讀城10記【南方都市報】第三記：擴權強鎮還是撤鎮改市 中國明星鎮何去何從？

第三記

強鎮擴權

總顧問：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵

我國目前只有661個市，數量比較少，可以擴大市的範圍

中國新一輪城鎮化進程無法忽視基層城鎮格局的生長變遷。

在改革開放的發展洪流中，許多默默無聞的小城鎮伴隨著外來人口的遷徙和工業化步伐的加速推進不斷發展壯大，成為區域版圖中的明星鎮。然而，受到城市管理體制的束縛和制約越來越明顯，東部許多經濟強鎮甚至出現「縣吃鄉鎮」、「小馬拉大車」的情況。

過去十年來圍繞著縣政府「放權」、鎮政府「擴權」，不斷博弈和變遷，總體方向是在合理確定事權和財權的基礎上，增強小城鎮政府的公共服務能力和城鎮化建設能力。但即使在目前「強鎮擴權」風生水起的情況下，這些經濟強鎮仍存在「饑渴」，希望獲得更多制度保障。強鎮擴權改革也曾出現反覆，顯得步履維艱。

新型城鎮化將進一步推進城市行政管理體制改革，我國自1993年以來一直未曾調整的設市標準有望鬆動，一批具備條件的小城鎮和邊境口岸地區將晉級城市獲得更為廣闊的發展空間。

非獨立財權下的「小馬拉大車」

根據目前行政管理體制，鄉鎮沒有獨立財權，其稅收大部分被上級政府「抽走」，這已成為眾多鄉鎮發展的最大瓶頸。

浙江嘉善縣姚庄鎮，2007年上交稅收2個億，回到鎮里僅1000多萬元。千里之外的河南也不例外。「公共財政經費緊缺，讓我們沒錢修路，百姓生活不方便，更不要說招商引資」，河南新鄉長垣縣魏庄鎮黨委書記史振彬告訴記者，「上級不撥款，我們只能負債修建，現在鎮里有很多外債」。

魏庄幾乎沒有土地收益，其財政收入主要依靠企業稅收。吸引企業，就需要好的基礎設施配套，而修建基礎設施，則需要大量資金，這陷入了循環。「如果財政不上繳，鎮里的收入基本還能維持自給自足」，史振彬說。

像姚庄、魏庄這樣的特大鎮，在全國數不勝數。其強大的稅收並沒有為本地帶來更多福利，而是流向了城市。

2008年，我國財政收入千強鎮，平均財政收入為4.75億元，而其平均財政支出僅為2.43億元，支出僅占收入總量的51%，半數收入被上級政府「無償拿走」。

權責不對等也限制了鎮級政府提供公共服務的能力。

目前大部分鄉鎮機構仍是農村模式設置。小城鎮政府名義上是一級政府，實踐中卻缺乏作為基層政府應該具備的行政許可權、處罰權、強制權，但又必須執行上級政府交辦的任務，並承擔責任。

而由於編製限制，公共管理也成為問題，在廣東、浙江等地的特大鎮中尤為普遍。國家發改委的調研顯示，目前很多特大鎮的警民比例一般不超過萬分之十。而我國警民配置的標準則是每500人配備1名民警。「真正一線的執法和服務人員非常有限，社會管理和服務力量都嚴重不足，很難適應人口增長的基本要求」，一位參與發改委相關調研的官員告訴記者。

「強鎮擴權」試點的三種模式

2004年開始有了轉機。國家發改委當年下發了《關於開展全國小城鎮發展改革試點工作的通知》，其中明確，在合理確定事權和財權的基礎上，將增強小城鎮政府在推進小城鎮發展和建設、履行公共職責、促進農村勞動力轉移的統籌和協調能力。

從2005年到去年，我國共公布並確定了三批全國發展改革試點城鎮，將128個中小城市和1016個城鎮納入一個試點。

姚庄早在2011年就被列為浙江27個小城市培育試點，執行一級財政管理體制，具體是：「以2010年為基期年，額定基數為12000萬元，超收分成比例100%。」並明確執行期為三年。這也是目前特大鎮財權改革中，較為普遍的做法，即「核定基數，超收部分按比例分成，一定幾年不變」，由此擴大鎮的財政留存比例。這讓鎮政府直接有了建設資金和靈活的管理權。

提到試點前後變化，姚庄鎮黨委書記朱苗提供了一組數據：2010年(試點前)與2012年(試點後兩年)相比，姚庄的GDP從42億元增長到61.24億元，增長了45.81%；財政總收入從3.3億元增長到6.02億元，增長了82.42%。「這種增長幅度之大和速度之快，在姚庄歷史上是少有的，城鄉居民得到了最大的實惠。」朱苗表示。

擴大經濟社會管理許可權，也是目前強鎮擴權改革試點中較為普遍的一種做法，在權力下放方面，各地不盡相同。比如浙江餘姚市泗門鎮共擴權234項，最少的僅20餘項。記者了解到，目前許可權下放主要有三種方式：直接下放給鎮政府；在鎮設置各類行政服務中心，作為上級政府的分支機構辦理事務；或者在鎮設置派出機構，比如各個分局。

這三種方式，在姚庄均有涉及。行政管理方面，姚庄採用的是最後一種方式。按照黨政機關內設「一局九辦」優化機構設置，姚庄建立了浙江省首個鄉鎮級財政局、縣監察局姚庄分局、縣工商局姚庄工商分局等。為解決人手不夠的問題，姚庄還新增了11名編製。

兩年以來，姚庄的建成區面積從6.5平方公里擴大到8平方公里，擴大了23%；城市道路從50公里增加到66.04公里，增加了32%；建成區常住人口從3.7萬人增加到4.5萬人，增加了22%；城鄉居民收入差距也在縮小。

繼續放權還是撤鎮改「市」？

姚庄一份最新的《強鎮工作彙報》中提出，希望進一步加大財政扶持力度，土地出讓金凈收益全部歸鎮里，超基數部分增值稅、企業所得稅全額留鎮。同時，希望縣發改局、經貿局的投資管理許可權以委託、授權形式下放到鎮，並取得更多的用地指標。

同時，由於鎮政府不是一級執法主體，使得很多權力無法執行。而上級政府在鎮里設置的所謂「分局」，「其實並沒有把權力下放給鎮政府，而是把自己的權力換個方式執行」，一位不願透露姓名的發改委相關研究所研究人員告訴記者，由於鎮政府對這些部門缺乏管轄權，處理事務時，雙方只能協商解決。

撤鎮改市，是採訪中多位學者和地方官員給予的建議。中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞接受南都記者採訪時指出，目前很多鎮都達到了中小城市的規模，撤鎮建市是可以的，而不僅僅是擴權，因為擴權只能起到緩解的作用，而且還會和縣產生利益分割的矛盾。

民政部1993年發布的《關於調整設市標準報告的通知》規定：「少數經濟發達，已成為該地區經濟中心的鎮，如確有必要，可撤鎮設市。設市時，非農業人口不低於10萬人，其中具有非農業戶口的從事非農產業的人口不低於8萬。」

據統計數據，2008年我國小城鎮鎮區人口超過10萬人的鎮就有152個，其中人口在20萬-50萬的鎮就有9個。按照現行《城市規劃法》，市區和近郊區非農業人口50萬以上算大城市，20萬到50萬算中等城市，20萬以下算小城市，那麼當時可以設立小城市的鎮就有上百個，而當年的廣東省東莞市虎門鎮，鎮區人口規模就已經達到57萬，達到大城市規模。

鎮改市進程緩慢盼頂層設計

國家發改委主任徐紹史在今年6月底向人大常委會彙報時明確指出，下一步促進城鎮化健康發展的戰略就包括，強化中小城市和小城鎮的產業功能、服務功能和居住功能，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。業內預測新一輪城鎮化規劃將有望重新調整設市標準。

去年底，浙江傳出要初步考慮建立小城市試點鎮用地指標單列制度，爭取國家在浙江率先開展撤鎮設市試點，將條件具備的鎮升格為小城市。鎮改市的呼聲再度推向高潮。據公開報道顯示，目前起碼有江蘇、山東、湖北、安徽等省份已經或計劃開展鎮級市或強鎮擴權試點。

但在實踐中，鎮改市卻一直進行緩慢。同時，對於大鎮設市應選擇何種級別，縣轄市，還是縣級市，目前也仍有爭論。民政部區劃地名研究所原副所長浦善新公開表示，撤縣設市並非整體升格，各個單位還是原來的級別，沒有更多實實在在的利益。即使設市之後，政府可以收取城建附加稅，這也不是國家給的，而是從本區域的企業中收取的。也有官員擔心，一旦成立鎮級市，特大鎮的經濟收入必將從此前隸屬的縣城劃分出去，由此將對該縣城發展帶來嚴重影響。

其實，我國特大鎮的改革並不穩定，曾出現反覆。上世紀90年代中期，當時的溫州龍港鎮在財政、戶籍等10個方面進行了綜合配套改革，對龍港當年的崛起發揮了非常重要的作用。但隨後出現了反覆，蒼南縣幾乎全部收回了下放的許可權。廣東、江蘇、福建的試點的類似改革，最後也都無疾而終。

「目前很多強鎮擴權的改革，縣級政府和部門下放的權力都是以本級政府文件名義下發的，並沒有納入現有的法律體系」，發改委一份調研報告指出，隨著地方黨政負責人的變動，地方負責人注意力發生變化，改革也極容易出現反覆。報告對此建議，要保障特大鎮的穩定發展，必須賦予特大鎮相應的經濟社會管理許可權，同時這些許可權也必須是長期穩定的，受法律效力所約束，這就需要中央政府在此方面下更大的決心。

發改委一位工作人員提出，是否再次出現倒退，是否能夠在政策上進行更大的突破，急需在總結實踐的基礎上進行頂層制度設計。

采寫：南都記者葛倩實習生林鷺茜發自北京

統籌：王衛國李召

小城鎮人口達到5萬的規模，就可以設市

「強鎮擴權是有機會能強的鎮才能夠擴權，不能盲目擴權。」中國城市發展戰略研究會副會長易鵬日前接受南都記者專訪，詳解強鎮擴權改革的經驗得失，並建議調整設施標準，增加鎮改市的數量。他認為，人口規模5萬人以上的鎮，鳳凰、宏村等有旅遊、文化、能源等專業特色和資源的小城鎮，霍爾果斯、滿洲里等口岸城市，湖北的小池鎮等交通樞紐的節點小城鎮，承擔國土安全的小城鎮以及城市群裡面可承接產業外移的小城鎮，這六類城鎮需要做大做強。

等級制度加劇資源向上層城市集聚

南都：我們注意到，在國際上流行的城市化概念在中國被普遍稱為「城鎮化」，如何理解我國城鎮化進程中「鎮」的作用和地位？

易鵬：中國幅員遼闊，城鎮數量多。而此前，在城市發展中，關於設立中小城市等問題上爭議較大。中國地形地貌差異較大，加上目前存在大量農村人口，因此選擇了「城鎮化」這一帶有國家特色的詞，其實和國際上的「城市化」在本質上相差不大，只是體現更多的包含。

鎮的位置決定了其地位。當前有一點需要注意，就是目前對鎮級改革而言，畢竟還是相對較為弱勢的一種改革，改革後的鎮級政府，也仍處於弱勢地位。鎮在行政架構中所處的地位，決定了它的影響力。我認為，小城鎮改革，萬事都要回到「鎮」這個落腳點。

南都：目前很多鎮的行政級別成為了當地發展的約束，甚至出現「縣吃鄉鎮」、「小馬拉大車」的情況。對此，怎麼評價？

易鵬：當前鎮確實出現了行政向上級集中，這種現象在短時間內很難消除，就比如北京比廣州好、廣州比佛山好、佛山比下面的鎮要好。中國的行政規律體現在中央集權制度，讓更多的資源跟隨城市的行政等級來對應，直接出現了直轄市比省會城市好，省會城市比地級城市好的基本局面。中國的國有或集體土地制度，也讓上級政府權力在分配土地指標中處於主導地位，直接加劇了資源向更高行政級別城市聚集。財權也是如此，中央政府明確要求地方政府不能負債，但嚴格來講一個健康的財政當然可以負債。與此類似，越到基層，上級對下級的權力管控越明顯。

當然，我們不能只拿珠三角、長三角的個別案例來統攬全局。目前很多鎮仍是「吃飯財政」，尤其是廣大的中西部地區，還要藉助上級轉移支付。「小馬拉大車」的情況仍不是主流，目前全國只有不到20%的鎮存在這種情況。

全國800多建制鎮具備做強條件

南都：中國現在的強鎮擴權試點模式，會不會破壞中國傳統的行政架構呢？

易鵬：我認為強鎮擴權是有機會能強的鎮才能夠擴權，不能盲目擴權。所以我們肯定要分類，要篩選，哪些符合條件的鎮進行擴權，肯定有一個標準確定。

南都：這項改革可以從哪些符合條件的鎮推進？

易鵬：中國這部分能夠做大的小城鎮，主要集中這六類範圍中：一是人口規模較大的鎮，到2009年中國有809個建制鎮的人口規模達到5萬人以上，這樣的鎮可以通過鎮改市的方式來做強。二是有旅遊、文化、能源等專業特色和資源的小城鎮，比如鳳凰、宏村等。三是口岸城市，比如霍爾果斯、滿洲里等。四是交通樞紐的節點小城鎮，比如湖北的小池鎮等。五是在城市群裡面的小城鎮，可以承接大城市的產業外移，比如北上廣周邊的系列鎮。六是承擔國土安全的小城鎮。

我國目前只有661個市，數量比較少，可以擴大市的範圍。強鎮關鍵是給它一個政策的高位，包括財政、稅收等權利和規劃，都需要擴大。對一些確實條件發展地非常好的鎮，還是可以給予更多別的方面的自主權，比如派出所改為公安局，而不是簡單的派駐機構。

南都：現在有很多地方說我不要縣這一級了，直接把鎮升為市，你覺得這個可不可能呢？

易鵬：如果把鎮改為市，會有很多衝突。主要還是我們現有經濟不太發達，整體而言在全國範圍，經濟強鎮並不多。絕大多數縣現有經濟不發達，資源有限，只有那麼多資源，設立那麼多市以後，可能導致資源更分散。

南都：在中國的歷史長河之中，很成熟的一個架構就是省、地、縣三級結構，很多學者都在建議要取消市一級的結構，直接省直管縣，這種方式可行嗎？

易鵬：如果把地級市這個層面撤掉，現階段並不現實。因為歷史上來說，當時人少，方便管理，目前人口規模則不一樣。其次，目前的社會分工，社會的管理複雜程度大幅提升。已經形成了一個既得利益階層，短時間要破除，難度還真不小。而且有的省下面的縣有上百個，比如四川就有200多個縣級單位。也管理不過來。所以我認為，這需要因地制宜，不能一刀切。

5萬人的小城鎮即可設市

南都：最近南京也在醞釀鎮改市。未來鎮改市會不會有所鬆動呢？

易鵬：不排除有鬆動的可能。但鎮改市不能換湯不換藥。如果只是改名字，沒意義。關鍵在於內涵，相應的事權和財權要匹配。同時要有監督，如果不通過監督機制，搞形式就沒有多大意義了。

南都：設市的條件是不是也可以放寬一些？

易鵬：目前是按10萬人的標準設市，還包括財政收入、工業增加值、GDP等很多指標。但我認為，小城鎮人口達到5萬的規模，就可以設市。因為根據測算，5萬人才是一個公共服務投入可以形成良性循環的一個點。5萬人的標準，目前滿足這個標準的行政單位數目可能不到1000個。

人口是決定一個城市產業規模和內需的關鍵指標之一。這種城市聚集效應，從國際城市化的人口遷徙變化數據，可以明顯感覺出來。1970年至2011年，居住在50萬人以下城市的城鎮人口比重，由61.6%下降為50.9%，50萬至100萬人的由9.4%提高到10.1%，100萬至500萬人的由18%提高到21.3%，500萬至1000萬人的8%略微下降到7.8%，1000萬人以上的由2.9%提高到9.9%。

中國人口從農村向城市遷徙，小城鎮向大城市遷徙過程中，小城鎮的人口規模受到一定程度的壓制。中國當前有近2萬個建制鎮，平均鎮區人口不到8000人。從經濟規律來看，這種較小的人口規模要想進行基礎設施的建設，其回報率自然明顯偏低。資金逐利自然會考慮遠離這種規模的小城鎮，而是推動各種資源匯聚到大城市。

強鎮擴權，利益衝突在所難免

南都：很多強鎮擴權的試點，是擴大鎮政府的財權和社會管理許可權，是否會造成縣級權力的空心化？

易鵬：這只是分工問題。美國聯邦政府和州政府之間有分工，每一級政府管什麼事有分工。而中國目前很多地方都是一鍋粥，各種權力大都混合在一起，各級政府都在管，卻又都管不好。其實，只要把蛋糕做大，就不存在是否空心的問題。鎮級政府擴權，上面要放權，但各方彼此要有側重，縣級政府要側重縣一級的城鄉統籌，鎮級政府需要考慮如何自身做強做大，重點要放在城市建設上。

南都：鎮政府擴權，會不會與縣一級政府衝突？

易鵬：衝突在所難免。正因為目前有衝突，縣政府才利用手裡的行政資源壓制鎮。事實上，試點鎮也可以採取適合中國國情的方式，比如在一些強鎮，可以提高鎮委書記的行政級別，比如提至副縣級或縣委常委，由於領導地位的提升，也可以擴大鎮的話語權。

南都：盲目擴大鎮的權力，會不會造成職能重疊？

易鵬：中央政府為什麼不敢輕易放地方政府的權？省政府不敢放地級市的權？很重要的原因就是擔心一放就亂。所以，最關鍵就是加強監督。放權同時，減少公務員人口規模、減少辦公樓修建。

其實鎮級政府的發展也不見得需要多大，鎮上可以有很多民間組織機構，比如居委會、社會組織等，來承擔一些政府的功能。歷史上，很多村基本沒有政府，怎麼治理？就靠祠堂、長老、宗族維持運行。鎮一級更要培養社會組織力量，以他們代替政府，從而在擴大社會管理能力的同時，又不增加政府的供養人數。比如鎮政府可以購買公共服務，或不用購買，而形成內部自我約束。總而言之，宗族、家族勢力要從村鎮管理的角度上發揮重要作用，鄉里鄉規的作用也不能忽視。