如何提高公共決策的民主化水平

一年一度的民主盛宴——兩會已落下帷幕。站在對公共事務和公共政策進行民主討論的最高平台，諸多代表委員不辱使命，建言獻策；會外，公共決策中的公眾參與亦風生水起，諸如近兩年的廈門PX事件、上海磁懸浮事件，等等。在民主的步伐愈發鏗鏘有力的今天，在公眾參與公共決策已漸成潮流的當下，我們關注如何進一步提高公共決策的民主化水平：公眾參與如何進一步擴大？參與質量如何有質的提高？

如何提高公共決策的民主化水平

公眾如何參與國家行政學院公共管理教研部教授竹立家：人代會是實現公眾參與的最重要平台　　不言而喻，政策制定過程是一個複雜而反覆博弈的政治過程。說到底是一個決定「什麼人，在什麼時候，怎樣得到什麼」的過程。因此，決策過程事實上是一個資源、價值、機會、利益在社會公眾之間重新配置的過程。雖然決策過程非常艱巨複雜，但在文明世界，「憲法原則」是政策制定過程的最根本原則，「民主參與」決策是文明世界的普遍做法，也是衡量一個國家、一個社會政治文明程度的主要標誌。　　我國是社會主義國家，人民是國家的主人，從理論上講，政府的合法權力來源於人民的同意。而要實現人民群眾當家作主的權利，促使政府能按照人民的意願公正地制定公共政策，正確地行使公共權力，人代會是政治博弈的基本平台。我們知道，各級人代會是人民通過自己的代表發揮和展現自己權利的法定機構，各種各樣的公共政策，大到法律法規，小到關係國計民生的具體而重大的公共政策，人民代表都可以通過人代會這個政策辯論機構展示自己的權利，促使即將出台的公共政策更加合理，更符合公共價值和公眾利益。　　因此，我們所說的民主決策中的公眾參與，首先是指由人民選舉出來的代表參與政策制定。因為在任何國家，社會上的每一個人不可能都直接參与到政策制定中來，一般來說，人民通過自己的代表實現自己的民主權利。這樣做的目的是既能保證政策的公平公正，又能使政策制定過程更有效率。但要使人民代表真正發揮作用，必須有兩個制度前提，一個是基層人大代表的直接選舉制和中央人大代表的間接選舉制，給人民以平等的民主選舉人大代表的權力。只有這樣，人民代表才能代表人民大膽地進行政策辯論，也才能制定出符合國家利益、社會利益和人民利益的好政策。二是人大代表專任和常任制。各級人大代表根據當地的實際情況限定法定名額，使之成為一個專任常設的議事和辯論機構，涉及公眾利益的重大政策事項，都必須拿到人大進行規範的政策辯論，通過平面和立體媒體向社會公布甚至直播，公開透明，引導公眾和輿論參與，這樣做的結果就可以極大地減少由權力壟斷和權力運行過程不透明所造成的政策浪費和政策失誤，也能對政策執行過程的權力腐敗形成有效的監督。更為重要的是人民群眾對自己的民主權利有了直觀性的認識，對政府有了自覺的向心力。　　必須強調指出的是，民主決策過程是一個「制度理性」過程，制度理性是指社會資源和機會在社會公眾之間的公平分配，這種公平分配是通過機構和機制實現的，沒有真正的民主運行的機構和機制，就沒有公民民主參與的渠道和制度平台，也就使公民參與變成一句空話。溫家寶總理在2010年《政府工作報告》中強調，要實現人民的「選舉權、知情權、參與權、表達權、監督權」這五項基本權利，具體落實的機構和機制保證就是各級人代會。只有人民選舉出來的人民代表切實負起責任，認真行使這五種權利，才能不辜負人民的期盼和重託，也才能制定出符合公共利益和公共價值的公共政策，最終實現人民的「幸福」和「尊嚴」。如何擴大公眾參與濟南市委組織部副部長、人社局局長王平：建立公眾全程參與機制　　客觀地講，在當前經濟條件下，讓公眾人人參與公共決策，既不現實也很難做到。但政府可以通過建立和完善相關制度規定，推選一定數量、比例、結構的公眾代表，採取適當的途徑和渠道，做到讓公眾全過程參與。目前，之所以沒有做到，主要的原因有以下幾點。　　一是傳統思想的影響。從政府角度看，受官僚主義和長官意志的影響，一些部門和行政人員習慣於把公民當作公共政策的客體，認為公民素質低，又擔心公眾意見不一，影響決策效率，他們不想或不願讓公眾參與。從公民角度看，受「權威崇拜」、「自掃門前雪」、不願多管「閑事」等小農意識和「少數人定政策」觀念的影響，不少人認為政策決策是政府部門的事，怎麼定就怎麼辦，即使有了參與的機會，也多表現得沉默、被動。　　二是參與渠道不足。目前，公眾主要以制度性的參與途徑為主要渠道，如通過選舉人民代表和推薦政協委員的方式參與政策制定過程；通過參與社團或者官方、半官方政策諮詢機構參與政策過程；藉助於聽證制度、政務信息網、政策公示以及黨和政府開設的來信來訪、領導接待日、各種不定期的座談會等等。但對於個體公民來說，能夠直接參与制度性途徑的機會太少，多數是藉助於社會輿論、民間諮詢機構、特殊的社會關係網等非制度性的途徑參與。　　三是參與制度尚未健全。當前，各地雖然制定了鼓勵公民參與的一些制度辦法，但具體的關於保證參與實施的制度和法律法規卻不夠健全。比如：對政府部門沒有硬性要求，致使一些部門決策依然我行我素，無視公眾是否參與，即使允許公眾參與，也多是走走形式；對公眾沒有約束規定，致使公民參與決策具有較大的隨意性，常常從個體利益出發，易形成無政府主義和自由主義。　　為此，建立公眾全程參與機制，須在三個方面下工夫。　　一要建制度，修渠道。制度管根本，起決定性作用。要儘快建立和完善公共決策的「事前」、「事中」、「事後」參與程序辦法、社情民情反映制度規定、與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和聽證制度、專家諮詢制度、信訪制度、政策公開制度、新聞發布會制度等等。　　二要提素質，保暢通。公眾的素質不僅影響著決策的科學性，也關係著參與渠道的暢通。保持渠道的暢通，才能實現公眾對公共決策的全程參與。為此，要向公眾傳輸新的政治文化及政策參與的知識和技能，使其能夠正確表達自身的利益需求和政策訴求。同時還要注意加強對公共政策制定和執行人員的思想教育，提高公共政策制定和執行人員的政治民主化意識，為公眾參與創造良好環境條件。　　三要築平台，抓監督。首先，重視和發揮網路的作用，真正使普通民眾擁有真正意義上的自由表達意見和願望的全程參與空間。同時，還要注意正確發揮網路在加速社會問題的傳播，促使政策問題的確認；拓寬政策方案的選擇空間，促進政策及時調整與改變；確保政策有效執行，強化政策監督管理等方面的作用。其次，發揮民主評議的監督作用。社會評議是公眾行使對社會管理的知情權、參與權、表達權和監督權的一種有效手段。在當前公共政策制定和執行主體對於公眾參與的形式、內容及結果具有絕對控制力的情況下，可以通過不斷加大公眾評價的權重，完善社會評議考核制度，從而有效地暢通公眾參與的渠道，確保公眾對政策決策的全過程參與。如何提高參與質量內蒙古喀喇沁旗委常委、組織部長李子明：拓寬信息收集和群眾知情渠道　　要提高公共決策的民主化水平，就要拓寬信息收集和群眾知情渠道，從而提高群眾的參與積極性和參與水平。　　要拓寬信息收集渠道。要把調查研究作為民主決策的必經程序。不斷完善社情民意調查制度，多層面、多角度了解經濟社會各方面的真實情況，廣泛收集信息，形成調研報告或決策預案，為決策提供科學依據。要加強和完善政府專業性信息機構建設，創新信息收集方式方法，善於利用現代科技手段收集決策信息。要充分發揮調查研究機構作用，提高調查研究的科學性，建立「謀」、「斷」分離的決策機制，避免部門、集團、群體的價值取向與利益偏好影響。要建立健全民情檔案制度，完善網路輿情收集系統，廣泛了解決策前、決策中、決策後的社情民意。　　要拓寬群眾知情渠道。堅持公平公正、實事求是的原則，凡是幹部群眾關注的重大事項和熱點問題，只要不涉密，都要最大限度地公開，做到突出實質、直奔主題。要加快電子政務建設步伐，暢通公開渠道，及時公開事關全局的重大行政決策、政府組成部門管理職能及其調整變動情況、本地區城鄉發展規劃、財政預決算報告、重大項目的審批和實施、征地拆遷等內容，充分保障群眾的知情權。要完善公開舉報督察制度和獎懲激勵機制，對涉及群眾切身利益和社會公共利益、城市總體規劃、政府投資的重要社會事業設施、城市房屋拆遷、幹部選拔任用等重大事項，通過召開新聞發布會、市民座談會、民意調查、網上徵詢意見等形式，廣泛徵求民主黨派、群眾團體、人大代表、政協委員、黨代表、企業等的意見建議，從而拓寬群眾知情渠道，提高群眾參與決策的積極性。湖南省委黨校公共管理教研部教授、副主任唐琦玉：健全參與制度　減少無序參與　　人民群眾是國家和社會的主人，擴大公眾參與公共決策理所當然，因為政府的權力來自於公民的賦予。民眾與政府之間的關係實質上就是一種「委託——代理」關係，或者說是一種「政治契約」關係。在現代政治生活中，政府應將社會和公眾利益放在首位，把解決社會公共問題、滿足公共需求、實現公共利益作為根本使命和責任。政府所擁有的唯一權力是為民眾服務，這不僅是因為政府的權力來自於民眾的授權，政府的合法性存在於民眾的同意與正當的政治程序之中，而且也是因為政府運轉所依賴的一切成本均由民眾所承擔。因此，推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，顯得尤為重要。　　為推進科學民主決策，減少政府決策特別是重大公共決策失誤，政府在建立健全信息收集機制、充分佔有信息的基礎上，應建立健全決策方案的諮詢論證機制，這是確保民主決策的重要步驟。一是建立專家諮詢論證制度。專家諮詢論證制度是擴大決策諮詢面，提高決策科學化的必然要求。對重大事項決策、重大工程項目和涉及群眾切身利益的決策，都要提交專家諮詢論證。二是實行決策方案社會公示制度和聽證制度。「先聽群眾怎麼說，再定我們怎麼做」，以決策聽證會為突破口，推進科學民主決策。三是建立多種方案的比較制度。「兩刃相割，利鈍乃知；兩論相訂，是非乃見。」多種方案的比較是民主科學決策的重要方法。因此，重大公共決策應當請有不同背景的諮詢機構或專家參與諮詢論證，提出多個決策方案，使決策論證建立在比較和鑒別的基礎之上。　　此外，還應加強公眾參與的制度建設，促進公眾參與制度化、規範化、程序化。社會主義民主政治的本質要求是不斷擴大公民有序政治參與，只有健全的參與制度才不會使公民參與權利流於形式，才能減少公民參與的無序性。應該對公民參與範圍、內容、渠道、方式、機制等做出明確的規定，通過制度安排保障公民參與的權利，使公民能夠在相對完善的制度框架內進行公民參與的實際操作，做到有法可依、依法有序參與。公眾參與決策謹防「被參與」　　近年來，媒體曝光了多起打著公開、公平、公正旗號，邀請公眾參加諸如調整水價、氣價等涉及民生事務的聽證會，實則參加人員大部分是廠家請的「托」等相關事件，說明有相當多的公眾在參與公共決策時，成了不折不扣的「被參與」，公眾作用得不到發揮。　　要從根本上改變以上現象，一是主觀方面要強化職能部門的責任意識。尤其是要提高各職能部門「一把手」抓決策公開、公正的責任意識。二是客觀方面要強化對決策過程的監督。特別應該加強對決策執行後續效果的督查，對不合程序、公眾不認同的相關決策，要有「推倒重來」的勇氣，確保群眾得實惠。　湖北省孝昌縣委組織部　王銳參與質量取決於政府和公眾兩方面　　公眾參與的質量高低，取決於公眾參與的組織者——政府和參與者——公眾兩個方面。從組織者來說，要求政府的信息公開和透明化程度要高。公眾參與以有效的信息為基礎，沒有充分透明的信息，公眾只能是「盲參」。知情權是參與權的前提，缺少充分準確的信息，公眾將失去參與能力。從參與者方面說，要有經濟上獨立、自治的公民，有獨立理念的公共知識分子，有媒體和草根非政府組織的存在。這些因素能增強公眾的參與能力，使之能與政府相互對話。否則，個體的、沒有組織的、沒有黏合性的群眾，不可能進行有質量的參與。　　新疆阿克蘇地委組織部部長　竇萬貴充分聽取各方有什麼「更好辦法」　　民主決策是一個系統工程，不能簡單地一「決」了之。要在遵循民主決策機制的基礎上，讓公共決策由民主決策向民主科學決策轉變。讓參與民主決策的代表知其然，也知其所以然。還要擴大民主決策效果的深度。發揮民主決策這一機制，儘可能汲取各種智慧，不能機械地把民主決策停留在「贊成不贊成」、「通過不通過」等簡單議題上，而是充分聽取各方有什麼「更好辦法」。　　湖北省孝感市孝南區委常委、組織部長　袁華江拓寬非政府團體和組織渠道　　公眾參與公共決策的有序推進主要有兩種方式：一是通過廣泛的制度化渠道的參與；二是創造條件來發展「第三部門」，並通過這些組織的活動來增強公眾參與公共決策的積極性，使公民個體分散的參政行為有序化、社會化。由於目前我國公眾參與公共決策的現有組織結構單一，它們對公眾參與公共決策產生的實效性不強。因此，不斷拓寬公眾參與的各種非政府團體和組織渠道顯得十分重要。要大力發展民間組織、自治組織、志願組織、慈善組織等「第三部門」，不斷拓寬公眾參與的組織渠道，從而拓寬公眾表達意願、維護權利的渠道。　　江蘇省宿遷市委組織部綜合幹部處　楊衛國
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