台灣民主經驗的啟示與局限

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台灣的民主發展經驗，若自1980年代末解嚴、全面開放選舉起算，已有20餘年。這些經驗，能帶給中國或其它國家的民主運動什麼樣的啟示嗎?又反映出了什麼樣民主制度的局限來?抱著這樣的問題意識，我嘗試著探討「台灣民主經驗的啟示與局限」這一大問題。選舉民主在台灣去年12月，台灣才剛結束了五個地方縣市長及民意代表的選舉，一轉眼，各方政治人物又開始馬不停蹄地要為下一波的立委選舉，以及2012年的總統大選做準備。從民調到提名候選人、整合派系、造勢、拜票……選舉活動幾乎已是台灣政治發展的最大核心。在台灣打開電視，三分之一的新聞都和選舉有關，且越到選前越加炙烈。各種政策的宣布或論辯，也和選舉考慮息息相關。毋庸置疑，這套以選舉做為民主中心的遊戲，深深影響著人們的生活。依循選舉活動的邏輯，各級民意代表為了獲取選票，相對於過去沒有選舉的時代，更加強所謂的「選民服務」活動。這些「服務」相當廣泛，從代替爭取權益、修訂或質詢特定政策——或徘徊在非法層次的遊說，到請託特定利益等，不一而足。民眾的不少瑣碎困擾(特別是一些與政策、特定利益無關的個案裁量問題)竟也真的能透過這樣的管道來化解。而在這些活動中，民意代表的目的是為了建立認同，換取選票。在各級民意代表之外，由選舉產生的各級行政首長，自總統、縣市長、鄉鎮市長等，也被迫更在意輿論，無法輕易忤逆多數意見、恣意而為。而與此搭配的是，大眾媒體在反映輿論和選票的影響下，有了更強大的政治影響力;在少數的狀況中，基層民眾因此有機會透過媒體，來逼迫政府不得再侵犯其應有權益;代表弱勢利益的各種社運團體也仰賴媒體發聲，以此與官方斡旋。大體來說，台灣的選舉民主發展成果，已漸漸和成熟的選舉民主國家沒有太大差別。民眾受選舉動員影響的效應也在持續下降當中，漸漸當它是一個正常的生活環節。儘管近年來有遭到放大檢視的民選政府官商勾結、貪污等事宜，被用來質疑台灣的選舉民主有問題;但實際上，這與其用來說台灣是一特例、還不夠民主，不如需要承認選舉民主本來即無法就此杜絕官商勾結，反而有可能促使經濟勢力掌握政治勢力的效應制度化。這樣的說法或許有些悲觀，但卻日益是選舉民主國家下的無奈現實。我還記得，我念高中的時候，學校要求學生每周都要寫「周記」。我的班導師是個國文老師，在鼓勵創作的考慮下，她不限制周記的題目或字數，讓學生自由發揮。有一次，我不知什麼原因心血來潮，竟想針對台灣的選舉政治及其文化，提出批評。印象中我寫下了類似這樣的文字：「如果報章雜誌揭露的是真的，競選經費普遍居高不下，選市議員要花上千萬，選立法委員要上億元，那麼這樣的代議民主，又怎麼可能真的選出能代表平民百姓意見的人呢?」我已經記不得，我怎麼會有著這樣的強烈意見;然而我至少能確定，這種對台灣選舉民主的質疑，是多數人共有的。我們在生活中想到那些「立委」、「議員」、「官員」，幾乎沒有幾個讓人有好印象。賄選文化與利益交換選舉民主是如何脫離人民利益的?其中一個顯性的操控方法，就是時有耳聞的賄選文化。從小老百姓票投某一議員、立委的「一票三千元」，到議員選議長時的「一票一百萬」……，賄選儘管意味著民主在墮落，但自台灣從實踐民主選舉以來，其層出不窮。或許，這也不只發生在台灣，也包括其它僅在形式上實施選舉民主的國度，各種利益輸送決定了投票行為;只不過，台灣運作得更為赤裸罷了。我曾帶著好奇問一些朋友：「那些受賄的選民，為什麼不拿了錢、但不把票投給賄選的人呢?」答案大概有兩種：「拿了錢卻不投票給他們，會良心不安」;另一種是更現實的，「就是要讓他們選上，以後他們繼續選，才有錢繼續拿啊!」乍看之下，賄選似乎是個特殊現象，僅僅在選舉時刻，由候選人由上而下地向選民買票，然而實際現象恐怕更加複雜。在賄選文化的背後，有著堅實的基礎——地方頭人和選民之間的政治利用關係。唯有進入這樣的政治利用關係，才能理解：賄選不只是一次性「一票幾千元」 的買賣關係，而是一種平常性的代議政治里「頭人與選民」間政治相互利用關係的展現。地方頭人與選民的短線政治利用關係在平常，地方頭人在鄉里有著一定的能見度，或許是在廟宇中擔任職務，或是對民意代表有一定影響力，亦或積極投入某些能獲取社會關係的義警、義交、家長會、宗親會等組織。當選民遇到某些生活上的瑣事困難，可能會尋求這些地方頭人的幫助，而當這些地方頭人成了某些候選人的「樁腳」，選舉期間，這種「服務關係」就轉化為了「選票關係」。其中暗示著：只要大家票投給那位候選人，候選人能當選，之後選民就能獲得更好的服務或利益。而賄選不過是這些利益表現上一種最露骨的活動，實際上儘管「不直接給錢」，樁腳依然有不少動員能力，能影響選民們的投票行為。在這樣的互動經驗中，對選民而言，投票活動日益不是「投一個有能力制訂好政策、監督行政機關的公共代議士」，而是「在自身偏好的藍綠陣營中，選一個最能代表自身短期利益的候選人」。至此「拿不拿錢」已經不是重要的問題了。問題是投票已不再是「選賢與能」，而無非是一種「認同」或「短期投資」。我們無法責備這樣的選舉行為成為主流。因為，現實上選民也得不到太多在這套邏輯之外的信息，能找尋到合乎「選賢與能」價值的對象，以及認知自身「長期利益」的學習過程。其實究竟誰選上、誰沒選上，扣除掉他背後所代表的泛藍、泛綠對立關係，單單就那個人是否應噹噹選，也沒什麼選民會真切在乎。實際上，就筆者了解，這樣的投票意識應該並非台灣特有，而是諸多僅有選舉形式民主國度中的普遍狀況。如此的投票意識下，選民會接受賄選，也就不足為奇了，反而很可能是一種相當「理性」的行為——選他至少還拿得到一點錢。知名度和形象勝於一切在台灣經驗中，選民的投票行為，除了受到地方樁腳的動員影響或直接賄選外，也還高度受到候選人的「知名度」和「形象」所影響。高知名度、形象好的候選人，才可能在選舉中成功;儘管，他可能沒有提出什麼政見或充足的專業政治能力，但這都無妨。對於選民而言，選舉是選一個他們「認同」的對象，而不是經過一番理性衡量後，再決定授與權力。這樣的遊戲是普遍性的，在各種選舉民主國家經常是如此。在這樣的風氣下，政客們要積極投入的絕非是什麼專業政策的制訂，而是要思考如何更好地「表演」，取得最多的曝光，如此才可能在選舉中勝出。有時表演過度了，會被選民批評為是在「作秀」;但如果不積極投入表演，除非他在地方勢力中有堅實的政治實力，否則很可能被淘汰。對於候選人來說，如何拿捏表演的分寸，往往是他們從政中最主要的考量。這些候選人為了維護樁腳關係，得要勤跑「紅白帖」，參加婚喪喜慶，處理有理或無理的選民服務;為了知名度和形象，還得疲於奔命，主動找機會召開記者會、公聽會、公開質詢……營造一個專業政治人物的演出。儘管，只要稍加理性地思考就知道：當政治人物把精力都投入在這些活動中，誰來從事複雜、專業、但通常不容易得到太多掌聲的專業政策制訂工作?問題是，現實就是如此，單單做好政策是「沒票的」。不少政治人物都說，他們「生活質量其實相當不好」，「很空虛」，但為了勝選，也只能在此結構下繼續前行。選舉民主下的結構性政商勾結然而，問題還不只如此。在這兩個「不理性」、「不文明」的選舉民主現象背後，實際上有著更嚴重的問題——政商勾結。這種政商勾結是「結構性」的、而不是零星個別的;當大資本勢力能透過選舉「合法操控」國家機器時，「當企業併購國家」一語就有了真義。耙梳台灣從二次戰後的歷史，我們不難發現，基於國民黨在台灣的威權統治，在台灣經濟發展過程中，國家與資本的關係長期是「國家高度控制資本」;這種由國家主導經濟發展的方向，且直接擁有大型國有企業和銀行，民間資本再從中配合的經濟發展模式，被不少學者稱為「東亞發展型國家」模式。然而，先暫且不論這種「國家威權領導經濟發展」的模式，是大量地透過犧牲勞工權益、消費水平並且大量地補貼資本所促成;更大的問題或許在於，這套傾國家之力「把資本養大」的戰略，最後結果竟然往往是「資本坐大」，於是足以漸漸不受國家控制，反而能逼國家更加不計代價地要為資本利益服務。特別在1980年代後所謂的「經濟全球化」浪潮，資本透過其流動能力，逼使各國政府為了吸引資本，不惜得要取消各種增加企業成本的勞動保障、環境保護、企業賦稅等法規。在台灣具體的脈絡中，這個「資本控制國家」的變遷，更是鑲嵌在所謂的「民主化」浪潮里。我們看到，從1980年代末起，台灣政府為了獲取正當性，全面開放各級民意代表甚或中央公職的選舉;此時不但大資本基於其跨國流動能力，能動輒間接地以外移中國或外移東南亞作為「用腳投票」的施壓工具，要台灣政府為其利益服務;其甚至根本已能透過選舉過程掌握國家機器，直接地控制政府各階層的菁英官僚或民意代表，為其制訂政策。然而這樣的變動，往往是爭取選舉權利的民主運動沒有事先考慮到並積極對抗的重要問題。於是，「民主化」後的政治利益偏向，很可能是離基層人民更加遙遠。稅制不公始於「民主化」?舉例而言，台灣學者吳挺峰在針對台灣財政赤字、稅基流失的研究論文《台灣財政平衡的現實與迷思：沒有平等的成長崇拜》中指出：「直到1990年止，台灣的未償公債餘額約有一千餘億元(註：一美金約等於三十元台幣)，但國庫的歲計剩餘卻高達兩千餘億元，亦即這是一個用歲計剩餘償還公債都還有剩的「無負債政府」，但歷經了1989年的大幅度減稅，以及1991年郝揆推出金額高達5兆8千億元的六年國建這個旗艦型經建計劃後，赤字從此成了難以擺脫的財政壓力。」這個稅基流失、稅制不公的關鍵轉折在於1980年代末，也就是台灣國會「民主化」的時期。吳文指出：「……伴隨整個1980年代內需(投機)市場膨脹後所創造出來的新富漸成氣候，並對應連結到解嚴後逐漸系統性地甄補本土民意的立法院……復征證所稅失利一事，說明了剛解嚴後的政治系統的空前分化與重整……」也就是說，當台灣從1990年代進入了大規模選舉民意代表的「民主化」時期，其結果竟然並非產出比過去威權時期更加講究社會公平的稅制，反而是在立法院日益受地方勢力與資產階級的把持之下，使得具有社會重分配意義的證券交易所得稅以及按照實價課徵土地征值稅的改革，都一一失敗。除此之外，這個「民主化」後的立法院，不只將各種有著重分配意義的稅制改革擋下，還主動一再通過有利於富人和資本家的「稅改」，幫助他們「減稅」，使得廣大受剝削階級人民的財稅負擔更加沉重。其中最具影響的，應該就是有計劃、大規模地免除大型資本的稅賦責任。吳挺峰的研究中即提到：「進入到了1990年代，《獎勵投資條例》功成身退，換《促進產業升級條例》接手，雖然對外宣示改以功能別作為優惠標準，但實際上還是換湯不換藥，甚至減免愈加寬鬆，到了2001年，台灣制度化地對於產業賦稅減免的金額更是已經佔了總稅收比重的5.5%(696億)。」自此開始，「台灣的財稅結構已經系統性地沿著階級切線而傾斜，攸關資本與財產的稅基嚴重流失與萎縮，並將稅收負擔轉嫁給由受薪階級所承擔的綜合所得稅(受薪階級約承擔了綜合所得稅72%的稅基，因而也讓名目上的累進稅率形同虛設，呈現實質上的累退)。」「若再根據曾巨威的統計，台灣的租稅減免法令從1991年起即暴增到23種之多，稅基的扭曲與稅收的流失之嚴重可見一斑。同樣地，這些減稅法令也絕大部分都是對資本家與富人有利。」沒有了公平的稅收，任何促進重分配的社會政策，也無法是奠基在重分配的經費來源上。台灣民主發展行走至此，不啻是諷刺地由選舉民主的結果，宣布了社會民主的死亡。小結：民主政治作為意識形態馬克思在《德意志意識形態》中論及：「不管在哪一個時代里，統治階級的理念就是主導的理念：那些掌握社會物質力量的統治階級，同時也是主導那個社會的智識力量。掌握實質生產工具的階級，因此也控制了心智生產的工具，使得缺乏心智生產工具的那群人的理念，也受到了支配。」倘若民主政治本身也是一個有不同階級、不同定義的意識形態問題，那麼，被統治的弱勢階級便值得懷疑，這套由統治階級主導的「民主就是選舉民主」的化約理念，是否根本是只符合統治階級的利益，而強化了對弱勢階級的支配效果?容我說明，筆者在此論述自身觀察到的台灣選舉民主下的經驗，並非是要斥責「不該有選舉」、「不該追求民主」。恰恰相反，我認為我們要追求的是「更根本的民主目標」。筆者有意要點出的是，從台灣民主化的經驗中深刻地得知，單單在制度上推行選舉民主，對於根本的民主化來說不但是遠不足夠，而且甚至很可能替新一批政經菁英製造正當性，由其「為民作主」，而強化了社會不平等。上述有關台灣稅制改革的失敗，就反映了這樣的局限。要突破選舉民主的局限，首先我們需要認識到，民主不等於選舉;選舉也無法保證基層人民的平等參與。選舉可能將部分鬆動威權國家的體制，但在商業媒體控制、巨額選舉經費，與民眾意識形態的限制下，往往也只能迅速地為新一批的優勢階級黃袍加身。因此，面對威權的政體以及壓迫性的社會環境，我們需要一種以直探問題根本、改變社會不平等結構為目標，綿長而團結草根人民的「激進民主」政治，才可能超克單靠選舉民主的諸多弊病。這其中一項關鍵工作，必然就是要從批判地檢視選舉民主開始。誠如學者丘延亮在2007年發表於《台灣社會研究》季刊的《他山之石可以攻錯：從對照中重讀香港與台灣的民主經驗》一文中提到：「台灣自識甚高的『民主』已瀕臨『得而復失』的全盤破產臨界。但如果放寬胸懷，放出視野;知道曾經以為已一次解決，擒賊擒王的『民主轉型』，換來的是假的東西;它的『得之』不足以喜，它的失之當然就不足以惜了。喜-惜的得失之心既泯;除了振衣再戰、弄假成真，豈有其它選擇!?」而唯有在這樣的「振衣再戰」的過程當中，弱勢階級的人民才有自我培力、實踐真正民主意義的可能。這絕非是四年一次、一人一票的選舉民主能提供給人民的。(作者為英國倫敦大學Goldsmiths學院社會學博士生)
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