需要的人才，以及是世界頂尖人才，才通過綠卡、入籍等政策永久性引進。

　　雙重國籍在人才競爭中的作用各界一直爭論不休。當今世界大多數國家承認或默認雙重國籍。有些國家從法律與人權角度認為，只要不傷害國家正當利益，那麼公民加入外國籍，政府可以不承認他們的外籍身份，但無權剝奪他們的本國籍。當然，大多數國家是從推動人才迴流及吸引外國優秀人才的角度，承認或默認雙重國籍。

　　美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、法國、英國、義大利、西班牙、以色列、愛爾蘭、新加坡等發達國家，尤其是移民發達國家，一直承認或默認雙重國籍，新近改變國籍政策的主要是新興國家，這些國家意識到與發達國家相比，自身缺乏競爭力，因此即使那些本土出生的海外族裔高端人才，讓他們放棄海外一切進行「二選一」都是艱難的。因此，韓國(2008年)、印度(2001年)、巴西(1995年)、越南(2009年)、墨西哥(1998年)、菲律賓(2001年)等有大量海外族裔人才的新興國家，過去都反對雙重國籍，在20世紀90年代後不約而同地改變政策明確承認雙重國籍。

　　當今各國對待雙重國籍的態度，除反對外，一種是承認，一種是默認。當然，明確承認可能建立在對等、有條件承認的基礎上。有條件承認跟反對雙重國籍的疑慮是一樣的，主要是身份認同，因此例如菲律賓就規定雙重國籍持有者在海外擔任公職時，禁止在本國參加競選以及不能進行投票。美國、俄羅斯則是默認雙重國籍的典型，美國規定公民放棄國籍必須符合七種情況，並「自願且明確」完成三項法律程序後，「仍需由在華府的美國國務院作最終決定，是否核准這位民眾的放棄國籍聲明」，目的是不讓一些國家急需的人才流失。俄羅斯則不承認雙重國籍公民的外國籍，但公民獲得外國籍也不剝奪其本國籍。

　　需要指出的是，歐美髮達國家的移民政策很少針對原籍本國的海外人才，而新興國家改變國籍政策很重要的目的，就是要吸引海外高層次的留學人才與族裔人才。這固然有發展階段不同的原因，但更大原因在於歐美髮達國家一直都承認或默認雙重國籍，本國出生在海外的人才即使獲得了外國籍也可以保留本國籍，基本不存在回國難以及需要長期簽證、綠卡等問題。

　　就中國目前來說，如果調整國籍政策，可以考慮採取默認、對等的方式來默認雙重國籍，借鑒美國、俄羅斯、印度三個國家的經驗。不承認任何中國公民的海外國籍，只要不傷害國家利益，也不因為擁有外國籍而剝奪其中國籍(除非所在國明確反對雙重國籍)，放棄國籍需自願申請並補交一定的費用以彌補國家在其未成年階段的投入。當然，擁有外國護照在擔任政府公職上有所限制。這樣，能夠實際獲得雙重國籍的範圍會限制在原籍中國、主要是通過留學、投資、技術到歐美髮達國家的群體範圍之內，不會引發東南亞國家的擔憂。同時，設定門檻許可外國高層次人才先申請綠卡，再申請入籍，他們入籍必須放棄外國籍，但其子女因為他們曾經的外籍身份獲得外國籍採取默認態度。

　　如果考慮中國特有的國情，在現行情況下不適合改變國籍政策，可以完善相關綠卡制度，替代大部分附加在國籍政策的職能，以便對海外人才進行長期甚至是永久性引進。首先可以給予綠卡在大部分權利與義務上以「等國民待遇」，而在申請對象上一是針對獲得綠卡的外國人才，許可其子女未成年前，如果願意放棄外國籍可以直接申請加入中國籍；二是針對海外高層次留學人才採取特殊政策，原籍中國凡具備碩士學歷、或在國內納稅超過一定額度、或具備高層次人才標準、或在邊遠地區工作且保持一定收入者，都可以直接申請綠卡，或發放類似於港澳通行證、台胞證、相當於長期簽證的僑胞證。(王輝耀)