【他山之石】香港：世界級步行城市是如何打造的？

步行是人類最基本、最自然的活動之一，不單只是為了到達最終目的地，本身亦是一種生活體驗，一個會帶來歡樂的過程。然而，現代化交通的出現，令旅程突破了步行距離的界限，急速的城市化和交通發展令城市規劃變成一場要容納越來越多機動車的競賽，機動車成為生活中的「必需品」，尤其是在經濟發達的地區。政府大興土木築橋建路，隨之而來的是交通擁堵、空氣污染和噪音問題。大型交通基建成為城市發展的焦點，步行環境卻不受重視。

近年來，不少有遠見的城市為抑制此趨勢，也為了人類健康、環境可持續發展和城市宜居性著想，主張改善步行設施，鼓勵居民多步行，讓步行這種最基本的交通方式重新得到社會重視。

香港是國際大都市，以發展密度高聞名，居民出行一般使用公共交通，故步行是與其他交通方式接駁的一個重要環節。可是，香港的城市與交通規劃主要是以車為主，對行人的需要照顧不足，因此香港的步行環境仍有很多改善空間。本文探討香港城市步行環境的發展及遠景，通過具體實例，說明香港要成為世界級步行城市所需的策略和努力。

一、高密度城市與步行困境

1、香港高密度城市發展歷程

香港是世界上人口最稠密城市之一。根據香港特別行政區政府統計處估計，香港2013年年中人口為718萬，到2041年將進一步增加至841萬。在地少人多壓力下，如何制定城市未來的發展規劃，以平衡經濟、社會與環境三方面的需要，實踐可持續發展目標並滿足居民期望，已成為香港特區政府面對的一項重大挑戰。

香港的城市發展受到土地面積、地勢、歷史等因素影響，一直以中環這個傳統商業區為核心，再沿香港島北岸向東西兩面伸延，九龍半島也陸續發展起來。整體而言，香港的城市發展範圍依然是高度集中的。

事實上，香港政府早已洞悉城市發展空間的限制，政府及私人開發商在尋找橫向拓展空間機會之同時，亦非常懂得善用現有空間，在建築物的高度和深度方面下功夫。香港摩天大廈林立，早已成為了城市的剪影，也正好印證香港城市空間垂直伸延，城市結構趨向多層發展的特徵。

2、多層城市優劣與步行困境

香港作為一個高密度發展的多層城市，本身已具備一些良好的步行設施。例如在中環，架空人行天橋系統穿梭在不同的建築物之間，連接主要商廈，再配合以地鐵站為核心的地下人行道網路，形成一個具規模、可以遮陰擋雨的網路，方便居民步行，避免人、車爭路。

除中環以外，其他商業區如金鐘和灣仔區，也發展了頗具規模的架空天橋網路和地下通道。香港政府已提出建議，把上述三個地區的架空行人網路進一步連接起來，完善系統方便行人。

可是，多層的步行設施在不同社區會有不同的效果。在以住宅為主的新市鎮地區，如馬鞍山和將軍澳，假如房屋與其他購物及社區設施之間以架空人行天橋或隧道作為主要連接，而忽略地面的過街設施，會對行人過街造成不便，同時降低了地面商戶的吸引力(見圖1a)。保持街道的活力，既可改善社區生活空間，也能提高社區的凝聚力，降低犯罪率，營造一個安全的人行環境。

圖1 香港步行環境問題

整體而言，香港的步行環境存在不少問題。香港當前步行性最高的地方之一是地鐵站及周邊地區。由於地鐵站的人流大，故一般都經過周詳的規劃，提供完善的連接道和清晰的標識，方便乘客出入。可是在地鐵站以外，步行環境卻截然不同。

首先，人行道一般缺乏遮陰擋雨的設施；

第二，人、車爭路的情況時有發生；

第三，由於設計、管理人行道且提供配套設施的單位眾多，包括不同政府部門、私人開發商及物業管理公司，因此會出現人行道網路連接不善，路標資訊不清晰和設計不統一的情況，令行人迷路，更影響旅客對香港的印象。

另一問題是人行道狹窄，雜物太多，以致行走困難。一些人行道的設計因空間不足而未能採用建議的最低寬度標準；在個別地區，人行道安裝了欄杆，反而成為鄰近商戶臨時存放雜物的最佳安置所，影響行人流動；亦有報紙攤檔在人行道上經營(見圖1b)。人行道空間不足，對老人、行動不便人士、帶著行李的旅客來說，影響更為明顯。

二、創造以步行為核心的街道空間

1、國外經驗借鑒

綜觀世界各地過去幾十年的城市及交通發展歷程，機動化交通的普及打破了人類步行距離及體力的限制，大大擴寬了人的活動範圍，城市的規模亦隨之而膨脹起來。

在一些特別崇尚「以車代步」的歐美城市，過去的城市規劃方針大多側重於應對汽車增長和滿足機動車駕駛人需要，一味講求道路建設和保持車流暢通，卻忽略了行人的基本需要。香港居民雖然依賴公共交通，但在城市空間及道路使用優次問題上，車輛總優先於行人。

時移世易，「以車為本」的城市發展模式在當今講求低碳、低耗能、低排放及可持續發展的社會環境中，變得不合潮流。反之，步行與自行車等非機動化交通方式逐漸得到都市人的認同和政府機構的支持。

在倫敦和紐約等國際大都市，政府開始投放資源，把部分行車道改成行人專區或人行道，改善人行網路的覆蓋和連接性，開展美化街道環境設計，以鼓勵居民安步當車，減少開車，以達到減排和節能之效，更有助於促進居民健康。

街道空間共享的另一重大意義，是提倡「路權」的平等性，並重新建立所有道路使用者之間的尊重和包容。

在「以車為本」的城市中，機動車駕駛人一般擁有最大的「路權」，以致他們對其他道路使用者缺乏包容和體諒，尤其是行動較慢的行人和在道路上騎自行車的人士。

一些城市正開始實行共享街道空間的措施，例如把人行道和行車道建在同一平面上，僅以不同紋理的地磚作識別，而不是把人行道升高一級，讓道路使用者明白空間共享的道理，提高對安全的關注，營造和諧共容的街道環境。

2、香港步行系統規劃歷程

雖說香港的交通規劃「以車為本」，但政府也曾提出一些改善步行系統的計劃，可惜很多計劃最終都沒有落實。直到1999-2000年，政府報告強調行人在交通及土地規劃中的重要性，推出了新一輪計劃，改善步行環境。

在2000-2005年間，運輸署成立了專責小組，負責設計及落實執行多個行人專用區計劃，涵蓋銅鑼灣、旺角、中環、尖沙咀、赤柱等地，並且開始相關的公眾諮詢工作，是步行環境發展的「黃金時期」。

2006年起，當上述計劃陸續完成之後，步行系統規劃的工作沒能持續，改善人行環境工程成為運輸署地區交通工程師的單項工作，沒有專責小組作全盤規劃。

除運輸部門外，規劃部門也參與步行系統的規劃。

由規劃署制定的《香港規劃標準與準則》除了提出街道設計的標準外，還強調步行對環境的貢獻，提倡步行作為經常性交通方式的重要性以及改善人行環境的原則。不過，《香港規劃標準與準則》只是一份參考性的指引文件，並無實質的法律效力，對於推動香港發展成為一個適宜步行的城市，作用相當有限。

私人機構及公共交通運營商近年也參與改善人行設施，尤其是加強地鐵站及公共汽車站連接的項目，其一可提高車站的覆蓋範圍，增加乘客量；其二交通暢達可以成為賣點，開發新的商業區。此外，開發商也加強了與政府合作，建立人行網路，以換取較高的土地開發面積比率。

3、香港街道設計的目標與標準

《香港規劃標準與準則》第八章有關內部運輸設施部分指出，人行道應足夠寬度，以滿足行人的需要及發揮不同的功能。人行道的規劃，在概念上可以分為三類：行人地帶、街道設施及綠化地帶、建築物毗鄰地帶。

行人地帶主要是供行人步行的空間，應足夠寬容納人流且不放置任何障礙物。行人可以舒適地以正常步速行走，並可以隨意超越其他行人。目前，香港以每米寬度23人/min的行人流量作為可接受的最低參考標準。

街道設施及綠化地帶主要是提供各種街道美化環境設施的區域，也是行人地帶與行車道之間的緩衝區，對行人空間的影響很少。

建築物毗鄰地帶是行人地帶和建築物邊緣之間的區域，主要是供行人出入建築物和瀏覽商店櫥窗之用。

根據不同土地用途、高峰時段的行人流量以及以上三個地帶的寬度需要，綜合了香港人行道的建議最低寬度標準，如表1所示。

表1 香港人行道的建議最低寬度標準

4、優質步行城市的社會效益

提高城市的步行性，就必須要加強行人網路的連接性和暢達性，改善路標，優化人行道與公共交通樞紐的結合。如此一來，居民自然會更樂意步行。　

其次，以步行為主的城市，對市民的健康也有積極影響。步行有益身心，且以步行取代開車，減少空氣污染物和溫室氣體排放，減少噪音，更加配合低碳、低排放的宜居城市發展趨勢。

第三，推廣步行城市，亦能強化街道與小區的聯繫，提升小區的活力和凝聚力。一般，低收入群體的交通選擇和社交空間十分有限，而步行正是他們最常用的交通方式。因此，提升小區的暢達性和改善公共空間的質量大大提高了低收入群體的幸福感，體現社會的公平原則，讓他們也可以分享到香港作為一個宜居城市的美好環境

三、香港發展優質步行城市的策略和亮點

1、優質步行城市理論基礎

從交通工程、規劃及管理角度來看，街道是城市交通網路的一部分，也發揮著疏導人流的交通功能。

人行道的寬度，需要考慮高峰時段的行人流量，從而做出適當的安排和設計。由於行人和機動車同時在競爭道路空間，因此人行道的設計，要考慮該道路等級與交通量：道路等級越高，行車道越多，人行道則相對越窄。

在行人多的區域，人行道的寬度卻常常與行人流量不成正比，超過八成以上的空間還是分配給機動車使用，造成人行道特別擁擠，對行人造成不便。行人甚至因人行道過擠而走在行車道上，導致險象環生。

另一方面，從城市規劃和設計角度來看，街道是最重要的城市生活空間之一。

因此，把街道環境變得更吸引、更具活力且更安全，其一可以為居民提供一個集休閑、社交、玩樂於一身的優質生活空間，其二可以為旅客提供一些極具地區或本土特色的旅遊熱點。

有鑒於此，不少國外城市紛紛通過不同計劃把街道活化，賦予它交通功能以外的第二生命，讓它成為居民休閑散步的目的地。這是成功發展步行城市一個不可或缺的重要元素。

然而，街道的交通和空間功能在本義上是存在一些矛盾的：假如要提高人行道的交通功能，為了保持通道暢順減少步行時間，其設計一般是非常簡單的；反過來，假如要改善人行道的空間功能，就需要加入一些可以把行人留住的元素，例如提供座位、洗手間、飲水機等設施。要發展步行城市，首先要認清不同街道的功能，從而選擇適當的措施與安排，在交通和空間兩者當中取得平衡。

2、步行性框架制定

為使香港成為方便且鼓勵步行的世界級城市，首先需要以人為本、低碳、可持續和平等發展的城市總體願景。其次，必須審查現有人行設施及規划過程，以確定當前瓶頸狀況和障礙。最後，發掘各方人才參與計劃，進行長遠的改善工程。

（1）總體願景

制定一個可以改善交通暢達性、優化城市空間和提高居民生活質量的城市遠景，是改善香港步行環境的首要工作。

第一，居民是城市最重要組成部分，優質的城市規劃應以所有人的利益為依歸，而非只為機動車駕駛人著想。

第二，以人為本的城市規劃才能達到社會平等。

第三，香港的環境保護工作一直不夠理想，亟須重新思考，發展低碳及可持續的城市。

（2）了解現狀

在設計和推行改善措施之前，先要了解香港步行環境的最新狀況，包括人行設施的優點與不足。只有明白問題所在，找出設施上或制度上的瓶頸，才能有針對性地提出解決辦法。

（3）攜手合作

除了加強政府內部不同部門及政策局的協作外，亦需要社會各界人士，特別是地區居民，認同改善香港步行環境的重要性，並得到他們的支持。除了促進居民對政策規劃的關注和討論，還可以通過一些短期改善工程，讓居民實質地感受到步行環境改善後所帶來的好處，使大家更樂於參與。

居民參與的最終目的，是透過活動讓居民明白步行對香港及他們所住地區的重要性，進而提升他們參與社區規劃及建設的能力和信心，自發地關注行人權益，敦促政府投放資源優化步行環境，令香港發展成一個世界級的步行城市。

3、優質步行城市的基本元素與設計策略

打造優質步行城市的首要條件是，政策制定者必須放棄過去「以車為主」的城市規劃思想，改用以人為本的規劃理念，鼓勵空間共享的公平原則，致力提供多元的交通選擇。政策制定者也必須了解機動車帶來的社會成本，以及步行的社會效益，作為重新分配街道空間的理據和理論基礎。

在這前提下，優質步行城市還應該具備以下基本元素：　

（1）連貫、暢達的行人網路

妥善連接的行人網路是優質步行城市的最基本要求。其中，網路的連接性不單是指人行設施需要形成一個連貫的網路，更重要的是網路的暢達性。真正暢達的人行網路應盡量提供最直接的連接，把重點放在加強路面的過街設施，避免行人繞道、過天橋或隧道。人行網路的最終目標，應該是為所有人士，包括年長者、殘障及其他有特別需要人士，提供最方便、直接的路線。

香港人行網路的整體連貫性較好，但個別地區的人行設施規劃為了方便機動車行駛而犧牲了行人，路面的過街點減少改為以天橋和隧道疏導人流。這種規劃安排，在人口密度較低或經濟活動不是太繁忙的地區（如新市鎮地區），是不理想的。

較為可行的做法，是考慮把道路空間的使用權重新分配，尤其是增加路面過街設施的數目以及加長行人過街的時間，充分反映行人的需要。相反在繁忙地區，政府可以加強多層人行設施的建設，中環的架空行人系統便是一個好例子，但也需關注多層系統之間的連接和流量，避免層與層之間出現瓶頸。

（2）統一、清晰的路標

簡單易懂的路標，配以清晰的資訊和方向指示，對行人來說非常重要。以香港為例，由於負責提供路標的單位包括政府機構和不同的私人企業，提供路標的目的又各不相同，路標的設計與圖例的使用也不統一，甚至出現信息混亂、互相矛盾的情況，對行人（特別是旅客）容易造成不便。

因此，香港政府應著力統一路標的設計，尤其加強與私人企業的協調。政府已在適當地點豎立方向指示，並提供當地主要景點或重要地標位置和方向信息，協助行人到達主要目的地（見圖2）。在一些視野欠佳的位置，例如隧道內，清晰和準確的方向指示顯得尤其重要。

圖2 方向及地標信息

（3）與公共交通結合

香港市民多使用公共交通，但通常需要先用一段短途交通接駁到公共交通車站。這樣會增加路面交通的使用，造成環境和堵車問題。

政府可以改善人行設施和環境，積極鼓勵居民步行到公共交通車站乘坐公共交通到較遠的目的地。地鐵站是當前香港步行性最高的地方之一。因此，進一步改善地鐵站與鄰近社區和商業區的人行網路配套，將鼓勵更多市民選擇步行，減少依賴路面交通。

（4）安全、舒適的人行環境

除了提供連接完善的人行網路外，安全、舒適的人行環境也是不可或缺的。例如，在人行道加建上蓋，鋪上平坦的物料，減少人行道上的雜物，擴寬人行道的空間，提供座位並進行綠化等，都可以讓行人放鬆、安心地步行。

在條件容許的情況下，香港設立了多個行人專用區（即步行街），限制機動車的進入。其次，政府也對一些街道進行改善，把行車道的數目減少，擴寬人行道，並在行車道上加設減速的裝置，保障行人安全同時增加了人行道的空間，有助疏導人流。

（5）充滿活力和吸引力的街道

要創造充滿活力的街道，吸引居民停留，多少會影響街道的交通功能，需要在兩者之間取得平衡。　

香港的人行專區，是一個值得國內城市參考的案例。設立人行專區的本意是為居民提供一個安全、與機動車分隔的步行環境，從容地享受城市空間，或是購物，或是散步，各得其所。人流增多，在行人專區經營的商戶也會受惠。

行人專區也為一些街頭表演者提供了少有的場地，娛人娛己，為人行專區增添活力。可是人流量大隨之而來的問題是過分擁擠、衛生條件變差和雜訊，其根源在於管理部門太多，權責不清，執法不善，引致怨聲載道。2013年，位於旺角的人行專區便因為住戶投訴不絕，區議會決定把人行專區的開放時間縮短。