東亞地區多極化時代背景下東盟的未來選擇

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導語

東亞已經提前進入多極化時代。作為東亞多極力量中的一極，東盟可以促進各種力量的平衡，可以促進地區經濟繼續保持較快速度的增長，可以促進各成員國的團結以應對更加複雜的局面。今後，東盟能否在地區與全球事務中繼續發揮重要作用，主要取決於幾個因素：一是東盟內部的團結；二是大國關係的穩定與良性發展；三是該地區各國經濟繼續維持較高速度的增長，各國政治保持穩定。

文章載於《當代世界》2017年第10期

曹雲華暨南大學國際關係學院/華僑華人研究院教授

DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.10.011

近年來，在多種因素作用下，東亞地區（包括東南亞和東北亞）已提前進入多極化時代。如何適應新的多極化時代，如何在新的秩序架構中找到本國的位置並在其中扮演新的角色，如何重新確立新的國家間關係等，成為東亞區域內各國必須認真應對的新課題。許多國家和國家間組織，包括東盟，一直在為這個時代的到來做準備。本文主要探討在新的多極化時代到來之際，東盟將扮演怎樣的角色，是繼續在區域秩序構建中發揮中心作用，還是無所作為甚至被邊緣化？

經過半個世紀的建設和發展，東盟已崛起為東亞多極力量中的重要一極。圖為2017年8月8日，在菲律賓馬尼拉，東盟輪值主席國菲律賓總統杜特爾特（前排左五）與嘉賓合影，慶祝東盟成立50周年。

1東亞地區的多極化時代已經提前降臨

從冷戰結束至20世紀末期，東亞一直處於由美國主導的單極時代。在21世紀初期的十多年時間裡，東亞則進入一超多強並立的時代，即美國作為唯一的超級大國，仍然在東亞處於支配地位，與此同時，多個地區強國正在崛起，包括中國、日本、印度、俄羅斯，這些強國都試圖在東亞發揮與其實力相稱的作用。近年來，東亞的地區格局發生了根本變化，從全球層面看，也許仍然處在單極的時代，但是在東亞地區，多極化時代已經提前到來。促成東亞地區實現向多極化根本轉變的因素主要包括兩個方面。

一、美國因素

特朗普上台執政後，美國的內外政策正在進行重大調整。在東南亞，特朗普的團隊尚未形成明確的東南亞政策，但從其上台後採取的一些措施來看，東南亞國家的政治精英們有充分的理由感到擔憂。二戰結束後，美國主導建立了自由主義的國際政治經濟體制。在以自由主義為核心的世界政治經濟秩序下，東南亞國家是受益者。具體而言，美國市場對東南亞國家的開放，多邊自由貿易體系的建立，美國對東南亞安全與防務所承擔的責任等，確保了東南亞長期的和平、穩定與繁榮。特朗普上台執政後，美國要對這一切做出改變，一切都處在不確定的狀態中。

特朗普政府的政策是「美國優先」，放棄多邊自由貿易體系，不願再為維護美國的世界領導地位而「埋單」。很明顯，特朗普的貿易政策重點將從多邊轉向雙邊，呈現更多重商主義和保守主義的特點。很多東南亞國家感到受到最大傷害的是，美國宣布放棄《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）。新加坡國立大學李光耀公共政策學院教授阮豐功（Yuen Foong Khong）指出，「特朗普宣布放棄TPP這一決定，將會對日本、越南和馬來西亞造成直接的消極影響，因為這些國家與美國沒有雙邊的貿易安排，它們正期望從TPP獲得好處；原來與美國有雙邊貿易安排的國家，如新加坡、澳大利亞和紐西蘭，不會因為特朗普這一決定直接受到傷害。然而，特朗普這一決定造成的消極影響更多的是戰略性的，即放棄了其在長期與東亞經濟聯繫中所確立的領導地位。」

以往的美國總統，常常對東南亞國家的人權、民主等問題頤指氣使並橫加干涉。特朗普上台執政後明確表示，不會在這些問題上對其他國家說三道四，這使一些東南亞國家的領導人鬆了一口氣。但是，東南亞國家的政治精英們很快就會發現，特朗普給他們帶來的嚴峻挑戰還未完全呈現。紐西蘭奧克蘭大學管理與國際商務系副教授娜塔莎·哈米爾頓-哈特（Natasha Hamilton-Hart）認為，「東南亞各國的政治精英們已經意識到，特朗普給東南亞各國政治領導人帶來的挑戰不是眼前的，而是未來一段時間將會發生的貿易與投資方面的問題。特朗普的貿易保護主義和反全球化政策，將會極大地縮減對東南亞的投資與貿易，從而嚴重損害東南亞各國經濟賴以長期增長與繁榮的基礎。經濟長期增長與繁榮，是東南亞各國政治精英們取得權力合法性和長期維持統治的根基，現在這個基礎正在發生動搖，這才是東南亞各國統治階層面臨的最大挑戰。」

二、中國因素

近年來，中國一直在進行外交戰略的調整，推行更加奮發有為的對外政策。東南亞是中國推行奮發有為大國外交的一個試驗田，「一帶一路」倡議的提出和實施；亞洲基礎設施投資銀行的組建；中國—東盟自由貿易區建設加速升級；中國與東盟和各成員國之間的多邊或雙邊安全對話與合作的頻繁展開等等。這些措施都是中國外交政策轉折的重要實踐，通過這些實踐，中國與東盟及其各成員國間多邊和雙邊關係漸入佳境。

中國在東南亞的存在與影響力擴大有一個從量變到質變的過程，促成這個變化的關鍵因素是，中國與東南亞國家經濟合作水平的提升與經濟相互依賴程度的不斷增加。中國—東盟自由貿易區升級版的建設，極大地提升了雙方經貿合作水平，最近幾年中國一直是東盟的最大貿易夥伴，東盟則是中國的第三大貿易夥伴、第四大出口市場和第二大進口來源地。據中國商務部的統計，到2016年，中國—東盟全年貿易額達到4522億美元。2017年1-5月，中國—東盟貿易繼續保持持續增長勢頭，增長速度達到16.2%，比全國平均貿易增長速度高3.2個百分點。在投資方面，中國和東盟互為重要的外資來源地，截至2017年5月底，雙向投資額累計已超過1830億美元。在柬埔寨和寮國，中國已經成為這兩個國家最大的外資來源國。中國—東盟雙方已經確定如下目標並加緊實施：在2020年實現雙邊貿易總額達1萬億美元，雙方投資總額達1500億美元。「一帶一路」倡議的實施，為中國—東盟合作增添了新的動力，尤其是在基礎設施和互聯互通方面取得了重大進展。截至2017年5月底，中國企業累計在東盟國家簽訂的基礎設施建設工程合同額達到2962.7億美元，累計完成合同額2040億美元。目前，還有一大批公路、鐵路、港口、航空、電力、橋樑等項目在實施。

中國—東盟正在加速推動區域外經濟體加強合作，推進「一帶一路」建設，讓更多成果惠及世界。圖為廣西欽州保稅港區碼頭。

近年來，中國與東盟的多邊和雙邊安全合作，尤其是在非傳統安全合作方面成績斐然，極大地加強了中國在東南亞地區的安全存在與影響力。以執法安全合作為例，2002年，中國與東盟共同發表《關於非傳統安全領域合作聯合宣言》，標誌著雙方執法安全合作已進入新的歷史階段。目前，中國與東盟已建立了完善的合作機制，包括「10+1」「10+3」打擊跨國犯罪部長級會議、高官會議以及東盟國家警察首長會議等。

在中國在東南亞的存在和影響力發生從量變到質變的重大轉折關頭，中國新一代領導人順應這一變化，實現了向奮發有為的大國外交政策的華麗轉身。2017年10月，中國共產黨將舉行第十九次全國代表大會，這是一次重要的會議，也將是中國對外政策的一個重要轉折點，今後，中國將正式進入推行奮發有為大國外交的新階段。

正是由於上述兩個因素的相互作用，東南亞提前進入到多極化時代。多極化時代的東南亞，仍然是一個相對比較穩定與和諧的地區。因為大國之間的權力轉移是以和平、漸進的方式進行的。另外，在權力轉移的過程中，東盟作為一支地區的穩定力量逐漸崛起，經過半個多世紀的發展，東盟已經成為各大國都不能忽視的重要一極。

2東盟正在崛起成為重要的一極

冷戰結束後至今二十多年來，東盟一直在為多極化時代的到來做準備，包括成立東盟自由貿易區，設立東盟地區論壇，吸納所有東南亞國家加入東盟，與所有大國建立對話夥伴關係，制定《東盟憲章》，成立東盟共同體等等。這些行動和措施表明，冷戰後的東盟在一步一個腳印，朝區域一體化的目標邁進。東盟各國領導人一直強調，只有推動區域一體化，加強東盟的團結，才能應付周邊大國崛起和多極化時代帶來的各種挑戰。東盟共同體的建成，是東盟在區域一體化方面取得的最顯著的成就。

通過創建東盟自由貿易區和東盟地區論壇的實踐，東盟領導人深刻認識到，推進貿易自由化，提升區域合作和經濟一體化的水平，是增強東盟競爭力的必由之路。1997—1998年的亞洲金融風暴席捲了整個東南亞，一些東盟成員國幾乎陷入滅頂之災。這次金融危機給東盟一個深刻的教訓，那就是只有在政治、經濟、安全、社會與文化等領域加強合作，建立更加緊密的聯繫，才能更好地保證區域的安全、穩定與發展。在此背景下，建立一個像歐盟那樣的「東盟共同體」的構想呼之欲出。

2003年10月，第九屆東盟非正式首腦會議發表了《東盟第二協約宣言》，宣布將於2020年建成東盟共同體。東盟共同體包括「安全共同體」「經濟共同體」和「社會文化共同體」。2007年1月，第12屆東盟非正式首腦會議簽署《宿務宣言》，決定將建成共同體的時間提前五年，即於2015年建成東盟共同體。2007年11月，第13屆東盟非正式首腦會議通過了《東盟憲章》，將建立東盟共同體的戰略目標列入憲章。2009年3月，第14屆東盟非正式首腦會議發表《東盟共同體2009—2015年路線圖宣言》，進一步明確了在2015年實現東盟共同體的戰略構想、具體目標和行動計劃。2015年12月31日，東盟輪值主席國馬來西亞外長阿尼法正式宣布，東盟共同體於當天正式成立。

迄今為止，國內外學者和分析家對東盟共同體的重要性和前景都不太看好。然而，筆者認為，東盟共同體的重要意義，不在於它今天做了些什麼和怎麼做，而在於它為今後東盟的團結與區域一體化開闢了道路，確立了目標與方向。正如一位東盟國家領導人所說，東盟共同體的成立不是終結，而是剛剛開始。就像歐盟，在其成立之初也受到許多詬病和非議，也有一些國家中途退出。但是，歐盟卻一直堅定不移地繼續向前邁進。東盟作為一支地區力量，或者說是東亞各種力量中的一極，已經崛起。它已經為東亞的和平、穩定與繁榮做出了積極的貢獻。事實上，東盟在冷戰後初期已經在扮演一個重要的角色，甚至在很多議題和領域中扮演著領導者的角色。正如筆者曾經總結的，東亞合作的一個重要特點，是小國推動大國前進。在過去相當長一段時間內，推動東亞一體化進程的主要力量是東盟，而東盟這種地位與作用又得到了中日韓等國的認可和尊重。

20世紀90年代至21世紀初，作為東亞的兩個大國，中國和日本還無法勝任區域經濟合作的領導者角色。長期以來，中國對外政策的重心是歐美，與周邊國家的關係則僅限於「睦鄰」，區域合作的事情剛剛提到議事日程上來。日本則受制於與美國的關係而無法推行一個獨立於美國的地區戰略。因此，儘管日本與東亞的經濟貿易聯繫已經十分密切，但卻無法在政治上發揮領導作用。在整個東亞地區，只有東盟這一個緊密的區域性組織的存在，而東北亞地區各國只有雙邊關係而缺乏多邊的聯繫。因此，東南亞國家的領導人巧妙地運用了這一局勢，以東盟為陣地，主動發起和領導推動東亞一體化的一系列行動。當然，東盟擔任地區領導角色，前提是得到了中美日等大國的保證和默許。

3新形勢下東盟面臨的新挑戰

如上所述，東盟已經崛起成為東亞多極力量中的重要一極。但是，與其他力量不同，東盟是由十個主權國家組成的一個集合體，並且在新的形勢下面臨著比以往更多的挑戰。

在奧巴馬時代，東南亞曾經是美國外交與國防關切的重要地區。圖為時任美國總統奧巴馬在2016年美國和東盟國家領導人非正式會議閉幕當天在加州表示，美國與東盟合作夥伴關係進入「新軌道「。

首先，東盟今後一段時間面臨的最大挑戰是特朗普執政後美國東南亞政策的不確定性。東南亞今後可能不再是特朗普領導的美國政府關注的焦點，這一點與奧巴馬領導的美國政府有很大的不同。在奧巴馬時代，東南亞曾經是美國外交與國防關切的重要地區，奧巴馬推出的「亞太再平衡」戰略和TPP，都是突顯東南亞在美國外交與防務中的重要地位與作用。特朗普上台後，東南亞的重要性下降了，東南亞國家的領導人和政治精英明顯感到受到了冷落。在東南亞國家看來，如果美國放棄對這個地區長期的承諾和義務，將陷東盟於非常不利的境地。新加坡國立大學政治學系副教授葉延叢（Ja Ian Chong）認為，「美國領導下的國際秩序為東南亞提供了穩定、安全與繁榮，同時美國也不斷做出承諾，要維護這個秩序。如果華盛頓現在放棄這個承諾，必將為這個地區帶來不穩定。」

其次，東盟今後面臨的另一重大挑戰是未來中美關係的不確定性。美國與中國的關係有可能趨於緊張，尤其是貿易摩擦可能會加劇，也有可能導致貿易戰。在這樣的形勢下，東南亞各國可能會處於一個很尷尬的地位，他們將被迫選邊站，這是東南亞各國長期以來一直試圖避免的一種狀況。阮豐功指出，「東南亞國家可能被迫在中國或美國之間做出選擇：如果中國是他們的最大貿易夥伴，他們會期望從中國的快速經濟發展中繼續得到好處，他們會選擇站在中國一邊。但是，對大多數東南亞國家來說，他們不願意做出這樣的選擇，即在中國和美國之間選邊站，在這兩個巨人之間選邊站，對東南亞國家是一個巨大的戰略焦慮和擔憂。如果做出錯誤的選擇，代價將是巨大的。如果大多數東南亞國家選擇與中國結盟，少數國家選擇繼續與美國為友，那麼，這將會摧毀東盟的團結。原來以東南亞地區外交為中心而制定的規則和慣例將會讓位於各自的戰略考慮。總之，東盟維護地區和平與穩定的機制化的領導地位將受到嚴重削弱，甚至是完全被邊緣化。」

最後一大挑戰是東盟的內部團結與領導能力的重新構建。當前的東盟看來還無法單獨承擔維護地區秩序的角色，它對更大範圍的全球經濟與安全架構也幾乎沒有積極的反應。大多數老東盟成員國，他們事實上是東盟的領導者，現在都面臨國內政治轉型，導致其無法專註於地區事務。機制建設上的缺陷和遲滯，意味著東盟作為一個組織無法採取任何行動。東南亞國家的政府缺少保護自己的能力，尤其是在該地區面臨緊張局勢的時候。東盟及其成員國從未面對今日發生的自冷戰結束以來任何時候都沒有過的如此巨大的國際和國內壓力。面對這種變化，東盟從未在其成員國之間舉行過會議，以討論如何應對正在發生的重大變化。對如何更好地管理經濟和安全事務，東盟領導人也缺少共識，因為對地區事務和一些糾紛的立場不同，限制了東盟做出反應和採取行動的能力。現在的東盟比任何時候都更需要獨特的領導人的智慧和能力，以帶領該地區走出困境。

面對上述三大挑戰，當東南亞國家的領導人和政治精英們覺得美國不再是一個可靠的力量時，他們將會採取如下對策：第一，尋求更多中等強國的支持，包括日本、澳大利亞、印度、歐盟及俄羅斯，以實現新的力量平衡；第二，一部分國家可能會更多地尋求與中國建立更加緊密的關係，如目前有柬埔寨、寮國，今後一段時間，可能還有馬來西亞和泰國；第三，加強東盟內部的團結和凝聚力，加快東盟共同體的機制建設，改革和完善東盟共同體，進一步提升東盟對地區問題的應對能力，以更好地發揮其作用。

（責任編輯：張凱）

（平台編輯：徐海娜）

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