論一事不再罰原則

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論一事不再罰原則

目 錄

一、何為「一事」

（一）定義

（二）原則

（三）界定

二、導致一事再罰的原因

三、何為「不再罰」

（一）定義

（二）界定：

四、不屬一事再罰的情況

五、一事不再罰的運用

摘要：

根據理性制度的要求和立法精神，我國行政處罰領域應該存在一事不再罰原則，其中，一事指符合一個行政違法構成要件的行為；不再罰指除非法律有特別規定，行政主體只能給予一個和一次處罰。複雜的事數形態和法條競合領域也應貫徹一事不再罰原則，但基於行政處罰主體的多樣性，現行處罰種類性質上的不純真性、過罰相當的有效性，該原則應該存在必要的例外。

關鍵詞：一事不再罰 行政處罰運用

一事不再罰原則是指對違法行為人的同一個違法行為,不得以同一事實和同一依據,給予兩次或者兩次以上的處罰。一事不再罰作為行政處罰的原則,目的在於防止重複處罰,體現過罰相當的法律原則,以保護行政相對人的合法權益。

一、何為「一事」

（一）定義

「一事」即「同一個違法行為」。所謂「違法行為」指當事人違反行政法規範的行為或者說違反行政管理秩序的行為，而非其他違法或違紀行為。「同一個違法行為」是指當事人實施了一個違反行政法規範的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。

《行政處罰法》第二十四條規定：「對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。」這樣的規定，使一事不再罰成為行政機關實施行政處罰和人民法院審查具體行政行為時所必須遵循的重要原則。

準確地界定「一事」是正確適用一事不再罰原則的基礎和前提。要把握以下幾個方面：

⑴在違法構成上界定。一事在構成要件上，只符合一個違法行為的特徵，如果符合兩個及以上違法行為的構成，則不屬一事。

⑵對違法既遂、未遂的界定。違法既遂指行為人實施的行為已經具備某種違法行為構成的全部要件。如違法佔地建房，從準備材料到施工直至建成。對既遂行為，應將整個過程視為「一事」，不能再分預備，實施數個行政處罰；違法未遂指已著手實施違法行為，但由於行為人意志以外的原因，而沒有完成違法行為。如違法建房，已著手清理現場開始施工被發現制止。由於行為人已開始實施行為，構成違法，也應定「一事」處罰。

⑶對連續違法行為的界定。連續違法行為指出於同一違法故意，連續實施數個獨立的、符合數個違法構成的同一性質的違法行為，觸犯同一法律規範規定的行為。如計程車司機連續違章載客。對連續行為以行政機關發現並處罰為界限來界定是否屬「一事」。行政機關發現違法行為連同以前數次連續行為，界定在「一事」範圍內。如行為人受處罰後再實施連續違法行為，則按上述原則界定為新的「一事」。

⑷對繼續行為的界定。繼續行為指某種違法行為從開始到終止前，在時間上一直處於繼續狀態。如某飯店一年內一直無照經營。對繼續行為，不分時間長短，都界定為「一事」；

⑸對牽連行為的界定。牽連行為指出於一個違法目的，而違法方式或結果又牽連地構成其他違法，對牽連行為也宜界定為「一事」作出處罰。

產生一事再罰的原因是多方面的，其中大量的一事再罰都由各行政主體自身違法引起。比如，某一行政主體在已經對相對人的同一個違法行為作出處罰的前提下再次為某種目的違法作出第二次處罰。再如，一行政主體已對相對人的某一個違法行為作出處罰，另一個行政主體基於錯誤的管轄再對該相對人作出處罰。這些出於行政主體自身違法引起的再罰直接違背處罰法定原則。純正的一事不再罰源於立法上的策略和法理上的考量，其中因法條競合引起的一事再罰是相當典型的形態。法條競合是指同一行政違法行為因行政方面的立法對法條的錯綜規定，出現數個法條所規定的構成要件在其內容上具有從屬、交叉，甚至完全重疊的關係，而這些法條往往賦予同一、同類或不同的行政主體行使行政處罰權的情形。如婦女賣淫屢教不改尚不夠刑事處分的行為，既違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》構成治安違反，又違反國務院勞動教養的有關規定構成違法，對此，公安機關和勞動教養委員會都有處罰權。

從理論上分析，容易引起看似合法實有可能構成一事再罰的情形有三類：一類是單純一事，指違法行為實質只有一個，根據違法構成標準應為一事，但該行為因特殊易被認為多事。典型形態如想像競合違法等。一類是法定一事，指相對人實施了兩個以上的違法行為或實施一個行為產生兩個以上的違法結果，形式上已具備兩個或兩個以上的違法構成，但法律卻將其規定為一事。典型形態如常業違法等。比如，《違反礦產資源法規行政處罰辦法》第11條規定：屢次違反礦產資源法規的，從重處罰。第三類是處斷上的一事，指相對人的違法行為根據構成要件標準衡量應為多事，但在處罰時卻以一事處理。其典型形態如牽連違法等。以上三類情形中如果有法律上的根據，行政主體顯然無權進行再罰，儘管在形式上具有強烈的隱蔽性；如果沒有法律上的根據，僅依據法理予以認定，當然容易引起爭議，其具體分析將在本文第三部分進行。

我國《行政處罰法》第24條規定「對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰」。

按此規定，「不再罰」可理解為：不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰。也就是說，行為人的一個行為無論是違反一規範，還是數個規範，受一個行政主體管轄，還是數個行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則罰款只能一次，另一次處罰可以是吊銷營業執照或其他許可證，也可以是責令停產停業，還可以是沒收等，只是不能再罰款。

不再罰指對行為人的同一違法行為進行處罰後，不得給予第二次及以上的處罰。界定不再罰，應把握以下幾點：

⑴對行為人同一違法行為進行處罰後，沒有法律規定，不得再對行為人作出第二次及以上的處罰；

⑵對行為人同一違法行為處罰時，如沒有法律規定和特殊情況，應在法律相應規定的諸處罰種類中選擇一種處罰形式進行處罰，不得給兩種以上的處罰；

⑶不再罰指不得給予行為人兩次以上的罰款，不包括在一次處罰中給予行為人兩種以上的處罰。

四、不屬一事再罰的情況

正確地適用一事不再罰原則，要研究哪些情況不能再罰，同時也要明確哪些情況允許再罰。根據法律規定和執法實踐，不列情況不屬一事再罰：

(1)行為人數個違法行為應分別處罰。行為人實施了不同性質的兩個以上的違法行為，可按前述原則分別處罰，這是原則。

(2)行為人同一違法行為觸犯兩個以上的法律規範，各有權處罰機關可同時給予行為罰或其他不同種類的處罰。如一機關給予行為人罰款後，另一機關依據不同法律規定給予罰款以外的其他處罰。

(3)行為人同一違法行為同時觸犯一個法律規範的兩個法條，行政機關可一次作出兩個處罰。如《治安管理處罰法》第十六條規定：「有兩種以上違反治安管理行為的，分別裁決，合併執行。」雖然分別裁決，但屬於一次處罰。

(4)對共同違法人，可以同時處罰。《治安管理處罰法》第十七條規定：「共同違反治安管理的，根據違反治安管理行為人在違反治安管理行為中所起的作用，分別處罰。」屬一次作出兩個或兩個受罰個體處罰。

(5)行為人受處罰後，又實施同性質違法行為，可再次處罰。主要指連續違法行為，處罰原則是追溯以前數次行為從一處罰，如處罰後行為人又實施連續行為，按上述原則再給予處罰。

(6)並處。指法律規定對行為人同一違法行為同時適用兩種及以上的行政處罰形式。行政處罰中，在法律沒有並處規定和特殊情況時，原則上只能對行為人適用一種處罰形式，法律明確規定並處時，可同時適用兩種及以上的處罰形式。如《治安管理處罰法》規定，以營利為目的，為賭博提供條件的，或者參與賭博賭資較大的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款；情節嚴重的，處十日以上十五日以下拘留，並處五百元以上三千元以下罰款。

(7)雙罰。指法人或組織實施違法行為時，既處罰直接行為人或主管人員，也要處罰法人或組織。

(8)執行罰。指行為人不履行行政處罰規定的義務時，對其課以財產上新的給付義務，以促使其履行。如《行政處罰法》第五十一條第（一）項規定：「到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款」。

(9)易科，也稱換罰。指行為人不履行行政處罰規定的義務時，對其轉處其他形式的處罰。如《外國人入境出境管理法實施細則》第四十八條第二款規定：「外國人無力繳納罰款的，可以改處拘留。」

(10)受申誡罰後，行為人拒不改正違法行為，可再處較重的處罰。警告是對行為人精神上、名譽 的懲戒，不涉及財產上利益，如行為人拒不改正違法行為，可再給予其他較重的處罰。

(11)責令改正違法行為，行為人拒不改正的，可再適用其他較重的處罰。如《公司登記管理條例》第七十條規定：「未將營業執照置於住所或者營業場所醒目位置的，由公司登記機關責令改正，拒不改正的，處以一千元以上，五千元以下的罰款。」

(12)並處兩種處罰，以全部消除違法狀態。有的法律規範並未明確規定並處，但在給予行為人一次處罰不足以全部消除違法狀態時，可以同時給予兩種處罰。如《食品衛生法》有關吊銷衛生許可證、沒收違法所得的規定，如果不論是單獨使用吊銷或沒收違法所得，都不能全部消除違法狀態，可以同時使用，屬一次處罰。

(13)並處兩種處罰，以全部消除違法的危險狀態。法律規範雖未明確規定並處，但給予行為人一種處罰不足以消除違法的社會危害性時，可以同時給予兩種及以上的處罰。如《食品衛生法》有關沒收違法所得，處以罰款，強制銷毀食品的並用，不應視為再罰。

(14)對違法行為進行行政處罰的，又裁決由行為人承擔民事責任。如《治安管理處罰法》第八條規定：「違反治安管理的行為對他人造成損害的，行為人或者其監護人應當依法承擔民事責任。」公安機關可以同時責令行為人承擔行政、民事兩種法律責任。

(15)行為人受到刑事處罰後，在刑罰功能不夠，不足以全部糾正違法行為時，由行政機關再給予行政處罰。如交通肇事犯罪分子被追究刑事責任，交警部門根據交通管理法律規範吊銷其駕駛執照。

(16)其他可以再罰的情況。指依據法律規定而本文沒有討論到的可以再罰的情況。

五、一事不再罰的運用

無論從法理，還是法律規範方面判斷，一事與一次處罰並不成簡單的等於關係，其具體情形可從事數形態與法條競合兩方面予以考察。

（一）事數形態及處罰運作規則

根據構成要件理論，典型一事與多事的區別並不困難，困難在於：實踐中存在著既非典型一事，又非典型多事，但根據立法規定、立法精神、行政認定仍應被作為一事對待的形態。對此類形態的正確認識和確認將直接關係到一事不再罰原則存在的合理性。

以性質及處理對策為標準，上述非典型數事可分為三類，即單純一事、法定一事和處斷一事。

1.單純一事。單純一事並不單純，其本質含義是，實質上只有符合一個構成要件的行為，但因該行為的某些特性，易被誤認為多事。持續違法是單純一事的典型形態。

《治安管理處罰條例》第22條非法限制他人人身自由的違法是持續違法的適例。這一違法從行為人非法限制他人人身自由開始，一直到恢復他人人身自由為止，其具有時間上不間斷持續性和侵害客體的同一性特點。該行為似乎可以以時間為標準分段構成符合同一構成要件的數個違法。但是，主觀上看，這一違法出於一個過錯，儘管在不同階段有不同動作表現，但行為具有延續性，本質上是一事，而非多事。

2.法定一事。指本來符合數個違法構成要件的多事，因某種特別的原因，法律卻將其規定為一事的形態。連續違法是法定一事的典型形態。

連續違法是在較長時間內反覆實施同種行政違法行為的情形。從廣義上說，連續違法包括以某種行政違法為常業或習性的違法。比如長期出租淫穢錄像帶作為謀生手段尚不夠成犯罪的違法就是典型的常業違法。單獨看，此類行為人的每一次出租淫穢錄像帶行為均可構成一個個獨立的違法行為，但因其進行的是同種類違法，所以法律上仍規定為一事，而不是以同類多事分別處罰。像《治安管理處罰條例》第17條關於「違反治安管理屢犯不改的，可以從重處罰」的規定就是連續違法為法定一事的實定法例子。

連續違法每次實施的違法行為必須屬於同一違法形態。如果某一違法為單一名稱，其連續違法的認定相對容易，困難在於選擇性違法是否為同一違法。比如，根據《城鄉個體工商戶管理暫行條例》（1987年8月5日國務院發布）第19條和第22條規定，個體工商戶生產或者銷售假商品的，工商行政管理機關有權根據不同情況分別給予警告、罰款、沒收非法所得、責令停止營業、扣繳或吊銷營業執照（可以並處）的處罰。這一規定中的生產或銷售假商品行為即為選擇性違法。筆者認為，這類前一違法為後一違法作準備並最終達成目的的具有因果連貫性的各種違法，也屬於連續違法，行政主體應根據違法種類用選擇性違法名稱對違法者作綜合處罰，而不是根據各違法分別對違法者進行處罰。遇幾個行政主體分別查處的時段違法，原則上應由最接近終局目的的違法行為查處者綜合處罰。如部分階段的違法已經處罰，其他行政主體即不可再考慮予以處罰。

3.處斷一事。實為多事，但在處罰上卻以一事對待。牽連違法就是處斷上一事的典型形態之一。

牽連違法是指相對人以實施某一違法為目的，但其手段或結果又構成其他違法形式的情形。例如，利用假髮票進行逃稅，該逃稅行為構成逃稅違法，逃稅的方法則構成票據違法，這兩種違法是牽連違法。牽連違法的特徵是：存在數個符合違法構成要件的違法行為；數個違法行為間具有手段與目的或原因與結果的關係並共同構成有機整體；行為人只追求一個違法意圖，但他將數個行為分別確定為目的或原因、手段或結果；直接實施違法目的的是主行為，為實現這一目的創造條件或進行輔助的是從行為。

在行政法領域，對於牽連違法的處理，法律上無統一規定，已存在的少量規定又很不統一；理論研究者對此重大問題似乎並不在意；實踐因缺少統一立法的遵照和理論成果的指引顯然各自為陣、缺乏公認準則。從理念上說，根據合理性原則和信賴原則的要求，對牽連違法的處理應遵循從一重事從重處罰原則。這樣做的難題在於：（1）行政主體在處罰時責任大增。它必須審查某違法行為是不是牽連違法；若是，則必須進一步對牽連違法的主、從行為進行分類，並進一步比較兩種違法不同處罰種類的輕重；最後可能把案件移交「重事」一方的行政主體實施處罰，對方不接受移交怎麼辦？（2）同性質的處罰輕重尚能比較（比如先比後定，或先定後比），不同性質的處罰輕重如何比較？如能比較，標準是什麼？（3）「重事」一方行政主體處罰後，「輕事」一方的行政主體認為有必要再運用不同性質的罰種對相對人予以處罰，可否進行？

（二）法條競合及處罰運作規則

除事數形態外，法條競合是容易引起一事能否再罰問題的另一個難點。

法條競合的本質是法律所規定的違法構成要件的競合。它的特徵是：相對人只實施了一個違法行為（一事）；但因法律錯綜複雜的規定，出現觸犯數個違法行為（多事）的狀態；數違法行為之間在構成要件上存在交叉、從屬的邏輯關係。

與事數形態不同，法條競合只存在一個違法行為。但象持續違法、牽連違法、連續違法等事數形態卻均存在兩個或兩個以上的違法行為，只是定性或處罰時作為一事處理。

從理論上說，法條競合可分為局部競合、交互競合二類。

局部競合是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，違法行為正好符合從屬部分的情形。在局部競合中，外延小的一事被包容在外延大的一事中，法律作這種規定意在使外延小的一事的客體受特別的保護。對局部競合的違法行為，行政主體應該適用特別法優於普通法原則，排斥適用外延大的一事對相對人進行處罰，即使普通法的處罰形式上重於特別法。自然，適用普通法的行政主體先查處的，該行政主體有將案件移送適用特別法行政主體的義務。

交互競合是指一事概念的外延與另一事概念的外延各有一部分相交，違法行為正好符合相交部分的情形。對於交互競合的違法行為，除非法律有特別規定，行政主體應適用誰先查處、誰制裁的原則.除非有必要運用具有獨特性質（即在性質上不同於已使用的處罰種類）的制裁，後查處方不得再行處罰。對交互競合的違法行為人，在可能的情況下，相關的行政主體應聯合處罰。

需要強調的是，在事數形態和法條競合情形下確立的諸多規則，只是一些原則性規則，在個案處理上應時刻牢記這是一些策略選擇，而不是機械原理，屬於利益衡量範疇，而非自然科學規律。

（三）管轄衝突及處罰運作規則

在理論上，行政管轄是指行政主體在受理行政處罰案件方面的許可權分工.《行政處罰法》對行政處罰的管轄問題實際上只規定了一個基本原則（第20條、第21條）。由於行政處罰的規範對象之間在多樣性和差異性上較訴訟法的規範對象顯著，外加行政執法主體及其職能紛繁複雜，所以因行政管轄引起的再罰極易發生，所以，有必要研究管轄衝突及其解決規則。

通常，法學理論都把管轄分為事務（職能）、地域和層級（級別）管轄三類。解決管轄衝突也應該從這三方面著手。

事務管轄是指擁有不同行政職能的行政主體之間在受理行政處罰案件時的許可權分工。對此，《行政處罰法》第15條規定，行政處罰由有行政處罰權的行政機關在法定的職權範圍內實施。法律、行政法規另有規定的除外。同法第16條規定「對管轄權發生爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄」。至於具體行政機關享有何種行政職權需仰仗具體法律的規定。如果遇到對某一違法行為不同職能的行政主體均有管轄權時，應首先考慮是否構成前述事數形態或法條競合的情形，並運用相應規則處理。

地域管轄是指同類行政主體在受理行政處罰案件時的許可權分工。對於因地域管轄引起的衝突，《行政處罰法》原則規定為：由違法行為發生地的行政機關管轄，法律、行政法規另有規定的除外：「對管轄權有爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄」。由於違法行為發生地是一個不確定法律概念，可能引起不同的解釋，外加行為發生地可能不在同一區域，行政區域在劃分上有交叉、模糊地帶等，相當容易引起管轄衝突。對此，部分法規、規章規定了處理規則。例如：《漁業行政處罰程序規定》第6條規定：「有下列情況之一的，適用誰查處、誰處理的原則：（1）違法行為發生在共管區、疊管區的；（2）違法行為發生在管轄處不明確或有爭議的水域的；（3）違法行為發生地與查獲地不一致的。再如：《林業行政處罰程序規定》第8條規定：幾個同級林業行政主管部門都有管轄權的林業行政處罰案件，由最初受理的林業行政主管部門處理；主要違法行為地的林業行政主管部門處理更為適宜的，可以移送主要違法行為地的林業行政主管部門處理。除法律有規定外，地域管轄衝突的解決方案應堅持誰先查處誰處罰原則。原因是同類行政主體間不存在不同罰種選擇上的不公平問題；另外，由最先查處者負責處罰也符合行政經濟原理。

級別管轄是同類上下級行政主體在受理行政處罰案件時的許可權分工。對於級別管轄引起的衝突，《行政處罰法》沒有規定統一解決規則，顯然立法者把這類管轄權的劃分委任給具體法律進行。具體的部門法中依不同標準通常都對級別管轄問題進行了規定。這些標準有案件重大程度、可能被處罰對象的身分、案件的特殊性質等。比如《工商行政管理機關行政處罰程序規定（試行）》第5條即規定：「縣（區）、市（地、州）工商行政管理機關管轄本轄區內發生的案件；省、自治區、直轄市工商行政管理局本管轄區內發生的重大、複雜的案件；國家工商行政管理局管轄跨省區重大、複雜的案件及根據職權應當查處的案件。」筆者認為，級別管轄衝突處理應依法律規定的要求進行；無具體法律規定的；原則上由縣級以上政府所屬的行政機關管轄，上級認為需要自己管轄的必須在說明合理理由的情況下由上級管轄。說明合理理由意在通過程序設計避免上級越廚代皰，避免上級領導和監督權形同虛設。

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