鄭永年：中國如何才能真正縮減政府規模？

　　自改革開放以來，中國機構改革的其中一個重大目標是縮減政府規模，提高政府效率。但是機構改革走過了三十多年了，除了政府部門的數量有很大的減少之外，政府的規模和政府部門就業人員不僅沒有減少，反而有很大的增加，當然，政府的效率也沒有顯著的提高。實際上，中國政府規模有多大？如何控制政府規模？如果提高行政效率？這些最基本的問題仍然是中國社會的熱點問題。

　　在新一輪機構改革來臨之時，人們有必要考察一下過去三十多年來在這方面所走過了很多彎路，回答「為什麼做了那麼大的努力但到現在還沒有走出一條路子來？」這一問題，在回答這一問題基礎之上，如何發展行政體制改革的新思維來。　　本欄在前兩周已經指出，政府不肯真正向社會分權是政府本身難以「瘦身」的根源，因此政府機構如果要精簡，就要走分權社會的道路。但這並不是說，機構內部的改革沒有空間了。儘管本欄上周已經指出，大部制改革方面，就官僚機構系統內部的調整和改革來說，已經沒有多大的空間，但是如果超越狹義上的大部制，人們就會發現新的改革空間。最主要的就是改革黨政關係和縮短從中央到地方間的行政距離。　　就是說，進一步的行政體制改革首先需要考慮到黨政關係。黨政關係實際上涉及到兩個方面的關係，第一是黨的機構本身改革問題，第二是黨系統和政府系統之間的關係。就黨的機構改革來說，改革開放以來，中國所經歷的機構或者行政體制改革僅僅局限於政府部門體制的改革，而黨的機構改革從來就沒有提到議事日程上來。　　在80年代鄧小平和趙zy時代，對黨的機構改革有過討論，也有過一些細小的改革。但之後，黨的機構改革已經被完全遺忘。這可能是因為行政體制改革由國務院系統負責，而黨的機構屬於黨務，也就是屬於政治改革的範疇。也就是說，國務院系統不可能、也沒有權力來談論黨的機構改革的問題。如果黨務方面不能把這個問題提出來，那麼這個問題一直會被「遺忘」下去。不過，也很顯然，在中國黨政不分的制度環境中，黨的機構就其實質來說也是總體行政機構的一部分，並且佔了總體行政機構很大的一部分，如果黨的機構不能精簡，那麼總體政府規模很難縮減。　　第二方面即黨政關係是一個老問題。黨和政府的關係非常複雜。從中央到社會最基層，黨和政府是兩套平行的系統，經常出現互相扯皮爭鬥的情況，嚴重影響行政效率。要建立有效政府，在行政改革時也必須把黨的系統考慮在內。黨政關係始終是中國政治改革的一個核心問題。　　上世紀80年代鄧小平、趙zy主政時期曾經提出過「黨政分開」，也根據這個思路在一些有限的領域進行改革，但成效不大。現在回頭過去看，現實地說，這個目標可能過於理想，很難在中國體制內具有操作性。實際上，考慮到中國的實際情況，從中央到地方，沒有必要實行同樣的黨政兩套班子平行的體制。　　在中央和省兩級，可以行「黨政分工」的體制，而在省以下可以行「黨政合一」體制。中央和省的層面，各方面的事務繁多，黨政兩套班子有足夠的事務要處理。從實際經驗來看，在這兩個層級，大體上也已經形成了黨管政治、政府管行政的格局。這就是「黨政分工」體制。如果從比較的角度看，中國高層的體制類似於法國的半總統制和俄羅斯的總統制。在這些制度下，總統和總理都是來自於同一個執政黨，但兩者之間存在著分工合作關係。　　行政層級無限擴張已造成了無窮問題　　但是在地方，無論黨還是政府面臨的都是一些具體的事務，很難形成「黨政分工」的局面，黨政兩套班子經常演變成互相爭取行政權力的局面。在地方層面，執政黨實際上僅僅是行政黨，是高於政府之上的另一個政府。在這樣的情況下，在地方層面，可以考慮行「黨政合一」的體制。廣東省順德區已經在這方面取得了很多很好的經驗。順德的「大部制」改革的一項重要內容就是黨政「合署辦公」或者黨政「聯動」。但不管用什麼樣的概念，主要是要實現兩個目標，一是縮減政府規模和黨政從業人員的總數，二是通過黨政一體化機制來強化行政體制的效率和治理的有效性。　　要縮減政府規模，下一波行政體制改革的另一個可能的重大突破口在於縮短行政層級。中國歷史數千年，大多數時間裡，行政層級只有中央、省和縣三級。在很長時間裡（元朝之前），省也只是中央政府的派出機構。建國之後，建立了中央、省、縣、公社和生產大隊五級行政體制。這種體制具有非常濃厚的革命色彩，也迎合了建國之後鞏固新生政權的需要。　　改革開放之後，隨著行政體制改革推進，行政層級本來也可以縮短。但事實上，不僅沒有縮短，反而有了延長。現在的體制是中央、省（直轄市）、計劃單列市、地區、縣和鄉。如果不算計劃單列市，仍然有五級。80年代初開始的以「生產承包責任制」為核心的農村改革導致了人民公社體制的解體，也導致了這個體制的基礎，即生產大（小）隊的解體。農村現在實行村民自治，已經不在正式行政體制之內。　　改革開放以來，行政體制改革一直聚焦於橫向的機構縮減、整合和調整。但是從縱向看，行政機構實際上一直處於擴張之中。行政體制改革的一大錯誤在於把原來省和縣之間的行署改革成為了一級實體政府，即成為現在的地級市。設置計劃單列市並賦予副省級也是一個考慮不周的決策。這些決策有當時的背景，主要是要滿足向地方分權和推進經濟發展的需要。　　行政層級的無限擴張已經造成了無窮的問題。中國的行政體制實在太臃腫，機構實在太多。這造成巨大的行政開支，因此也是巨大的社會負擔。有人說，較之西方發達國家，中國政府的規模不算很大。如果從人口的比例來說，的確如此。但西方政府的規模主要是因為存在著龐大的公共部門，例如社會保障、醫療衛生、教育和公共住房等等。中國因為社會體制建設不健全，公共部門仍然很小，這些領域的政府僱員規模並不大。也就是說，隨著社會制度建設的進展，公共部門的擴張，中國的政府規模必然趨向於擴大。如果不能通過縮短行政層級等舉措減少政府規模，政府會大得不可想像。　　再者，形成層級太多大大影響了行政效率。行政就是政策執行，「執行」就是經濟學意義上的「交易」。那麼多行政層級，政策從中央到地方，要經過多少次「交易」。行政成本因此非常之大。更為嚴重的是，這些「交易員」（也就是各級政府）都是自私的，都要根據自己的利益來修正政策，這導致了政策的變形。當然，種種形式的「交易」機會也為這些「交易員」（政府官員）製造出大量的腐敗的機會。中國財政資源集中於中央，從中央一級一級地向下分配。每分配一次，也就是每交易一次，就增加一次腐敗的機會。　　再次，行政層級過長已經導致了中間層次過多。政策變形不僅造成了中央政府權威的流失，而且這些中間層次更是改革的阻力。現在的情形是，中央政府要求改革，一線基層政府也要求改革，而中間層則趨向於保守。它們既沒有中央政府的全局觀，也沒有一線政府面對的社會壓力。如何克服這麼多中間層的阻力而推進改革是中國面臨的一個重大挑戰。　　縮短行政層級勢在必行　　很顯然，縮短行政層級勢在必行，也必須通過新一波的行政體制改革去達到這個目標。如何做？從很多地方的經驗看，最底層的鄉（鎮）成為縣（市）政府的派出機構並不難。浙江等省很多年裡已經通過「撤鄉並鎮」等方式，大大減少了這一級政府的數量。在這一步完成之後，鄉或者鎮可以轉型成為縣（市）的派出機構。城市的區、街道等改革也同樣呈現出這種改革趨勢。從廣東省的一些地方例如深圳、順德、南海等地的情況看，已經取得了不小的進展，並且仍然有加快推進改革的空間。　　更為重要的是，前些年施行的「省管縣」也已經累積了很多很好的經驗。這一體制就是為了彌補80年代行政體制改革的錯誤，即把行署變成了一級實體政府，處於省政府和縣政府之間，阻斷了省和縣的關係。儘管到現在為止「省管縣」的體制局限於經濟資源分配領域，即省政府直接把經濟資源分配給縣，而無需經過地級市，但從實踐效果來看，實行這一體制的地方的發展狀況已經要遠遠好於沒有實行這一體制的地方。　　下一波行政體制改革可以把這一體制擴展到包括人事在內的所有的方面。其實，從長遠看，有兩種途徑可以用來改革省、縣和居於中間的地級市之間的關係。一種方法就是把地級市重新回歸到「行署」的設置，就是成為省政府的派出機構，這樣就可以取消這一級現存的很多其他機構，只留下行政機構。　　還有一種更有可能的方法就是縣和（地區）市完全扁平化，即縣和市同屬省政府管理，屬於同一行政級別，所不同的只是地理概念和管理上的分工，即縣管農村，市管城市。如果遇到地級市既得利益的阻礙，這樣做有困難，那麼也可以做一妥協，就是地級市和縣（縣級市）仍然繼續不屬於同一行政級別。但是縣（縣級市）不再從屬於地級市的領導，兩者都屬於省領導，這樣的安排也是可以的。而計劃單列市也可以給予類似於地級市那樣的制度安排。　　這一波行政體制改革一旦實現，中國又可以重新回到傳統上三級政府的局面。三級行政體制和世界各國通行的體制相當。實際上，日本在數千年前接受了中國的行政體制之後，從未有變化過。儘管這個體製表現出傳統性，但其仍然具有強大的生命力。　　在現實層面來說，中國政府規模過於龐大，財政危機隨時都可以發生。今天，很多地方政府都面臨財政困難，在鄉鎮一級，很多政府財政實際上已經處於破產狀態。隨著高經濟增長階段的過去，政府財政收入會面臨越來越大的壓力。因此，可以考慮把通過減少行政層級來控制和減少政府規模提升成為政府的改革議程，越早越好。　　作者是新加坡國立大學東亞所所長　　文章僅代表個人觀點
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