【太平洋學報】張華 黃日涵：台灣民進黨的南海政策及其影響

來源：《太平洋學報》2016年第四期

作者：張華 黃日涵

摘要：在不同歷史時期，民進黨的南海政策曾經歷了一個變化的過程。總體而言，民進黨的南海政策包括不放棄對太平島的「主權」、尋求加入多邊解決框架、依據國際法和平解決爭端、南海航行自由以及堅決不與中國大陸合作等，集中表現為消極性、欺騙性、鬥爭性和工具性的特點。民進黨所奉行的南海政策是「台獨」意識的必然產物，是島內政黨政治鬥爭的結果，更是屈從於美國亞太戰略的表現。蔡英文上台後，其南海政策不僅將使台灣維護南海「主權」的意願和能力進一步下降，對兩岸執政當局重建政治互信也會帶來新的外部挑戰，甚至會減弱美國對台灣當局的支持力度。

關鍵詞：民進黨；南海政策；特點；成因；影響

民進黨作為島內的重要政治力量，在台灣的南海政策形成和發展過程中扮演了重要角色。隨著蔡英文在２０１６台灣「大選」中勝選，仔細回顧、檢視並評估民進黨的南海政策，對大陸正確認識「蔡英文路線」，並為兩岸關係和南海問題的發展預做準備，具有重要意義。本文擬回顧民進黨的南海政策，尤其是蔡英文擔任民進黨主席期間的言行，試圖勾勒民進黨重新上台後的南海政策走向，並分析其複雜影響。

一、民進黨南海政策主張的演變及可能走向

民進黨雖然成立只有不到３０年時間，但因其角色地位及領導人的更迭，其南海政策也存在一個變化的過程。

１．１　執政前的南海政策主張

作為街頭運動起家的政黨，民進黨的專長是島內政治。但是，這並不代表民進黨不關心涉外事務。相反，對於能夠彰顯台灣「獨立性」和騙取島內民眾支持的事務，民進黨也積極提出自己的政策主張。

早在２０世紀９０年代中期，民進黨籍「立法委員」就持續關注南海問題，但是意見並不一致。民進黨務實派認為，台灣應該堅守對南海的「主權」。１９９３年，時任民進黨「立委」張俊雄就要求台灣當局在太平島建設機場，以因應南海變局。此後，民進黨籍「立委」，如葉菊蘭、姚嘉文、沈富雄等人，不斷就南海問題發表看法並提出對策建議，包括在太平島興建機場、增派陸戰隊駐軍、設置南海危機小組、南海業務主管單位由「內政部」移至「外交部」，提升「南海小組」層級等等。但同時，也有部分「激進台獨」分子認為，南海諸群島屬於「中華民國」，且涉及同周邊國家的「主權」爭議，台灣沒有必要承接此爭議，因此主張將南海問題交由國際社會解決。１９９３年４月２４日，陳唐山提出將南海諸群島視為類似於南極的國際共有之群島的概念，召集有關國家透過適當的途徑簽訂合約。①

１９９９年５月，民進黨全代會通過的「行動綱領修正案」提出，與亞太周邊國家進行安全情報交流，共同促進公海航行自由、國際海路交通安全等事項，以及促進南海成為國際共同使用的和平海域等。②

總而言之，民進黨的南海政策目標與國民黨的基本相同，即維護台灣對南海的「主權」，加強南海的開發與管理、促進南海合作，以和平方式解決爭端等。③但同時，民進黨同國民黨的南海政策也有區別，核心是對Ｕ形線（歷史性水域）的看法。國民黨主張Ｕ形線內的所有水域，包括東沙群島、南沙群島、西沙群島和中沙群島，都擁有「主權」。但民進黨認為，對南海歷史性水域的主張不切實際，此水域概念模糊不清，且與國際法相違背，會造成與中國大陸的歷史聯結、對台灣島嶼「主權」主張不利以及引起與東南亞國家糾紛等問題。因此，在１９９８年「立法院」審議「領海及鄰接區法」草案時，民進黨「立委」堅持刪除「歷史性水域」的規定。④

１．２　第一次執政期間的政策主張

２０００年民進黨上台後，其是從「海洋立國」的角度來思考南海政策的。２０００年１２月２１日，陳水扁視察爭議較少的東沙群島，宣稱南海政策以「和平共享」為最高目標，實現其「海洋立國」的目標，但並未得到東南亞國家的任何響應。２００１年３月，民進黨當局推出首部《海洋白皮書》。２００２年１１月，中國政府與南海主權爭議相關國家簽署《南海各方行為宣言》並達成「擱置爭議，共同開發」的共識。擔心被邊緣化的台灣當局，對南海問題的重視程度隨之提升。２００３年元旦，「副總統」呂秀蓮視察東沙群島時發表所謂「海洋立國」的「海洋戰略宣言」。其後，台灣當局於２００４年出台了「國家海洋政策綱領」，２００６年和２００７年先後發表《海洋政策白皮書》和《海洋教育政策白皮書》。

此外，陳水扁當局也採取了部分強化南海「主權」的措施。其一，調整南海政策主管部門。２００５年５月，陳水扁當局將「南海政策小組」及相關業務由「內政部」改歸「國家安全會議」，層級有所提升。隨後，台灣「國安會」將南海、東海及西太平洋等相關「國家安全業務」合併交由「國安會」下設的「海域情勢會報」機制處理。其二，提出解決南海問題的思路。２００８年２月，陳水扁登上太平島後，提出「以環境保護取代主權爭議，以生態存續代替資源掠奪」的主張，並發表所謂的四點「南沙倡議」，包括：一、接受「南海各方行為宣言」所揭示的精神與原則，堅持以和平方式解決領土與管轄權的爭議；二、南海的開發應首重環境生態的保育，而非進行海洋資源的掠奪，呼籲相關各國應優先考慮將南海劃設為海洋生態保育區；三、定期開放並邀請國際生態、環境學者及團體至東沙環礁、太平島以及中洲礁進行研究與考察；四、鼓勵民間以成立「南海研究中心」的方式，定期舉辦國際研討會，經由二軌的接觸管道，緩和南海情勢。⑤其三，透過登島彰顯對南海擁有「主權」。２００３年８月，時任「內政部長」余政憲赴太平島，參加島上衛星測量控制點工程破土典禮，成為首位登上太平島的「部長級」官員。⑥２００８年２月，陳水扁在「國防部長」李天羽等人的陪同下，飛赴太平島視察。其四，強化對太平島的管轄權。２００５年確立太平島的行政區劃，將其劃歸高雄市旗津區中興里。２００６年，陳水扁當局決定在太平島修建飛機跑道，並於２００７年１２月完工。２００７年１月，陳水扁當局宣布設立「東沙環礁國家公園」。

１．３　蔡英文的南海政策主張

２００８年以後，除了蘇貞昌短暫擔任過一段時間的黨主席外，民進黨基本是在蔡英文的領導之下，因此烙上了蔡英文明顯的印記。目前，蔡英文已經當選台灣地區領導人，其政策主張更具有相當的研究價值。

２０１１年７月，針對中國大陸與東南亞國家達成擬定「南海行為準則」的共識，蔡英文任命的民進黨發言人陳其邁稱，民進黨在南海議題上主張「確保主權、和平穩定、多邊合作、永續發展」，應以「多邊架構」處理，依循２００８年民進黨執政時所提的「南海倡議」精神，依據《聯合國憲章》及《聯合國海洋法公約》、《南海各方行為宣言》的內容，以環境保護取代主權爭議，以生態存續代替資源掠奪，和平解決南海爭端。陳其邁認為，南海議題必須在「多邊架構」下方能有效溝通，離開多邊架構是危險的。儘管中國大陸方面一再透過各種管道釋出兩岸在南海問題上應共同合作的信息，但為了區域安全與「國家利益」，台灣不應離開「多邊架構」處理南海議題，不應附和「兩岸共同合作，一致對外」的主張。陳其邁還提出，兩岸在南海議題上合作形同背書中國大陸主張的「雙邊架構」，不但無法有效解決南海爭端，更會使國際社會產生混淆，錯認台灣在南海議題上承認中國大陸的「宗主權」，成為破壞南海區域和平穩定的麻煩製造者。①

２０１１年８月，民進黨「總統」參選人蔡英文公布的「十年政綱」（「國家安全」、兩岸經貿篇）中稱，「民主進步黨主張，有關包括南海在內之周邊海域的紛爭與衝突，應由利益相關國家在多邊架構下，本著『擱置爭議、共同開發』之精神，在國際法下，共同就海洋資源開發、海洋污染防治、海上安全等海洋合作事宜，建立多邊協商機制，解決紛爭，共同維護海洋資源之永續利用，以及海域之和平與安全。」②同年９月１３日，蔡英文在美國企業研究所演講時稱，雖然台灣對南海區域的「主權」有自己的主張，但民進黨認為應確保該區域的航行自由以及透過「多邊架構」和國際法來解決爭端。民進黨的政策主張特彆強調海事合作及永續發展，並希望能就此議題與相關國家進行對話，推動「國際」合作。③

針對外界質疑蔡英文放棄南海「主權」，２０１５年５月２６日蔡英文稱，民進黨決不放棄對太平島的「主權」，主張以國際法尤其是《聯合國海洋法公約》，用和平的手段處理南海「主權」問題，更堅持公海上的航行自由權，「也不能接受任何挑釁行為」。④２７日，民進黨發言人鄭運鵬稱，一些過去可能和民進黨比較友好的學界或公職人員，他們在各個研討會有不同的說法，不能把它當成民進黨中央或是「總統」候選人的政策。民進黨堅持對太平島及相關周邊海域的「主權」。各國如果對主權有爭議，都應該在國際法的規範下，依據《聯合國海洋法公約》的規定為基礎，在國際機制下獲得和平的解決與理性的討論。民進黨主張公海有航行自由，反對任何挑釁的行為，民進黨將維護台灣在南海以及公海上自由航行的權利。⑤

２０１６年１月，蔡英文成功當選後，其南海政策也成為外界關注的焦點議題之一。１月１６日，在其當選後的首場國際記者招待會上就有記者提問其南海政策，但蔡英文只是簡單敷衍了事。１月１９日，吳釗燮在美國戰略暨國際研究中心和布魯金斯學會聯合舉辦的研討會中稱，南海「十一段線」要基於國際法，但國際法對此沒有規定，所以仍是「國際」間爭論的議題。吳釗燮還稱，「台灣有當年中華民國十一段線主張的檔案……將與各方磋商後，謹慎做出決定，但不排除公開的可能性。」①

１月２８日，馬英九登上太平島宣示「主權」，並邀請已經當選台灣地區領導人的蔡英文派人參加。對此，蔡英文方面不僅拒絕派人登島，反而指責馬英九的登島行為是在「爆沖」，給蔡英文製造難題。②對於媒體提問其上台後會否登島宣示「主權」，蔡英文則拒絕回答。

２月，菲律賓向海牙國際法庭提出的南海島嶼仲裁案再次發酵，奧巴馬總統甚至表示各聲索國必須遵守仲裁案的判決。對此，蔡英文再次模糊應對稱，呼籲各方秉持和平解決南海爭議的原則，自我剋制最重要。吳釗燮則表示，民進黨對南海仲裁案尚未討論，更未決定如何應對。③

１．４　蔡英文南海政策的基本點

通過以上分析可以看出，雖然民進黨在不同的歷史時期對南海問題的立場不盡相同，但有一些基本的邏輯框架。２０１６年蔡英文上台執政後，其政策主張將大概包括以下幾點：

第一，不放棄對太平島的「主權」，但對Ｕ形線持消極立場。早在２０世紀９０年代，民進黨就對Ｕ形線表示懷疑。蔡英文在這方面的立場更為消極，雖然其表示過堅持太平島的「主權」，但從未說過堅持擁有整個南海的「主權」。如媒體所分析，不僅要看蔡英文講了什麼，更重要的是她沒有講什麼。④

第二，尋求加入南海問題的「多邊解決框架」。參與到解決南海問題的「多邊框架」內一直是台灣方面的立場。為了凸顯台灣在國際上的「存在」，避免被國際社會認為中國大陸對台灣擁有主權，擁有國際談判背景的蔡英文動作更加積極。雖然這一目標在可見的未來並不會實現，但並不代表蔡英文將無所作為，其可能會通過舉辦國際研討會、資助環保類ＮＧＯ活動等，展示台灣是南海問題的重要一方。

第三，強調依據國際法「和平解決」爭端。台灣雖非國際法意義上的國家主體，也非相關國際法律的簽署方，但民進黨一直堅持南海問題應按照國際法行事。所謂的依據國際法和平解決，實際上是放棄南海「主權」的隱晦說法，也是拿國際法作為放棄南海「主權」的擋箭牌。

第四，堅持不與中國大陸合作的立場。由於擔心「其他國家對兩岸間的主權問題感到混淆」，⑤因此無論是在東海還是在南海，民進黨的政策最為明顯的特點就是堅持與中國大陸的政策區隔，排除任何與中國大陸合作的可能性。即使是一些民間的、經濟性的、互利共贏的議題，民進黨也表示反對。例如，台灣政治大學國際關係研究中心劉復國、台灣中央研究院宋燕輝等人與大陸學者就南海問題展開合作研究，蔡英文重要幕僚蕭美琴就利用「立委」職權大加撻伐，甚至升高到「國安層面」進行打壓。⑥

第五，主張南海航行自由。對台灣而言，根本不存在所謂的航行自由權的問題，因此這並不是民進黨南海政策的主要政策點。２０１１年９月蔡訪美時，首次提出南海的航行自由問題。２０１４年５月，蔡英文二度擔任黨主席後，為了配合美國的南海政策，這一主張成為民進黨南海政策的重要組成部分。

通過以上分析可以看出，除主張對太平島的「主權」外，民進黨尤其是蔡英文與美國的南海政策幾乎完全一樣。

二、民進黨南海政策的特點

通過分析可以看出，民進黨的南海政策具有消極性、欺騙性、鬥爭性和工具性的特點。

第一，消極性。民進黨自成立以來，在南海問題上的立場不斷後退。２０世紀９０年代，在野的民進黨不但主張對南海擁有「主權」，而且希望加大對南海的關注和維權力度，對李登輝當局不斷弱化南海防禦的政策提出諸多批評，甚至有人認為「台灣的安全在於南海而不是台灣海峽」。①民進黨執政以後，不論陳水扁當局出於何種目的，客觀上都採取了較為強硬的維護南海「主權」的措施，包括陳水扁親自登上太平島，強化太平島的防禦工事等等。但是，蔡英文和蘇貞昌主掌民進黨以來，其南海問題的立場卻變得異常消極。民進黨從不主動發表對南海問題的看法，更不會主動宣誓捍衛南海「主權」的決心。如果被島內輿論問及相關立場，多只是使用模糊性的語言加以應付，而且一旦南海出現緊張形勢，其不是將矛頭對準外國，反而多是批評島內的國民黨和中國大陸。

更令人憂心的是，民進黨內尤其是部分精英出現了公開放棄南海「主權」的聲音。２０１４年５月，民進黨秘書長、駐美代表吳釗燮曾撰文稱，台灣在南海僅應主張目前佔領的太平島領土「主權」，南海Ｕ形線欠缺合法性。②２０１４年９月１４日，陳水扁執政時期的「國安會」副秘書長張旭成在參加「美國重返亞洲與區域安全國際研討會」時對記者表示，「國民黨政府１９４７年提出的南海斷續線，與今天的台灣當局無關」，「民進黨的人，包括我本人，都已經表示台灣應該調整對南海領土的主張」，「民進黨若重新執政，台灣會放棄南海的主權主張」。民進黨籍前「國安會」副秘書長和「國防部」副部長柯承亨也在同一場合表示，「民進黨正在思考是否要放棄台灣當局以現有的斷續線為界線對南海主權的主張。以前所謂的歷史性水域與我們實際控制的區域還是有區別的。據我所知，民進黨在南海問題上正在做一個內部檢討。至於檢討的方向，我想未來可能會比較清楚」。③對此，蔡英文沒有主動澄清並與其切割，反而輕描淡寫說是「個人主張」，予以尊重。蔡英文雖然聲稱不會放棄太平島，但是從未提及「不會放棄南海」，因此外界一直質疑，蔡英文是否是僅僅主張對太平島等台灣實際控制島嶼的「主權」，而放棄除此之外的整個南海海域。④

第二，欺騙性。通過回顧民進黨的南海政策，無論是從１９９８年民進黨「立委」審議「領海及鄰接區法」時的表現，民進黨退休官員「直言不諱」的發言，還是蔡英文個人略帶模糊的言行，都可以看出民進黨雖不主張全然放棄南海「主權」，但確實不認為擁有Ｕ形線內南海水域的全部「主權」。但是，無論是基於歷史傳統的教育，還是希望從南海豐厚的資源中分一杯羹的考慮，島內民眾普遍認同其擁有對南海的全部「主權」。也就是說，民進黨的主張與島內的普遍民意是背道而馳的。因此，在選舉至上的台灣社會，民進黨只能盡其所能地包裝其南海政策，防止引發民眾的反彈。

其手段包括：一是避重就輕，偷梁換柱。即對於外界高度關注的議題，勉強表達立場，但卻忽略或隱瞞背後的邏輯關係。例如，對於眾所周知的、具有代表性意義的太平島，蔡英文宣稱不會放棄「主權」，但卻對整個南海海域的「主權」不表達立場。問題是，如果沒有了整個Ｕ形線內的「主權」，太平島的法理來源何在？民進黨籍前「立委」郭正亮便稱，面對台灣四個外島問題，民進黨有必要誠實面對國際法和歷史，不要再誤導人民，只以台灣為中心，用政治語言說出違反國際法理、完全不通的話。⑤二是瞞天過海，暗度陳倉。利用華麗的辭藻和義正辭嚴的語言，包裝不能說的秘密。例如民進黨不斷主張遵守國際法，尤其是《聯合國海洋法公約》，實際上就是自廢武功，變相放棄對南海的「主權」。正如台灣淡江大學教授陳一新所言，國民黨只是尊重《聯合國海洋法公約》的精神，民進黨卻極有可能拿著《聯合國海洋法公約》作為令箭，認真執行。①

第三，鬥爭性。在南海問題上，民進黨的出發點已經變質，它不是維護台灣民眾利益，而是以此來與國民黨和大陸進行較量。

雖然西方民主政治的一大特徵就是黨派之爭，但是並不代表在任何議題上都是如此。島內民主政治發展的一大弊病就是不論事件的是非曲直，也不論台灣的利益點之所在，都是「為反對而反對」。馬英九上台以後，對於馬英九的南海政策主張和維護南海權益的作為，民進黨一概表示反對。２０１３年發生台菲「廣大興案」時，民進黨主席蘇貞昌批評馬英九當局在「外交」、調查等方面的表現都不能令台灣民眾滿意，「明明是一盤贏局卻賭到輸」。②２０１５年５月，馬英九提出「南海和平倡議」，民進黨秘書長吳釗燮批評稱其「只是一個口號」，還質疑馬英九是否是聯合中國大陸。③對於民進黨模糊的南海政策主張，國民黨也不斷要求其予以澄清。２０１５年５月，蔡英文訪美前夕，國民黨「立法院」黨團召開記者會稱，蔡英文應該講清楚其南海政策，並糾正民進黨內部主張放棄南海的主張，「如果放棄南海主權，就是喪權辱國」。④

民進黨還不斷指責中國大陸破壞現狀及違反國際法。１９９３年，陳唐山就提出，將南海建成一個共有的安全網，結合東南亞各國，以防衛中國大陸在此區域的霸權。⑤２０１２年７月，針對中國大陸設立三沙市，民進黨發言人林俊憲稱，「民進黨主張和平解決南海爭議，由各國共同設立行為準則，避免再度發生類似中國大陸這次的挑釁行為，造成區域動蕩」。⑥２０１４年５月，越南發生打砸中資企業事件後，台資企業也受到波及。對此，民進黨更是罔顧事實，對中國大陸橫加指責。５月１４日，民進黨中常會新聞稿稱，「越南排華運動系因中國在爭議水域設置鑽油平台，引發海上的嚴重衝突」，「越來越多的國際人士認為台灣與中國正在進行合作，這是衍生台灣與友好國家爭議的根本」。⑦

第四，工具性。民進黨無論是主張透過「多邊機制」解決，還是登島等作為，都是希望能夠藉此擴大所謂台灣的「國際空間」，以「主權國家」身份參與南海對話合作，南海問題是其推行「台獨」活動的工具。具體表現為：一是參與南海爭端解決機制以彰顯「存在性」。早在１９９５6><124a> 年５月，時任民進黨「立委」張俊雄稱，將「內政部」在該年５月底召開的南海會議提升為「國際性」的南海會議，促使南海問題「國際化」。⑧民進黨一直主張採取多邊機制協商南海問題，而台灣是其中重要的一方，其力圖透過參與南海合作機制來擴大所謂「國際空間」，彰顯與中國大陸平起平坐的實體身份。二是通過登島等方式增加媒體曝光度。２０００—２００８年間，包括陳水扁、呂秀蓮、「內政部長」余政憲等人都曾赴南海登島，以宣示南海「主權」，但其主要目的是製造新聞，增加媒體曝光度。

此外，我們還可以清楚地發現，民進黨主張「台灣」而非「中華民國」擁有南海「主權」。民進黨與國民黨的一個重大區別是對「中華民國」的認同差別，民進黨雖然在１９９９年通過「台灣前途決議文」，接受了「中華民國」的「國號」，但在重大問題上仍堅持所謂的「台灣主體性」。在南海問題上，雖有部分民進黨人主張擁有「主權」，但認為擁有者是「台灣」而非「中華民國」。「台灣」和「中華民國」的重大區別在於，「中華民國」帶有「一個中國」的意涵，意味著認同大陸和台灣同屬一個國家，而「台灣」的意涵則意味著「台灣是一個主權獨立的國家」，與「中國」或者「中國大陸」沒有任何隸屬關係。也就是說，在伸張對南海「主權」的過程中，民進黨也不放棄宣揚「台獨」的機會。

三、民進黨南海政策的成因

民進黨之所以奉行上述南海政策，有歷史原因，也有現實考慮；有內部原因，也有外部因素。

第一，「台獨」意識的必然產物。民進黨的南海政策是其「台獨」主張的衍生品和附屬品，意即民進黨的「台獨」主張是其南海政策的根，而其南海政策則是枝葉而已。１９９９年５月通過的「台灣前途決議文」稱，「台灣是一個主權獨立國家，其主權領域僅及於台澎金馬與其附屬島嶼，以及符合國際法規定之領海與鄰接水域」。①也就是說，民進黨認為台灣的「主權」取得除了現有的台澎金馬外，就要靠國際法來界定和解決。很明顯，南海並非台澎金馬的附屬島嶼。按照民進黨對國際法的理解，南海也很難被稱之為「符合國際法規定之領海與鄰接水域」。中國大陸和國民黨主張對南海的主權最主要的依據是歷史，因為中國政府最先發現、經營和管理了南海，這一點民進黨並未提及。

從「台獨」的角度進行思考，民進黨也不願意接受擁有南海「主權」的主張。一是可以藉此拉攏東南亞國家的支持。長期在野的民進黨要想獲得執政權，既要獲得台灣內部民眾的支持，也需要國際社會的相助，其中與台灣隔海相望的東南亞國家的角色非常關鍵。如果隨國民黨主張對南海的「主權」，勢必會引發與東南亞部分國家的矛盾，這與民進黨的初衷相背離。陳水扁執政期間對外宣示南海「主權」，多次登上的都是爭議較少的東沙群島，而不是南沙群島，背後的邏輯就在於此。二是切斷與中國的「臍帶聯接」。台灣之所以與南海主權有連結，是基於對中國的傳承。第二次國共內戰後，逃至台灣的國民黨政府對南海擁有主權，因此才出現了台灣方面對南海的主權訴求。如果承認對南海擁有主權，即等於承認台灣與中國大陸存在某種連結，這是「台獨」分子所不願意看到的。

第二，出於島內選舉的需要。民進黨為了贏得台灣選民的支持，並不敢公開宣稱放棄南海「主權」。目前，多數島內民眾對南海的了解程度並不是很深，更沒有實現有效的利益聯結。但基於國民黨長期的教育、對利益最大化的追求以及對東南亞國家心理上的優越感，台灣民眾還是普遍認同擁有對南海的「主權」。台灣地區的教科書、地圖等都表明，曾母暗沙是中國最南端的領土，南海毫無疑問地屬於「中國」。南海豐富的生物資源和油氣資源使台灣民眾更強化了主張「主權」的現實動因。以生物資源為例，根據學者統計，南海魚類資源的年生產量約為２４０×１０６噸，如可捕量按５０％計算，約為１２０×１０６噸。其中，魚類資源有５００多種，大約有１００種魚類有捕撈價值，名貴和經濟價值較高的魚類有２０多種。②更重要的是，南海一直是台灣漁民的重要漁場，２０１３年５月發生的「廣大興案」就是由於台灣漁船赴南海捕魚引發的。

此外，由於台灣各方面實力優於東南亞國家，因此相較於東海問題，台灣民眾在南海問題上的立場更加堅定。「廣大興案」發生後，數百台灣民眾自發到菲律賓駐台辦公室門前焚燒菲律賓國旗、拋雞蛋泄憤，商戶貼出告示聲言拒絕賣貨給菲律賓人，台灣網民對菲律賓展開網路大戰等就可見一斑。因此，民進黨無論如何都不敢公開宣稱放棄南海「主權」，而只能將其內心的想法深深地隱藏，並厚厚地包裝。

第三，迎合美國的亞太戰略。目前，對主權爭議不選邊站隊、反對妨礙航行自由、反對單方面改變現狀、反對以歷史依據提出主權聲索和反對以雙邊談判的形式協商解決南海爭端，是美國針對南海的「五不」政策框架。③對於台灣方面而言，美國自然是希望其保持相同的政策立場。而且，針對台灣的特殊情況，美國尤其希望台灣方面放棄斷續線主張。美國國安會前亞洲事務資深主任貝德（ＪｅｆｆｒｅｙＢａｄｅｒ）、前「美國在台協會」台北辦事處處長司徒文（ＷｉｌｌｉａｍＡ．Ｓｔａｎｔｏｎ）以及戰略暨國際研究中心研究員葛來儀（ＢｏｎｎｉｅＧｌａｓｅｒ）等都質疑南海斷續線的「合法性」，並呼籲台灣方面加以放棄。馬英九當局雖堅持不與中國大陸聯手的立場，但對美國的要求也不予支持，仍然堅守南海斷續線的主張。２０１４年９月，馬英九當局還特別舉辦「南疆史料特展」。

陳水扁執政中後期以來，由於民進黨的「台獨」主張威脅台海和平，傷及美國的利益，因此民進黨與美國之間的關係一直比較微妙。蔡英文在２０１２年台灣「大選」中落敗，美國被認為是壓垮蔡英文的最後一根稻草。此後，民進黨將修復與美國的關係擺在相當重要的位置，並為此做足了姿態，不僅設立了駐美代表處，而且蔡英文還於２０１５年５月底以「總統」候選人的身份訪問美國。除此之外，配合美國的亞太戰略也是蔡英文對美政策重要的組成部分，其中最重要的著力點就是東海和南海問題。因此，蔡英文在堅持民進黨過去的南海政策的同時，還加上了「南海航行自由」這一主張，並絕口不提「斷續線」一詞，這使民進黨的南海政策與美國的政策呈現出８０％以上的相似性。

四、民進黨南海政策的影響

２０１６年１月１６日，蔡英文贏得台灣地區領導人選舉。民進黨和蔡英文上台後，其南海政策將對台灣爭取南海權益、兩岸關係發展等方面產生重要影響。

第一，台灣方面維護南海「主權」的力道受限。台灣雖被小布希稱為「亞洲民主的燈塔」，但其不成熟性也顯而易見。其中最為台灣民眾所厭惡的就是藍綠惡鬥，將政黨利益置於台灣整體利益之上。如上文所述，雖然維護南海「主權」有助於台灣的整體利益，但藍綠政黨仍在打著自己的算盤。台灣本身實力有限，即使內部團結一心，都不見得能獲取最大利益，更何況「兄弟鬩於牆」。２０１３年５月發生台灣漁民被菲律賓軍警射殺的「廣大興案」後，正當馬英九當局拉高層級與菲律賓進行交涉的時候，立場偏向民進黨的台灣指標民調發布了一份民調，其中台灣民眾對馬英九的滿意度跌至１７９％，不滿意度則大增至６９６％。①這令外界質疑馬英九在利用這一悲劇撈取自己的政治利益，令馬英九當局十分難堪。菲律賓更是藉機削弱台灣當局維護南海「主權」的正當性，採用譏諷的語氣稱「我們總統的支持率有７２％」。台灣媒體分析稱，「儘管（菲律賓的）動機令人質疑，但對台灣無疑是致命一擊，包括美聯社等媒體都開始朝此方向報道」，而不是從菲律賓槍殺台灣漁民的人道主義角度進行分析。②由此可見，內部政黨惡鬥導致台灣爭取南海權益的努力事倍功半。

第二，蔡英文南海政策關乎與大陸重建互信的效果。民進黨的「台獨」主張是大陸與民進黨之間互信的最大羈絆，也是大陸一直拒絕與其進行任何形式往來的根本原因。由民進黨的「台獨」主張衍生出來的南海政策，由於具有非常強的對抗大陸的特性，因此使大陸對民進黨的不信任程度進一步加深。民進黨上台後如若採取完全站在美菲等外部勢力一邊，或是採取相較於馬英九當局更為保守的政策，則勢必會加深大陸執政當局和民眾對民進黨的不信任和厭惡感。大陸對民進黨採取更加強硬的政策措施，便具有更多的理由，也更能贏得島內民眾的支持。相反，如果民進黨在南海問題上不採取如此對抗性的政策，或許能成為民進黨與大陸建立互信的一小步。實際上，南海問題也具備促使二者採取相同立場的基本條件。一方面，民進黨即使重新執政後，也不太可能公開宣示放棄南海；另一方面，相較於東海問題，對於菲律賓等國侵犯南海權益的行為，民進黨更傾向於採取果斷措施。因此，筆者認為，民進黨當局完全可以在南海問題上採取積極正面的行動，這一方面可以維護台灣在南海地區的利益，同時又能促進與大陸重建政治互信的步伐。

第三，若因南海問題衝擊兩岸關係，美國將降低對台灣的支持力度。雖然民進黨在制定南海政策時將美國的政策作為重要參考指標，以此期待美國能增強對民進黨的支持，但實際上並未達到其期待的效果。可以說，在民進黨與國民黨的南海政策之間，美國更傾向於支持國民黨。雖然民進黨的很多政策與美國的政策具有絕對的一致性，如都主張台灣應該放棄「十一斷線」，都主張南海航行自由，應遵守國際法的相關規定，等等。然而，美國的南海政策固然有針對中國大陸的成分，尤其是反對中國大陸使用武力，並且反對單方面改變現狀，但其政策核心是維持該地區的和平與穩定。美國深知，民進黨的南海政策雖然與美國保持了高度一致，但卻容易引發諸多隱患，首當其衝的就是兩岸關係發展。在民進黨支持美國的南海政策和民進黨維護台海和平穩定之間，美國更看重的是後者。①民進黨的南海政策對美國維護南海的和平穩定加分有限，但由此而引發的台海地區緊張局勢卻會令美國利益受損嚴重。因此，美國更傾向於希望民進黨像國民黨一樣，提出中道務實的南海政策。２０１５年５月，馬英九提出「南海和平倡議」後，美國國務院副發言人拉斯基（ＪｅｆｆＲａｔｈｋｅ）就表示「讚賞」。②

通過以上分析可以看出，民進黨南海政策的基本點是宣稱不放棄太平島「主權」，但卻不明確主張對整個南海海域的所有權，而且其更多地強調國際法和航行自由，並且反對與中國大陸聯手維權。蔡英文２０１６年上台執政以後，雖然難以宣布放棄南海Ｕ形線③等較為激進的政策，但其更加消極的作為以及配合美菲等國的小動作，將為中國大陸維護南海主權增加不少麻煩。

本文系作者個人觀點，

不代表「政治學與國際關係平台」觀點

（sinozhuge）

平台編輯：王勇

政治學與國際關係論壇

微信號：sinozhuge
推薦閱讀：