孟立聯：轉移與轉型：新時期人口服務管理戰略研究

　　【內容摘要】自1970年代以來，中國人口和計劃生育工作重點一直放在農村。隨著城鄉人口分布的逆轉，社會經濟條件的變化，人口和計劃生育工作重點從農村轉向城市勢在必行。並且，在控制人口過快增長任務基本完成、管制型政府向服務型政府的轉變的大背景下，人口計生工作由管制型向服務型轉變勢在必行。服務型人口計生髮展戰略應以大國格局與戰略為導向，以優先投資於人為核心，以推進人力資本形成、提升與轉化為重點，以市場化、公共性為路徑，全面服務人口發展的全過程。基於對人口計生重點轉移與發展轉型的認識，本文對服務型人口計生戰略的政策框架和制度安排進行了研究。

　　【關鍵詞】人口 計劃生育 體制 政策

　　一、回顧與檢視

　　在馬克思主義思想的傳統氛圍里，對馬爾薩斯學說的反對幾乎是本能的。對此，毛澤東對美國國務卿艾奇遜致杜魯門總統的信的評論可以說是本能反映的代表。毛澤東寫道，「中國人口眾多是一件大好事。再增加多少倍人口也完全有辦法，這辦法就是生產。西方資產階級經濟學家如像馬爾薩斯流所謂食物增加趕不上人口增加的一套謬論，不但被馬克思主義者早已從理論駁斥得乾乾淨淨，而且已被革命勝利後的蘇聯和中國解放區的事實所完全駁倒」[1]。毛澤東在對艾奇遜的批判中還提出了一個十分著名的命題——「革命加生產即能解決吃飯問題」。

　　新中國成立後，經濟迅速恢復，人民生活水平逐步提高，但是人口也迅速增長，對經濟發展帶來了沉重壓力，人民生活水平提高也受到限制。同時，政治需要——地位提高的女性要求走出家庭回到社會而避孕、控制生育的問題也提了出來[2]。兩方面一拍即合，所以，「黨是贊成節制生育的」[3]。真正把控制生育與經濟社會發展聯繫起來，還是毛澤東會見南斯拉夫婦女代表團時的講話，「夫婦之間應該訂出一個家庭計劃，規定一輩子生多少孩子。這種計劃應該同國家的五年計劃結合起來。目前中國的人口每年凈增1200萬到1500萬。社會的生產已經計劃化了，而人類本身的生產還是處在一種無政府和無計劃的狀態中。我們為什麼不可對人類本身的生產也實行計劃化呢？我想是可以的。」[4]「文化大革命」結束後，大批「知青」返城，加上50年代末期出生人口進入就業期，就業問題成為城市絕大多數家庭都面臨的突出問題[5]，各個家庭深切地感受到了人口太多的困難，雖然在一些地方一些人群發出了不太一致的聲音，但計劃生育、控制人口數量得到了舉國一致的贊成、支持。

　　黨的十一屆三中全會決定把全黨工作重點轉移到經濟建設上來。處於崩潰邊緣的中國國民經濟與發達國家差距如一道鴻溝擺在了國人面前。出於對鞏固社會主義制度的憂慮和加快發展社會生產力的迫切願望[6]，在毛澤東把發展經濟與控制人口聯繫在一起的思想指導下，因應「三步走」發展戰略的需要，在加快經濟發展的同時必須加強人口控制，為了適應形勢和任務的需要，計劃生育發生急劇、重大的轉變：從衛生部門行為轉變到黨政行為，成立屬於國務院和各級地方政府組成部門的人口和計劃生育管理機構，這是體制上的重大轉變；從「一個少了、三個多了、兩個正好」向「提倡只生一個」[7]轉變，這是政策上的重大轉變；從經濟制約向經濟、行政、法律等綜合措施轉變，這是機制上的重大轉變。

　　適應人口和計劃生育工作的重大轉變，農村成為了人口控制也就是人口計生工作的重點。一是農村人口規模大、比重大。1980年，中國農村人口79565萬人，約佔全國人口總數的80.61%。二是農村經濟社會發展水平低於城市。1980年，全國農民人均純收入僅為191.3元，城鎮人均可支配收入為439.4元，農村人均純收入僅為城鎮人均可支配收入的43.54%。三是生育觀念與生育政策的差距較大。1980年代，農民理想生育子女數以2-3個為主，城市以1-2個為主。1990年代，農民理想生育子女數以2個為主，城市可以接受只生育一個孩子[8]。生育意願與生育政策差距最大在農村，人口控制的潛力也在農村。1980年，中國婦女總和生育率為2.238，其中城市1.147，農村2.480，農村婦女總和生育率是城市的2.16倍[9]。控制住了農村人口生育率也就等於控制住了全國人口生育率。四是農村計劃生育工作難度大。1980年代的城市社會經濟組織複雜程度不高，大多數都屬於體制內就業人員，教育、就業、社會福利等手段都在有效控制之下，推行計劃生育方便且有效。而在農村，除了安放節育環、人流術等計劃生育措施免費之外，由於土地已經承包到戶並且強調「三十年不變」或「五十年不變」，土地對計劃生育的制約已經減弱，其他有關計劃生育的激勵手段也十分缺乏，徵收社會撫養費是僅有有效的手段之一。但是，「有錢的不怕罰、沒錢的罰不怕」，農村計劃生育工作舉步維艱。

　　為了有效地在農村開展計劃生育，在全面加強行政控制的同時，國家對計劃生育實行了「一票否決」的政績激勵和社會撫養費歸當地人口計生部門或財政的經費激勵[10]，黨政領導計劃生育工作的積極性受到鼓勵。圍繞控制人口出生，各地相繼探索形成了一系列對人口計生工作甚至其他工作影響深遠的經驗，如計劃生育「一票否決」為社會治安、環境評價「一票否決」所借鑒；發源於山東省榮城市的計劃生育「三為主」工作經驗強調宣傳、避孕和經常工作為主對於控制人口出生尤其是不符合政策的生育至關重要；發源於四川和西部其他地區的「扶貧與計劃生育相結合」和發源於吉林四平、江蘇鹽城及四川的計劃生育工作「三結合」經驗，基於兌現「少生快富」的理論假設和解決計劃生育的家庭生產、生活困難，是計劃生育利益導向機制建設中的里程碑創造；發源於四川的計劃生育保險、計劃生育技術服務體系建設以及黑龍江省克山縣的人口與計劃生育基礎知識教育經驗等，為人口和計劃生育視野的拓寬、深化做出了貢獻。

　　在農村人口得到有效的控制的同時，另一扇大門也在悄悄開啟示。隨著農村經濟形勢的好轉，特別是農村人地關係的巨大矛盾，不再滿足於「吃飽」的農民開始了向城市進軍的步伐。允許自理口糧進城打開了城市之門的一道縫隙，隨後進行的城市經濟體制則允許農民進城務工，加入WTO組織後對非公有制部門就業的全面放開，人口流動規模迅速擴大，離開農村湧入城市成為農村青壯年勞動力的重要選擇。脫離戶籍地控制的部分農民想法設法生育不符合政策的子女，「超生游擊隊」[11]由此誕生，順理成章地提出了將計劃生育工作重點在農村進一步擴展為計劃生育工作重點在農村、難點在流動人口。這是1980年代後計劃生育整體布局發生的又一次轉變。

　　由於流動人口不符合政策生育的後果由戶籍地承擔，不管是對地方黨委、政府的考核還是對農村土地及其他相關權利的分配，戶籍地對流動人口計劃生育表現出的積極性遠遠超過流動人口的現居住地[12]。四川、河南、湖南、湖北等流動人口特別是外出人口大省，紛紛研究應對措施，如戶籍地在現居住地人口集中之地設立計劃生育派出機構，或委託駐外辦事機構增掛戶籍地計劃生育機構牌子，或頒發、查驗流動人口計劃生育證明，或對戶籍地育齡婦女進行計劃生育技術服務，或組織專門隊伍跨地區徵收超生費或社會撫養費。較高的服務收費和集中式的計劃生育技術服務與流動人口的工作時間發生衝突，引起了流動人口和企業的不滿，國家人口計生委強令撤銷駐外計劃生育機構，2003年財政部等5部委發出通知，將農民工管理等有關經費納入財政預算支出範圍，計劃生育按照「以現居住地管理為主」的原則和「同管理、同服務、同考核」工作要求，確保法律法規規定的免費避孕節育技術服務等支出項目所必需的工作經費，為流動人口提供方便快捷的計劃生育技術服務[13]。第六次人口普查顯示，全國流動人口2.61億，比2000年增加1.17億，增長81.03%[14]。

　　二、重點轉移：從農村到城市

　　（一）人口條件

　　1.農村人口城市化與空心化。改革開放以來，農村人口與土地的聯繫日益削弱，鄉鎮企業的崛起擴大了農村勞動力的就業渠道，農村人口與勞動力的非農化開始進行。城市經濟體制改革的推進，特別是用工制度的日益靈活，農村勞動力的非農化以前所未有的速度推進（圖1）。2010年，中國人口城鎮化率達49.95%，分別比1980年、1990年、2000年增加30.56個百分點、23.54個百分點、13.73個百分點。據研究，2010年全國城鎮人口66978萬人中，居住在城鎮的農民工達2.4億人，相當於1980年以來因戶籍變動（包括城市人口自然增長和「農轉非」）的城市人口增長總量。

　　與此同時，農村人口空心化也在提速。這裡以四川為例進行說明。2010年四川常住人口為8041萬，比戶籍人口減少956萬人，減少12%。減少的戶籍人口集中在四川丘陵地區。盆地丘陵地區9市[15]戶籍總人口4248.06，佔全省戶籍人口47.21%，9市常住人口比戶籍人口少805.64萬人，約佔戶籍總人口的18.96%，約佔四川戶籍人口減少總量的84.28%。戶籍人口減少最多的廣安市達31.32%，其次是資陽市為27.1%。第六次人口普查顯示，四川省農村外出人口占戶籍人口比例超過60％的村就有501個，個別村外出人口比例甚至高達90％；只有一個或者兩個60歲及以上老人和一個未成年人的家庭有29.31萬戶，佔四川農村家庭戶的2%。

　　2.計劃生育服務管理人口向城市集中。在當前的文化、技術條件下，由於婦女是懷孕、生育的承擔著，雖然男性對婦女懷孕、生育起著至關重要的作用，但懷孕、生育的實現還是由婦女來完成，因此，婦女不可避免地成為計劃生育服務管理的主要對象。隨著農村人口向城市的流動和轉移，農村戀愛人群、結婚人群、生育人群逐步向城市集中。根據1982年、1990年第三、四次人口普查，四川各年齡段尤其是1980年後出生人口性別比明顯偏高，但到2010年性別比發生明顯改變（圖2），16-35歲就業人口性別比顯著下降，出現了男少與女多的現象。合理的解釋就是女性就業人口大規模外出的同時男性就業人口以更大規模外出，改變了就業人口的性別比。

　　第六次人口普查顯示，四川流動人口絕大多數是農村人口，人口流動總量2091.37萬人，性別比為119.08（省內流動為106.78，省外流動為132.61）；15-44歲佔64.17%（其中15-29歲佔34.47%，30-39歲佔19.94%），僅15-44歲的育齡婦女流動在600萬以上，也就是說城鎮四川農村育齡婦女一半以上集中到了城鎮。

　　3.更為重要的是，中國超低生育水平時代的到來。第六次人口普查顯示，2010年全國總和生育率為1.18，其中城市為0.88，鎮為1.15，鄉村為1.44。而同時期全球平均每個婦女生2.5個孩子，發達國家為1.7個，欠發達國家為2.7個，最不發達國家為4.5個，不含中國的發展中國家為3.1個[16]。雖然口徑上有一定的差別包括數據選擇與質量等，但中國超低生育率的現實則是不容置疑的。

　　生育率的超低化，是由結婚率低、生育率低共同作用的結果。四川第六次人口普查顯示，20-24歲人口已婚率為37.32%，25-29歲為80.18%，分別僅為1990年的55.78%、81.82%。結婚率下降必然導致生育人群減少，2010年與2000年比，育齡婦女年齡別生育率全線下降（圖3），生育旺盛期不再旺盛，生育峰值不再出現。四川2010年15-19歲生育率比2000年下降了67.83%，20-24歲下降了50.58%，25-29歲也下降了15.14%。雖然第五、六次人口普查的生育峰值年齡都是24歲，但2010年的生育率為91.73‰，僅為2000年53.76%。

　　學者們關注到了超低生育的現實和事實，但對超低生育水平形成的原因和背景了解不夠，研究不夠，甚至在一定程度可以說還沒有引起足夠的注意。正是如此，雖然強烈主張「兌現承諾」[17]，要求放寬生育政策，決策層也許注意到了這一事實和要求，但強烈要求放寬生育政策的並沒有給決策層以足夠的決心。事實上，超低生育率的形成，有計劃生育政策的原因，但這個原因不是根本的，根本的是社會經濟條件的深刻變化。該結婚的不願意結婚、結不起婚，該生育的沒有能力和條件生育，懷孕、生育對婦女就業與發展機會的損害，子女教育與養育的恐懼等等。這是第六次人口普查提出的也是必須正視、研究和解決的問題。也許這個問題的解決之時，就是生育政策調整之時。

　　（二）社會經濟條件

　　1.所有制構成的多元化。改革開放前，中國經濟總體上是國有經濟為主，勞動力就業主要在國有經濟成分中。隨著鄉鎮企業異軍突起，城市經濟體制改革的深化，外資的湧入和私人資本的投入，中國經濟已轉變為公有制主導的各種經濟成分並存的混合所有制（表1）。1978年國有經濟就業人員7451萬人，占城鎮就業人口的78.32%，2010年下降到18.8%，國有經濟從業人員減少935萬人；私營及各種非公經濟就業人口12362萬人，是國有經濟就業人口的1.9倍，占城鎮就業人口的35.64%。

　　根據第二次經濟普查，2009年全國批發零售業私營企業從業人員達1022.8萬人，占該行業從業人員總數的54.08%；住宿和餐飲業私營企業從業人員289.2萬人，占該行業從業人員總數的49.4%。也許住宿和餐飲業的例子有點極端，隨著基礎設施建設引入社會資本、國有壟斷行業壟斷地位不斷地被衝擊或突破，所有制構成還將發生更大的變化，也就是說人口和計劃生育的行政控制基礎在虛弱，範圍在縮小，功能在萎縮。

　　2.收入方式的多元化。正是由於收入方式的多元化，使得主要靠單一的經濟手段進行人口控制的目標越來越難以實現。因此，寄望在越來越市場化的今天重建計劃生育的行政控制體系越來越困難，也越來越不合時宜。根據中國統計年鑒提供的資料（表3——編者按：原文如此），1990年城鎮人口工薪收入75.83%，2009年這一比例降低到65.66%，減少10.17個百分點；農民家庭經營性收入1990年82.37%，2009年下降到61.89%，減少20.48個百分點。城鎮人口出現的經營收入、財產收入和農村人口的工資性收入、財產性收入和、移性收入，使得城鎮人口的收入來源呈現出多元化趨勢，既與所有制有關，又與收入獲得的渠道、途徑有關，而收入獲得渠道、途徑又與分配方式的多元化相一致。

　　由於人們擁有的技能、資源、資本的差別，「各盡所能、按勞（資、技）分配」格局的形成，使得人們的收入來源與規模呈現出兩極化趨勢，進一步導致了因收入差別使中國人口分化呈現出前所未有的分化與重組，形成了不同的階層和社會地位等級。江澤民指出，目前中國除了原有的工人階級、農民階級、知識分子階層外，出現了「民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘於外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等」[18]六大新的社會階層，工人階級和農民階級自身也發生了顯著的分化。研究表明，改革開放後形成的新的社會階層從業人員人數已超過1.5億人，約佔總人口的11.5%，掌握或管理著10萬億元左右的資本，使用著全國半數以上的技術專利，直接或間接地貢獻著全國近1/3的稅收。同時，社會中也分化出了相當一批享受改革成果很少的弱勢群體，弱勢群體規模在1.4億至1.8億之間，約佔總人口的11%至14%。需要注意的是，不同階層的相對「固化」，顯示出中國人口不同階層的壁壘初步形成。既得利益集團特別是高收入、多權利社會集團對自身利益的強力維護，使得階層之間的轉化通道或者說底層人口上升通道的日益狹窄，加劇了社會矛盾和社會衝突。

　　3.價值追求的多元化。在經濟轉軌、社會轉型時期，中國人的價值觀念發生了重要變化。調查發現，影響中國人口觀念主要是市場經濟的競爭觀念71.3%、拜金主義56.6%、傳統道德55.4%、流行文化54.3%、享樂主義49.7%。有關調查顯示，社會主義制度的忠誠度嚴重下降，36.96%認為「只要過上好日子哪種社會制度都可以」，32.85%認為「社會主義比資本主義好」，19.73%選擇「資本主義比社會主義優越」，還有7.46%認為「兩者差不多」；對於馬克思主義意識形態的懷疑明顯上升，36.22%選擇了馬克思主義，38.68%認為民主社會主義更符合中國實際，8.66%選擇「西方馬克思主義」；對目前的道德狀況，「滿意」的只有5.3%，「基本滿意」道德狀況的佔69.7%，不滿意的19.4%；社會主義主流價值觀受到嚴重衝擊，對目前的人際關係「不滿意」高達73.1%，奉行「義利合一，以理導欲」道德價值的佔49.2%，選擇「見利忘義」或「個人主義」的分別高達21.0%和21.9%。因此，總體認為「生活水平提高但幸福感快樂感下降」佔37.3%、「生活不富裕但幸福並快樂著」佔35.4%；對生活不滿意程度弱勢群體和農民群體分別為81%和50%，這兩大群體對生活表示基本滿意的只分別佔17.7%和25%[19]。

　　意識形態、社會制度選擇上的多樣性，顯示了建設社會主義和諧社會的深遠意義。這種多樣性的出現和發展，是社會進步的重要標誌。社會不再強求輿論一律，也不再要求整齊劃一。允許多樣性，尊重多樣性，發展多樣性。這是自由的象徵，也是社會充滿活力的標誌。同時，多樣性也並不意味著無序。事實上，所有這些不同的背後，都有一個相同的追求，即加強社會主義民主與法治建設，用民主和法治解決問題。

　　三、發展轉型：從管制到服務

　　（一）政治支持

　　計劃生育開始之時的全能型政府管制是計劃經濟的產物，以管理和統治者的身份對公民進行管理和制約。管制政府對政府與公民的權利義務關係倒置，對公民採取不信任的態度，對公民活動的所有領域採用統治和控制的意向，且以強制手段進行行政管理活動，公民在政府強制權力下不得不服從政府的管理行為。在人口計生領域，政府通過全面的行政控制，把計劃生育與土地資源資源分配、就業、教育、衛生及其他社會福利聯繫起來，非符合政策生育的在戶口登記等許多面臨困難，且非符合政策生育的當事人的政治權利、經濟權利及其他權利都受到不同程度的限制。

　　隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立、完善和深化，政府逐漸退出具體的經濟活動，轉而向「經濟調節，市場監管，社會管理，公共服務」[20]轉變。2009年，胡錦濤要求「建設服務型政府」，並「健全政府指責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務」[21]。服務型政府建設由此拉開序幕。服務型的政府要求政府由部門管理向行業管理轉變，由微觀管理向宏觀管理轉變，由直接管理向間接管理轉變，政府管理方式也從指標管理、命令管理向調查研究、發展預測、制定規則、宏觀調控、政策協調、人才培訓、環境治理等事務這種轉變。將使如此，政府也必須按照法律的規定且通過合法的程序，確保社會公平，保障公民權利，實現社會安全，糾正社會失靈有效，經濟與社會保持平衡發展和良性互動，社會和諧進步。

　　生育是公共利益和私人利益相統一的利益體。作為公共利益的生育行為，對資源的佔有必然影響到他人的權益，生與不生、生多生少與其他各方都有密切的聯繫。這是政府作為公共權利行使者介入生育行為的客觀基礎。但是，政府有權介入並不代表著可以無限制、無邊界地介入。人類對生育行為進行如此大規模的直接控制，則是前無古人後無來者的，政府介入的廣度和深度，在歷史上也恐怕是僅見的。商品生產或計劃經濟時期的產品生產，本質上是為別人生產的，是為了滿足別人的需要，指令性計劃的生產雖然存在產品不對路、效率不高、浪費嚴重、技術進步不足等問題，但因為與自己無關，或者說對自己無直接影響，主觀抵觸與反對並不是很強烈的。生育則是為了自己，是為了自己需要，不管這種需要是為了精神的（傳宗接代、無後為大的價值追求）、物質的（「養兒防老」、「多子多福」），生育首先是為了自己，客觀上則是為了社會。這是生育與生產的最大不同之處，也是生育主要是私人利益之所在。政府的職能則是保障領土範圍內的人口獲得資源與保障的權利，這是政府存在的需要，也是政府正確履行權力的關鍵。這是對服務型政府提出的要求，也是服務型政府在服務管理人口生育行為的基本方向、主要任務。

　　（二）經濟社會力量驅動

　　經濟發展質量的標誌是流動生產率的高低。影響勞動生產率增長的因素，主要包括資本投入、勞動技能和全要素生產率（TFP）的提高，全要素生產率（TFP）的增長主要是指科技進步貢獻率。2010年，中國人均GDP是1978年的14.71倍，增長了14倍；1979-1988年間TFP貢獻了經濟增長率的1/4；1989-1998年貢獻了約40%；1999-2007年TFP增長貢獻率超過30%。即便如此，世界銀行報告認為，中國勞動生產率仍不到OECD國家的一半水平，也不如拉美國家的水平。國際勞工組織2007年發布報告認為，2006年中國工業勞動力年均創造財富只有拉美地區和中東地區的66.86%、57.70%[22]。隨著勞動力總量的下降，在勞動生產率難以提高或提高不快的情況下，中國經濟增長前景並不樂觀。繼續保持中國經濟穩定增長，必須尋找新的經濟增長動力。

　　「十二五」規劃首次把加快轉變經濟發展方式作為發展「主線」，其意義就在於轉變對原有經濟發展方式的路徑依賴，促進從突出速度的高速經濟增長方式向更加註重提高經濟增長質量和效益的適度增長方式轉變，從外需帶動型的經濟增長向內需拉動型的經濟增長轉變，從生產能力提高型經濟增長向經濟結構優化升級型經濟增長轉變，從技術引進依賴型經濟增長向自主創新支撐型經濟增長轉變，從資源高耗型經濟增長向資源節約型經濟增長。與經濟發展方式轉變相伴隨的社會發展方式轉變，將過去「穩定優先」的原則轉變為「公平優先」的原則，以市場機制和社會政策為支撐，更加註重以人為本、滿足人的需要和調動人的潛能，更加強調公共行動與市場機制的結合。轉變經濟社會發展方式，引導著人口發展過程，主導著人口發展的方向。

　　同時，人口不僅僅在於是經濟社會發展的條件、目的，而且還在於人口是經濟社會的建設者、實現者。新的經濟發展方式和社會發展方式建立在人力資本和大眾參與的基礎上。在這個意義上，轉變經濟發展方式和社會發展方式的根本是「人的轉變」，實現人的現代化。加快人力資源大國向人力資本強國轉變，既是經濟社會發展方式轉變的客觀要求，也是人口發展的基本目標。實現經濟社會發展方式和人口發展目標的統一，建設人力資本強國，是轉變經濟發展方式下的人口工作的基本任務。

　　（三）人口目標與任務轉變

　　中國在不太長的時間裡完成了西方國家長時間才完成的人口轉變。西方人口轉變是非行政干預下完成的，如果說西方人口轉變的背後是自然規律、市場經濟起作用的話，中國的人口轉變則是人口發展的自然經濟過程與國家或政府干預共同作用下實現的。國家干預下的計劃生育使中國在很短的時間內走完西方大國家兩、三百年才完成的人口轉變過程，這種壓縮式的人口轉變[23]導致的非均衡人口發展增長使人口問題更加突出，比如農村人口大規模進城使得人口紅利主要由城市享用，而人口老齡化的後果則主要由農村承擔，加上農民工市民化進程的遲緩、城鄉社會保障的巨大差距。

　　長達10餘年的中國超低生育水平，表明生育率過低已成為中國人口發展最重要、最突出的問題。不結婚比例的上升，不生育比例的提高，是超低生育率形成的主要原因，並不是計劃生育政策調整就可以一放了之的。事實上，許多調查表明，願意再生一個孩子的和實際再生一個孩子之間存在巨大的差異，想再一個又再生了一個的僅在10%左右[24]。使該結婚的結婚，使該生育的都生育，就可以保證中國1.8左右的低生育水平，而這個生育水平對於中國人口的長期發展是適合的。因此，問題不在於生育政策本身或者說主要問題不在於計劃生育政策本身，而在於生育的社會經濟條件。

　　由此看來，推進人口發展方式轉變，既要從人口方面去尋找動力，也要從經濟社會制度與政策等方面去尋找支持，而且在經濟社會制度與政策上去尋找對策是最根本的。在全社會形成優先投資於人的氛圍、理念、制度與政策，推動人力資本的形成與轉化。

　　四、戰略與框架

　　（一）服務型人口計生探索與評價

　　2000年代以來，全國各地都開始了管制型人口計生工作向服務型人口計生工作轉變的探索，取得了一些進展。在管理上，取消了一孩生育證，實行符合條件自主生育的制度，簡化了照顧再生育審批手續，明確了計劃生育工作「七不準」，禁止開展大月份引產；在利益保障方面，實行了農村計劃生育獎勵扶助制度、城鄉計劃生育特別扶助制度和民族地區「少生快富」工程；在生育服務方面，開展了出生缺陷一級預防服務、免費孕前優生健康檢查服務，江蘇「世代服務」、四川「地震災區再生育全程免費服務」、成都「生命綠島」品牌基本形成；在計劃生育技術服務方面，計劃生育技術服務的「知情選擇」、流動人口服務的均等化、避孕藥具服務便利化等。但是，由於缺少系統性的目標指向和政策設計與制度安排，服務型人口計生探索總體停留在「碎片化」、「應急性」階段。

　　根據中共中央國務院關於全面加強人口和計劃生育工作穩定低生育水平的決定和統籌解決人口問題的決定，從2000年代起，中國人口計生工作的主要任務是穩定低生育水平、提高出生人口素質，並從2007年起轉向穩定低生育水平、統籌解決人口問題。按照中央《決定》的表述，更替水平以下的生育水平就是低生育水平，也就是總和生育率從0到2.1的生育水平。考慮到國際上有關超低生育水平的提出，也就是總和生育率低於1.5為超低生育水平，低生育水平應在1.5-2.1之間。由於有關部門沒有一個低生育水平的指導標準，且不願承認2000年人口普查總和生育率為1.22的結果，只是一味強調「傳統生育觀念的影響還將長期存在」的低生育水平並不穩定、「任何政策的偏差、工作的失誤以及外部環境的不利影響，都可能導致生育率的回升。」[25]因此，即使面對長達10多年的超低生育水平，仍然把控制人口出生、穩定低生育水平放在首位，不能、不敢懈怠[26]。人口計生綜合改革已開展近10年，雖然有「二十字」[27]方針指引，但「二十字」方針缺乏具體的目標或者指標，有關的所謂創新都被納入綜合改革範疇，看起來成果輝煌，實質上是各顯神通、自行其是，雖有地方實踐意義，但無普遍價值或普遍價值則明顯不足。

　　（二）服務型人口計生戰略

　　服務型人口計生戰略應當具有基礎性、戰略性和引領性等三個方面去考慮。

　　正是出於這樣的考慮，我不太贊成把建設人口均衡型社會作為新時期人口計生工作的戰略方向。新時期人口計生工作目標應當確保大國人口規模、確保人口自身可持續發展，確保民族人口發展均衡。人口計生戰略的基礎性，是指人口是經濟社會發展的承載者，資源環境的消費者。資源、環境，在一定技術條件下是人口規模的剛性限制條件，但在開放條件下尤其是在全球化背景下，資源環境是影響人口規模的重要因素但不是決定因素。因此，經濟社會發展的指向在人口發展過程中具有決定性的意義。是融入全球還是封閉發展，是全面參與國際經濟社會循環還是部分參與以及封閉起來低水平低質量發展，決定著人口發展的方向和目標。需要注意的是，沒有一定規模的人口構成不了主權，沒有較大規模的人口成就不了主權，沒有適度規模的人口不能發展主權、擴張主權。大國的人口規模因時代變化而變化較大，第一次工業革命以來大國變動史表明，無論是區域大國還是全球大國，呈現出人口規模越來越大的趨勢。復興中華民族，屹立世界民族之林，中國人口規模應當穩定在一個較高的水平。同時，漢族是中華民族的主體族是漢族，在反對大漢族主義的同時應當承認漢族人口的發展對於中華民族生死存亡至關重要的意義。因此，確保大國人口規模，確保支撐大國經濟、政治、文化發展的大國規模，是服務型人口計生首先考慮的關鍵因素。

　　人口發展的慣性特徵和代際互助特性以及人口內部結構的均衡趨勢決定了服務型人口計生戰略的引領性。任何人口結構方面的變動都可能影響經濟社會發展的其他方面，必須注意人口戰略、決策、政策影響的長期性、滯後性。因此，必須認真分析人口結構的關鍵方面，以人口結構的關鍵方面推動人口結構其他方面問題的有效解決。同時，在致力於解決人口結構關鍵性方面的過程中形成的政策措施，也是推動和促進人口結構系統性解決的路徑選擇。

　　正是出於服務型人口戰略的基礎性、戰略性與引領性思考，我們認為服務型人口戰略可以簡單地概括為：以大國格局與戰略為導向，以優先投資於人為核心，以推進人力資本形成與轉化為重點，以市場化、公共性為路徑，全面服務人口發展的全過程。

　　（三）服務型人口計生政策框架

　　1.優先投資於人的政策體系。

　　優先投資於人，是與優先投資於物相對而言的，目的是實現由人力資源向人力資本轉變，升華人口在經濟社會發展中的位置，促進人的自由而全面發展。人力資本是由教育和健康並且通過人本身而形成、提升的。因此，人力資本形成、提升的關鍵要素有三個：教育、健康和管理。

　　確保每個人得到公平的教育並使每個人的潛力得到開發，是教育的責任，也是人力資本形成和提升的使命，是人口教育政策的目標。研究證明，「高級人力資本主要通過技術創新促進經濟增長，中等人力資本既通過最終產品生產又通過技術創新促進經濟增長，而初級人力資本已難以適應現代新技術的要求，以致對技術進步產生了阻礙作用。」[28]教育在人力資本形成的作用至關重要，實現教育的公平化是既是公共政策發揮作用的重點領域，也是人力資本形成的關鍵要素。

　　健康投資對人力資本形成與提高的作用不可替代。確保出生人口素質優良是既是公共政策的重要組成部分，也是健康投資發揮作用的關鍵領域，也是新增人口人力資本的基礎。實施全過程的出生缺陷干預，提高出生人口素質，減少有缺陷的人口出生，本身就是優良人力資本形成的前提條件。同時，使有疾病的、殘疾的得到積極有效的治療是健康投資的重要方面，也是提高存量人口人力資本的重要途徑。

　　人力資本效率還是一個未被引起轉移的概念。借用資本效率概念，人力資本效率基於人的能動性，是使人的能力包括潛力得到發揮的貢獻及相應的回報率。一般來說，人力資本發揮到極致也就是最高的人力資本貢獻率，還是人力資本所有者獲得的最好彙報率。所以，人力資本效率是人力資本貢獻率和人力資本回報率的統一。影響我國人力資本效率的關鍵因素是人力資本產權制度，也就是人本身未能成為平等的市場主體，受各種關係、潛規則的影響，重關係而不是重能力並非個別現象，優良人力資本被排斥的現象也不是僅見的，「人生不如棋」，必須通過制度及其他規則使「人生如棋」，必須有完善的人力資本市場化政策遏制人力資本逆淘汰。

　　還應注意的是，家庭在人口發展過程的核心位置。「家是小的國，國是大的家」，家國天下的家庭觀把家庭放在個人與國家之間，或橋樑，或紐帶，以家庭建設推動人的自由全面發展從而促進人口發展、實現社會進步、和諧與穩定，既是現實的，也是可行的。

　　2.權利實現的人口政策體系。

　　按照《憲法》規定，中華人民共和國公民，簡言之中國人口具有一切政治權利、勞動權利和經濟權利、社會權利。以人為本，促進人的全面發展的重要條件。

　　該結婚的結婚，該生育的生育，這是人口發展的基礎，也是影響人口發展其他方面的重要條件。在未來幾十年里，由於性別比失衡引起的男女婚配困難而出現的婚姻權利損，應有相關政策予以救助，如保護跨境婚姻以及因此而發生的國際人口遷移和因國際人口遷移而發生的權利支持問題，如國際遷移人口的就業權利、社會保障權利等。應當保護女性不因懷孕、生育而丟掉工作或崗位，更不應因女性懷孕、生育而使發展預期受到影響。

　　農村人口非農化和農村人口城鎮化。應把農村轉移視為農村人口的基本權利。事實上，作為自由遷徙重要標誌的農村人口向城市遷移，是農村人口不可忽視也是不可剝奪的權利。問題不在於農村人口城鎮化權利，問題在於農村人口城鎮化權利的平等問題。既包括農村人口城鎮化與城市居民的權利平等問題，也包括不同農村人口在城鎮化上具有平等的權利。以積分制度[29]把大部分農村人口排除在城鎮化之外，既是對農村人口城鎮化權利的損害，也是對人口發展規律的違背，與經濟社會發展的趨勢背道而馳。

　　權利實現的基礎是公平，沒有公平的權利實現會帶來更多的權利不能實現。因此，權利實現的人口政策，應該通過規劃、政策與市場機制來予以保障，而不僅僅是行政手段或類似行政手段的其他措施。

　　3.人口發展過程救助政策體系。

　　在人口發展過程中，總有部分人口發展過程被中斷，發展權利受損害。因此，人口發展過程救助政策的提出，就是讓人口自身可持續發展得到保障，被中斷的人口發展過程連續起來，被損害的權利得到補償。由此觀之，人口發展過程救助政策體系就是著眼人口自身可持續發展，著力於弱勢人口、受損害人口和權利受侵犯人口，目的是確保人口發展過程的公平，從而真正完全徹底地實現以人為本，促進人的全面發展。

　　著眼於人口自身可持續發展，就要成就好的人口結構，不僅是年齡結構，還包括性別結構以及滿足經濟社會可持續發展要求的教育結構、技術結構、專業結構、政治結構、文化結構等。注意到人口發展的慣性力量，確保大國人口規模所需要的年齡結構和保持大國生物學穩定的性別結構是人口自身可持續發展的前提條件。注意到大國戰略需要的經濟支持及因此的人力資本支持，是人口自身可持續發展的另外一個經常被忽視、被忽略的重要方面。中華民族的復興不僅是經濟上、軍事上和政治上的，也是文化上的，而人口作為政治、經濟、軍事、文化的承載者，一定的人口規模為政治、經濟、軍事、文化發展所必須。

　　著眼於弱勢人口的救助政策，以經濟救助為主，重點是保障弱勢人口發展起點的公平。弱勢人口集中分布在低收入水平家庭、重大疾病家庭、殘疾人口家庭及其他有關家庭，收入水平低、負擔沉重是這些家庭共同的特徵。發揮公共財政的作用，或建立相應的基金，針對弱勢人口家庭在教育、就業、醫療等方面存在的特殊困難和問題，制定相應的救助政策，或減稅，或優惠，或免費提供等，使這些家庭享受均等的公共服務。

　　著眼於受損害人口的救助政策，以經濟—法律救助為主，重點是保障受損害人口發展過程的公平。以獨生子女受損害為例。1970年代末期實施的獨生子女政策所形成的獨生子女死亡家庭、獨生子女失能家庭、獨生子女重大疾病家庭，已形成一個龐大的受損家庭群體，估計全國有700萬戶以上[30]。應當兌現國家承諾，加大獨生子女家庭社會保障力度，在獨生子女家庭享受一般社會保障的同時，應當建立以受損獨生子女為對象的補充保險政策[31]，使獨生子女家庭不因實行計劃生育面臨生老病死的窘境而無助無力無望。

　　（四）服務型人口計生的制度安排

　　1.人口工作的法治化。

　　服務型政府的基本特點是法治政府。按照法治政府的要求，服務型人口計生管理首先應當在法律上予以明確的劃定，並在職能、編製等方面予以保障。否則，服務型人口計生將只是一句空話，落不到實處。因此，首要的問題是，改革人口計生管理體制，完善職能配置，使人口部門真正承擔起統籌解決人口問題、促進人的全面發展的歷史使命。其次，全面修改《人口與計劃生育法》，按照服務型人口戰略和政策要求，把人口管理體制、人口服務管理機制及相應的管理、服務行為法律化。

　　2.人口與發展的綜合決策。

　　人口與發展的綜合決策是由人口的基礎性地位決定的，而人口的基礎性地位則是由人口發展的慣性力量和人在生產力中的要素位置、經濟社會發展的承載者和實踐者以及發展成果的享受者決定的。人口基礎性地位的保障與實現，不是高層倡導就可以實現的，也不是高層號召就可以做到的，只有在綜合決策中才能實現。因此，應當改革現有人口管理與服務體制，建立人口委員會和人口管理與服務方案諮詢委員會，前者負責人口規劃、人口政策協調、人口管理監督和人口服務，在機制上、政策上防止政出多門、管理無序，確保人口政策的統一、人口管理的有效和人口服務的便利；後者可以設在人口學會內，遴選人口學、社會學、政治學、經濟學、管理學、戰略學等不同學科、不同學派的代表人士，從科學層面審查人口管理與服務方案的可靠性、有效性。

　　3.人口信息、決策與政策、執行與監督鏈。

　　人口基礎信息的準確、統一和完整是人口管理服務的前提。在流動人口多的地方，按照戶籍人口進行人口規劃、公共服務供應，無疑將使人口規劃失去可行性、參照性，也會使大量的戶籍人口和非戶籍人口無法享受公共服務。當改革戶籍制度，按人口登記地或常住人口編製人口規劃、落實人口規劃，唯有如此，人口規劃才可能與其他經濟社會發展規劃相銜接並提供基礎性依據，發揮基礎性作用。人口規劃先行應以人口規劃立法為保障，在法律上明確人口規劃編製主體、編製程序、執行主體、監督程序、問責辦法。落實重大社會經濟政策對人口發展綜合影響評估及人口發展規劃實施的動態監測和跟蹤處理辦法，強化人口基礎性地位和人口規劃先行地位。

　　參考文獻

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　　2.四川省人口計生委《2011-2050：四川人口發展趨勢研究》（電子版），2012年

　　3.梁在《人口學》（西方人文社科前沿述評），中國人民大學出版社，2011年

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　　5.孟立聯《人口安全與人口政策》，《人口研究》2008年第6期

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　　9.王偉《上海市實有人口管理政策措施研究》，中國知網學位論文庫，上海交通大學2008年碩士論文

　　[1] 毛澤東《唯心歷史觀的破產》，《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1972年

　　[2] 孟立聯《從節制生育到和諧人口：中國人口與發展政策的關係及演進》，《人口研究》增刊第27卷

　　[3] 劉少奇在主持節制生育座談會上的講話，1954年12月27日

　　[4] 毛澤東在會見南斯拉夫婦女代表團時的講話，1956年10月12日

　　[5] 中國人口增長的基本原因是人均預期壽命的延長。新中國成立時，全國人口預期壽命僅為35歲左右，1980年時已提高到60多歲。平均預期壽命延長，導致死亡率降低，將使出生率或生育率保持不變，人口增長的趨勢也是不可逆轉的。

　　[6] 鄧小平曾在多個場合公開表示，貧窮不是社會主義。而關於貧窮的定義，在中國很多時候都被界定為人均GDP低。而提高人均GDP最簡單最有效的辦法就是降低人口分母，所以有了「經濟要上去、人口要下來」的大張旗鼓的公開宣示，也才有了後來的「少生孩子多種樹」等諸如此類的口號。

　　[7] 1979年下半年開始提倡到1980年中央公開信提出一對夫婦只生育一個孩子。1981年國的一般生育率為83.34‰，總和生育率為2.6444，同期美國一般生育率為61.5‰，日本為51.6‰，泰國為98.4‰，捷克為76.7‰，墨西哥為103.4‰。中國已婚婦女總和生育率為4.01，香港為5.16，日本為5.49。

　　[8] 姚從容，吳帆，李建民：《我國城鄉居民生育意願調查研究綜述：2000-2008》，《人口學刊》，2010年第2期

　　[9] 【日】三浦友已《中國生育率的統計分析》，李成瑞主編《十億人口的普查—中國1982年人口普查北京國際討論會論文集》645頁，1984年3月

　　[10] 1980年代的縣、鄉兩級財政是非常困難的，特別是農村為主的地區，財政收入來源受到經濟發展的限制，許多地區的財政收入只有村提留、鄉統籌和農業稅及其他少數稅費收入。對不符合政策生育的徵收超生費或社會撫養費，事實上既是人口計生工作經費的主要來源，也是鄉村工作經費的重要支出渠道，在部分縣人口計生委被稱為「第二財政局」，事實上部分縣超生費收入高於財政收入且超生費支出程序簡單。

　　[11] 所有的流動人口調查都沒有證明流動人口是超生游擊隊，雖然流動人口中有不符合政策生育的情況。事實上，所謂的「超生游擊隊」應該是在下述意義上才是存在的：具有強烈不符合政策生育的在躲避計劃生育避孕工作為主方針落實且不符合政策懷孕後離開家鄉或到城鎮或到親友處，拒絕人口計生部門的宣傳教育和技術服務，待不符合政策生育目的達成後才返回家鄉。本質上這不是流動人口，而是以人口流動的名義實現不符合政策生育的目的「躲生」、「逃生」行為。

　　[12] 流動人口現居住地計劃生育工作積極性的缺乏還源於計劃生育工作機構設置、人員編製和經費預算都是按戶籍人口進行的，現居住地有時候也考核流動人口計劃生育工作情況，但由於流動人口不符合政策生育由戶籍地統計和考核，現居住地既無動力也無壓力對流動人口實行和戶籍人口相同的計劃生育服務管理。

　　[13] 財政部勞動保障部公安部教育部人口計生委關於將農民工管理等有關經費納入財政預算支出範圍有關問題的通知（財預【2003】56號），2003年12月25日

　　[14] 國家統計局《2010年第六次全國人口普查主要數據公報》（第1號），2011年4月28日

　　[15] 這9市包括四川省遂寧市、南充市、廣安市、內江市、宜賓市、瀘州市、自貢市和資陽市、眉山市。

　　[16] 《世界人口數據表2010年》，中國人口發展研究中心編譯，2011年

　　[17] 有關生育政策討論主要集中在要調整還是要穩定進行。主張穩定政策的集中在中國社會科學院馬克思主義研究院、中國人民大學人口與發展研究中心並以程恩富、翟振武為代表，強烈反對的集中北京大學、復旦大學及其他非人口學研究機構、海外的部分中國學者如曾毅、李建新、王豐等。民間反對的聲音居多，但由於他們反對的聲音或是來自於個人的因素如楊支柱因不符合政策生育而被中國政法大學解聘、易富賢、何亞福等人由於偏執，民間支持的多，官方交流的少。在人口計生系統中，孟立聯是明確要求調整生育政策的代表，2005年以來，孟立聯在他的《論和諧人口》、《人口安全與人口政策》、《中國需要更開放更包容的人口政策》、《促進包容性增長的人口政策研究》等系列論文就主張調整生育政策，以實現人口自身可持續發展，以確保大國的人口規模，以確保建設社會主義和諧社會。

　　[18] 江澤民《全面建設小康社會開創中國特色社會主義事業新局面—在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》，2003年10月9日

　　[19] 有關調查及數據參加樊和平領銜的課題組完成的《中國倫理道德報告》、《中國大眾意識形態報告》，中國社會科學出版社，2012年

　　[20] 江澤民《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面—在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》，2003年10月9日

　　[21] 胡錦濤《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥—在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，2007年10月15日

　　[22] 世界銀行《中國勞動生產率不及拉美印度 相當於美國1/12》，《21世紀經濟報道》，2012年5月24日

　　[23] 孟立聯《促進包容性增長的人口政策研究》，紀念中國人口學會成立30周年學術討論會論文，2011年10月；四川省人口和計劃生育領導小組辦公室《人口參考》第10期，2011年

　　[24] 鄭真真《低生育水平下的生育意願研究》，《江蘇社會科學》，2008年第2期

　　[25] 中共中央、國務院關於加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定，2000年3月2日

　　[26] 2012年6月下旬發生的陝西省鎮平縣7月孕婦被同意強制引產，違反了國家人口計生委有關規定，基本原因是為了達到符合政策生育率或計劃生育率目標而不被計劃生育「一票否決」。有關人員的行為應該受到譴責和制裁，但計劃生育政策和計劃生育目標管理也應予反思和糾正。

　　[27] 人口計生綜合改革由原國務委員王忠禹在山東考察時提出來的，主要內容包括「依法管理、村（居）民自治、優質服務、政策推動、綜合治理」。李斌就任國家人口計生委主任後，在20字方針之前增加了「以宣傳教育為先導」。

　　[28] 錢梁英《不同水平人力資本對經濟增長影響的差異研究》，《公共學壇》2010年第1期

　　[29] 廣東省實行農民工積分制度，達到一定積分要求的農民工具有農轉非資格；還有一些地方對農民工城鎮化規定了文化程度標準，在這個標準之下的農村人口沒有城鎮化的資格。所有這些都表明，農村人口非農化和城鎮化遠沒有達到順應規律的程度。以行政手段推進所謂的工業化和城鎮化在一些地方已經變相成為剝奪農村、剝奪農民的手段。

　　[30] 2006年，成都市人口計生委開展了一項退出育齡期夫婦獨生子女死亡、重殘情況調查，成都獨生子女死亡家庭1760戶，子女重殘的755戶，單親家庭665戶，獨生子女父母平均年齡54.48歲，子女死亡或重殘的母親平均年齡為43.74歲。參見成都市人口計生委《人口和計劃生育調研文集》第三卷第96-100頁。

　　[31] 孟立聯《四川計劃生育保險研究》，國家人口計生委政策法規司《信息與調研》1998年第4期