【記憶】彭真在主持起草1982憲法的那些日子裡

「兩案」（林彪、江青反革命集團案的簡稱）審判正在緊張籌備的時候，彭真又接手了一件大事——主持全面修改一九七八年憲法。

實際上，一九七九年年初，黨的十屆三中全會剛剛開過，中央就在醞釀對憲法的全面修改。這一年夏天，為修改選舉法和地方組織法應急性地由全國人民代表大會作出決定，對憲法中的有關條文作了修改。同年十月下旬，鄧小平約胡耀邦、姚依林、鄧力群談話，指出：經中央常委研究，準備為明年五中全會、六中全會和後年十二大做點準備工作。第一，修改黨章。第二，修改憲法。並設想明年二月五中全會討論，年底六中全會討論，然後提交十二大。

新中國成立以後，先後搞過三部憲法。一九五四年制定的第一部憲法，是一部比較好的憲法。一九七五年又制定了第二部憲法，這是「文化大革命」的產物，存在嚴重的問題。粉碎「四人幫」以後，很快又制定了一九七八年憲法。事隔兩年多，所以提出要對憲法作全面修改，主要是這部憲法已不能適應黨的十一屆三中全會以後新時期的需要。制定一九七八年憲法時，由於受歷史條件限制，還來不及全面總結建國以來社會主義建設的經驗教訓，也來不及徹底清理和消除十年動亂中「左」的思想影響，反映到這部憲法中，仍然保留著不少錯誤規定，包括繼續肯定「文化大革命」，堅持以「無產階級專政下繼續革命」理論為指導等原則錯誤。這些問題與黨的十一屆三中全會制定的路線、方針、政策和新時期的客觀實際很不適應，阻礙著改革開放和經濟建設的發展。形勢的發展把全面修改這部憲法提上了黨和國家的工作日程。

一九八O年八月十八日，中央政治局召開擴大會議。鄧小平在會上作了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話。他提出，中央正在考慮進行的重大改革，第一項就是將向全國人大提出修改憲法的建議。他說：「要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利，要使各少數民族聚居的地方真正實行民族區域自治，要改善人民代表大會制度，等等。關於不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來。」鄧小平的這個講話，總結國際共運和我國的經驗教訓，指出了國家政治體制存在的重大弊端和改革的方向，實際是提出了修改憲法的指導思想；並且把修改憲法作為第一項重大改革。這次會議作出決定，向即將召開的五屆全國人大第三次會議提出修改憲法的建議。

一九八O年八月三十日，中共中央向五屆全國人大第三次會議主席團提出了關於修改憲法和成立憲法修改委員會的建議。「建議」中說，「一九七八年五屆全國人大一次會議通過的憲法，由於當時歷史條件的限制和從那時以來情況的巨大變化，許多地方已經很不適應當前政治經濟生活和現代化建設的需要。」建議「對憲法作比較系統的修改」。中共中央建議全國人大成立憲法修改委員會，主持憲法的修改工作。九月十日，五屆全國人大第三次會議通過決議，同意中共中央提出的修憲建議和憲法修改委員會組成人員名單。決定由憲法修改委員會主持修改一九七八年憲法，提出修改草案，由全國人大常委會公布，交付全民討論，再由憲法修改委員會根據討論意見修改後，提交本屆全國人大四次會議審議。

會議決定成立的憲法修改委員會，由葉劍英任主任委員，宋慶齡、彭真任副主任委員。在一百零三位委員中，有中共中央政治局、書記處的全體同志，副委員長、副總理、政協副主席和各民主黨派負責人、無黨派著名人士等，是一個代表性很強的權威機構。憲法修改委員會對全國人大負責，任務是向全國人大提出憲法修改草案。

憲法修改委員會決定成立秘書處，作為工作機構，擬由胡喬木任秘書長。

九月十二日，胡喬木致信彭真，提出憲法修改委員會秘書處副秘書長擬任人選名單：吳冷西、胡繩、甘祠森（民革中央副主席）、張友漁、葉篤義（民盟中央副秘書長）、王漢斌。彭真看後在名單中增加了邢亦民。第二天，彭真就這個名單人選致信宋慶齡，宋慶齡同意這個名單。

九月十五日下午，葉劍英主持召開憲法修改委員會第一次全體會議，並在會上講話。他闡述了這次系統地修改憲法的必要性和重大意義，對起草工作提出了希望和要求。會議決定成立憲法修改委員會秘書處，通過了秘書長、副秘書長名單，秘書處還聘請了錢端升為顧問，王力、呂叔湘和葉聖陶為語文顧問。

從一九八O年九月成立憲法修改委員會，到一九八二年十二月四日五屆全國人大第五次會議通過修改後的憲法，歷時兩年零三個月。大體上可以分為三個階段：第一階段是提出修改草案（一九八O年九月至一九八二年二月）；第二階段是全民討論（一九八二年四月至十月）；第三階段是全國人民代表大會審議（一九八二年十一月底至十二月初）。

提出修改草案花費的時間比較長。這一期間，彭真正忙於「兩案」審判工作並主持中央政法委工作。憲法修改委員會秘書處成立後，修憲的起草工作是由胡喬木具體負責的。

九月十七日晚，胡喬木主持召開第一次秘書處會議，宣布秘書處正式成立，並傳達了憲法修改委員會第一次會議的精神和對秘書處的要求。

九月二十四日、二十五日，秘書處在張友漁主持下，召開第二次、第三次會議。胡繩傳達了胡喬木的講話，著重討論了人民代表大會的組織結構問題。

為完善人民代表大會制度，秘書處內部對人民代表大會組織結構提出了各種方案，除一院制方案外，還有一個兩院制方案。提出兩院制方案的考慮是：目前全國人大有三千名代表，召集不易。會議舉行的時候，又因人數太多，很難討論深入，從而通過決議不免有走過場之嫌。為了使人民代表大會擺脫給人以「橡皮圖章」的印象，主張全國人大應縮減代表人數，比如說，減至一千人，然後再分為兩個院，每院各五百人，分頭議事。人少了就便於認真討論問題，也可以展開辯論。

多數同志認為：實行兩院制，每院的人數較少便於深入討論並解決問題；能使代表更好地代表人民；使立法和對重大問題的決議更嚴密，實行監督更有效。另一種意見認為，外國的兩院制有其產生的歷史條件、自治條件和民族條件，我們國家好多人對現在實行的一院制並沒有多大意見，對一院制仍應也作為一種方案加以研究。還有，兩院制代表如何產生，常委會設一個還是兩個，都要認真研究。

此後的八個月中，在胡喬木主持下，秘書處一面著手調查研究，一面著手搭建憲法框架、起草條文。秘書處把一九五四年憲法和一九七八年憲法分發中央各部門、各地方、各界人士，請他們就這兩部憲法如何修改，包括哪些留，哪些刪，哪些改，哪些加，提出意見。這之後，又召開了一系列座談會，直接聽取意見。從一九八O年九月到一九八一年六月，秘書處先後邀請北京和外地一些專家、學者和有關部門負責人開了十三次座談會，就修改憲法問題進行座談討論。還委託中央黨、政、軍機關和省級人大常委會協助徵求意見。此外，還收集、研究了三十五個國家憲法以及國民黨的中華民國憲法。

在調查研究的基礎上，秘書處初步形成了憲法的基本框架，並就它的三個主要組成部分即總綱、國家機構和公民的基本權利和義務，分三個組分頭著手起草條文。這次全面修改憲法，實際上是為新時期起草一部新憲法，指導思想上力求體現改革精神，給人以面貌一新的感覺。又由於各方面對一些問題的認識和意見不一致，秘書處對一些重大問題都提出了兩種方案，以備決策時選擇。關於憲法結構，提出了有序言和無序言兩個方案。對於黨的領導的表述，有序言的方案寫在序言中，無序言的方案擬在「總綱」中設「政黨、人民團體和人民政協」一節。

關於人大代表數量，曾設想把全國人大代表總數減為一千二百名，與一屆人大相同；把常委會組成人員減到一百名，甚至更少，以便於討論和決定問題。對全國人大的組織，考慮了兩院制（分設「地方院」和「社會院」）和一院制兩個方案。關於國家主席，也提出了設與不設兩種方案。關於是否保留檢察機關、農村人民公社是否政社分開等，也都寫了兩個方案。

一九八O年十二月五日，胡喬木曾就《關於修改憲法的幾個問題》，向中央書記處並趙紫陽、彭真寫了報告。到一九八一年二月，秘書處完成了憲法修改草案的討論稿（第一稿），又幾經修改，到五月份形成了新討論稿（第五稿），這些都是秘書處內部稿，對外一直沒有拿出一個正式草稿。

彭真一直關注修改憲法工作的進展，修憲工作一啟動，他就布置身邊工作人員關注修憲工作的進展和動態，隨時向他報告有關情況，並抽出時間，多次聽取彙報。對一些重大問題，他自己也在調查研究，據彭真身邊工作人員記錄：

一九八一年五月三日下午，彭真在人民大會堂召集有關人員研究修改憲法問題，武新宇、顧明、王漢斌、鄒瑜、戎子和、顧昂然等人參加。會上，向每位與會人員發了一份憲法修改委員會秘書處起草的憲法修改討論稿和各省、自治區、直轄市提出的意見。彭真提出了幾個主要問題請大家討論：（一）國家體制本身，一院制還是兩院制；檢察院要還是不要；法院獨立審判問題；中央與地方分權問題。（二）民族區域自治方面的問題。（三）政社分開還是合一。（四）專門委員會設置問題。（五）社會主義是否不如資本主義、修正主義的問題。彭真提出，對這些問題要分工進行研究。

六月三日上午，彭真委託武新宇、顧明主持座談會，邀集國務院計委、經委等十個部門，座談全國人大設立專門委員會問題。彭真參加了座談，仔細聽了各部門的意見。

六月十六日、十七日，彭真聽取杜潤生關於農業和農村問題的彙報。彙報中，彭真著重提出了基層民主問題，說,基層民主不解決，上面民主是空的。政社恐怕要分開。

六月二十一日、二十二日、二十三日下午、二十四日上午、二十八日晚上，彭真先後與武新宇、顧明、項淳一等討論與憲法有關的經濟體制、專門委員會設置等問題。

這段時間，在修改憲法的同時，還有一件大事，就是中共中央正在組織起草和討論《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》。彭真十分關注並參與了《決議》的研究討論。一九八一年四月十六日，他就「決議」的三月三十一日徵求意見稿致信鄧小平等。信中說：「我提議此次的若干歷史問題的決議，從『七大』寫起，在某些問題上，適當聯繫『六屆七中』的『若干歷史問題決議』。」我的想法是：（一）此次若干歷史問題決議中的一個主要問題，是毛澤東思想問題。而正式提出和確定這個問題的是「七大」。當時明確地指出，它是馬列主義普遍真理和中國革命具體實踐相結合的思想，是中國革命經驗和黨的集體智慧的產物，是以毛澤東同志為代表，不是僅僅指他個人的思想，當然不包括他的錯誤的思想或其他中央同志的錯誤思想。（二）「七大」「八大」是決定中國新民主主義革命勝利和社會主義改造勝利，決定中國命運的大會。團結勝利的「七大」和以毛主席為首的中央的領導，對此是有決定或重要意義的，而社會主義改造又是以新民主主義革命的勝利為前提的。從這點上考慮，也以從「七大」寫起為好。（三）從「七大」前後寫起，寫三十六年的若干歷史問題，不僅可以和「六屆七中」的決議相銜接，保持應有的歷史連續性，並且可以對「七大」以來，主要是建國以來的最大問題——現在大家最關心、議論紛紛、需要解決的問題，主要是「文革」十年和它以前十年中的問題，本著宜粗不宜細、有利於進一步鞏固和促進政治上安定團結的原則，是就是，非就非，實事求是地順理成章地做出正確的結論，以統一大家的認識。這樣，可能更有利於把「文革」時期受了嚴重損傷的黨和毛主席的光輝形象、毛澤東思想的光輝形象旗鼓堂堂地恢復起來。

一九八一年六月二十七日至二十九日，彭真出席黨的十一屆六中全會，會議通過了《中共中央關於建國以來若干歷史問題的決議》。會上，胡耀邦問彭真，憲法修改草案九月份能不能搞出來？不搞出來，明年工作不好安排。彭真於六月二十九日上午即向王漢斌等人傳達胡耀邦的意見，同時提出了一個設想，修改憲法要以一九五四年憲法為基礎，搞第二方案。

這段時間，胡喬木除承擔修改憲法的基礎性工作外，把主要精力放到主持起草建國以來若干歷史問題的決議上面，工作很緊張、很辛苦。黨的十一屆六中全會通過歷史問題決議之後，胡喬木病倒，需要休養，便向鄧小平建議延遲修改憲法的時間。鄧小平認為修改憲法必須抓緊，不能推遲，即與彭真談話，委託彭真直接主持憲法修改起草工作。

這樣，從一九八一年七月開始，彭真具體主持了憲法的修改工作。

彭真對前一段修憲的情況是了解的。他看到各方面積极參与、各抒己見，提出了不少好的見解和建議。對這種民主氣氛，他感到滿意。同時他也注意到，修憲討論中，由於對一些重大問題存在意見分歧，沒有形成基本共識，以致八個月過去了，還沒有拿出一份各方面都能大體接受的修憲草稿來。他感到，修憲首先要有明確的基礎和依據。

關於修憲的基礎，指的是以哪一部憲法為修改的基礎。在通常情況下，修憲應當以前一部憲法即以一九七八年憲法為基礎。彭真在研究比較了以往的三部憲法後提出，修憲應當以一九五四年憲法為基礎。在與憲法修改委員會秘書處工作人員的幾次談話中，彭真作了這樣的分析：一九七O年憲法草案、一九七五年憲法是「文化大革命」的產物；一九七八年憲法，由於還沒有撥亂反正，仍然保留著「文化大革命」痕迹，如社會主義歷史階段的基本路線，階級鬥爭為綱，無產階級專政下繼續革命，鞏固和發展「文革」成果，協商選舉，革委會，「四大」等。一九七O年憲法草案和一九七五年憲法不能作為修改憲法的基礎。一九七八年憲法雖然改了一些，但靈魂還是毛主席晚年的錯誤思想，也不能作為基礎，這部憲法也失之過簡。如果以這三個憲法作為修改的基礎，那麼必然要將若干歷史問題的決議已經解決了的一些問題，再一次提出來，引起混亂。

為什麼要以一九五四年憲法為基礎進行修改呢？彭真主要提了三個理由：

一是，一九五四年憲法規定的基本原則比較適宜。王漢斌回憶：當時，研究了一九五四年憲法，認為這部憲法雖然有的條文已經過時，但它所規定的基本原則是比較適宜的。而且這部憲法有一百零六條，比較完善。經過「文化大革命」，人們還是比較懷念一九五四年憲法。彭真同志考慮還是以一九五四年憲法為基礎。他請示鄧小平，鄧小平贊成這個意見，同時指出：從一九五四年到現在，已有近三十年了，新憲法要給人以面貌一新的感覺。

二是，以一九五四年憲法為基礎修改，可以避免不必要的爭論。彭真說：以一九五四年憲法為基礎進行修改，可以避免許多麻煩，躲開暗礁，避開不必要的爭論。如一院制還是兩院制，民族區域自治，四大，罷工自由，要不要序言，檢察機關要不要，全國、省人大代表任期四年等。許多問題，一九五四年憲法都考慮過，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改。

三是，以一九五四年憲法為基礎修改，有利於儘快完成任務。彭真說：為什麼憲法修改委員會秘書處十個多月思想統一不起來，意見紛紜，稿子還不能上報？因為以一九五四年憲法為修改的基礎這個問題沒有完全解決。確定以一九五四年憲法為基礎，思想路子就可以明確，就有可能搞得快些。

彭真又說，一九五四年憲法制定後已近三十年，情況發生了大變化，積累了很多經驗、教訓，也遇到了不少新問題。彭真提出，這次修改憲法，要在一九五四年憲法的基礎上，總結經驗，解決問題，使新的憲法適應發展變化了的形勢。

彭真還提出，修改憲法要以建國以來若干歷史問題的決議為依據，他說，憲法不是爭論問題，而是把可定的定下來。只寫黨內基本一致了的東西，不寫黨內還不一致的東西。要盡量避免引起爭論，寧肯少些，不要因為一兩條引起爭論。憲法不可能解決一切爭論的問題。如果把黨內還沒基本一致的問題寫上，必然會帶到群眾中進行辯論，不利於總結經驗，不利於團結一致向前看。若干歷史問題決議是經過中央長期考慮、多次修改，並經過四千人討論的基礎上作出的，是修改憲法的依據，要按決議的內容寫。

在確定以一九五四年憲法和歷史問題決議為修改憲法的基礎和依據後，彭真強調：修改憲法，「在綱不在目」，「在要不在繁」，「只管戰略，不管戰役」。要解決最根本的問題，不寫枝節的問題；只規定已成熟了的東西，不寫不成熟的、還在實驗中的東西；要從中國的實際出發，總結自己的經驗教訓，參考外國有益的經驗，但不能照搬外國的做法；修改憲法的過程，要充分發揚民主。

修改憲法是一項巨大工程，涉及問題很多，彭真考慮，為了加快工作進展，在工作方法上應當分步進行，對某一問題有了較為成熟的方案，就向中央報告，取得中央的指示，再繼續推進。

按照這樣的工作思路，七月初，彭真先就一些人要求在憲法中確定國歌問題和增設人大專門委員會問題向中央政治局常委寫出了請示報告。關於人大專門委員會問題，彭真報告說，最初，各方面都提出要設立專門委員會，共有二十多個，而且要求比較強烈。憲委秘書處提請中央書記處的討論稿寫了十個，書記處決定寫五個專門委員會和其他需要設立的專門委員會。現在，有一些方面又要求在憲法中增加設立專門委員會。我們研究認為，如果增加，勢必引起連鎖反應，紛紛援例要求增加，將來是否長期需要這麼多專門委員會，現在沒有把握，寫上再要取消就要修改憲法，同時也不一定有那麼多合適的人員來擔任。因此，我們的意見，還是維持書記處確定的方案，憲法就寫五個專門委員會和其他需要設立的專門委員會。

中央當時原則同意彭真關於設立專門委員會的意見。後來，根據華僑界的意見和要求，同意在憲法修改草案中增設一個華僑委員會。

一九八一年七月十一日，彭真到北戴河，住下後即集中精力研究修改憲法問題。

七月十六日，彭真給鄧小平寫信，請示憲法修改草案是否還要按原來預定的時間完成，以便安排工作。兩天後，鄧小平答覆：仍按原計劃完成，不要推遲。這使彭真感到時間更為緊迫。

七月二十日前後，胡繩、王漢斌等人也帶領憲法修改秘書處人員陸續趕到北戴河。

從七月二十二日開始，彭真聽取胡繩、王漢斌彙報前一階段修改憲法中的問題，重點彙報了兩院制、人大代表人數、減少人大常委會委員使之專職化、專門委員會設置和要不要寫序言等五個問題。彭真對兩院制和要不要寫序言問題，聽得特別仔細，在插話中談了自己的看法，與大家交換意見。

胡繩彙報兩院制問題時，彭真提出了一連串問題：兩院制是怎麼提出來的？什麼理由？秘書處贊成兩院制的多，還是不多？胡繩答：草稿試寫了兩個方案，傾向兩院制，目的是分別討論，把問題搞得深一些。

彭真是不贊成兩院制的，為此事先曾與鄧小平溝通，兩人意見是一致的。鄧小平的考慮是「人大就是一院制，搞兩院制，兩院意見不一致，很難辦」。彭真在談了國外兩院制的一些情況後，明確表示：還是一院制。

彙報到專門委員會問題時，王漢斌說，這個問題喬木提了，但設什麼專門委員會，他沒提。各方面提得多，修憲秘書處認為多了不成，只提了八個。胡繩接著說，大家著重想的是把人大和人大常委會搞得實在一點，這是趨勢。問題是怎麼落實，怎麼改變「橡皮圖章」的作用。

彙報到憲法要不要寫「序言」，彭真聽得十分專註。胡繩說，這也是喬木提出來的。彭真問：是不要序言，還是認為要序言是個問題？王漢斌答：他至少傾向於不要。問明了情況，彭真沒有再說話。他是不同意胡喬木意見的。

七月二十三日，彭真繼續聽取胡繩、王漢斌彙報，內容是憲法「總綱」和「國家機構」兩大部分。總綱中包括經濟制度、土地所有權、政社分開以及中央和地方許可權劃分等，還著重彙報了民族問題上的爭論。在「國家機構」一章中，有民族自治地方的自治機關一節。這一節是委託全國人大民族委員會辦公室草擬的。秘書處在討論時，同意民族自治地方的權力應當擴大，但對草稿中提出的中央方針政策自治地方可以不執行、公民向自治地方遷居應經自治地方同意、國家開採自然資源應經自治地方批准等，秘書處和各方面有強烈不同意見。

彙報後，王漢斌對前段起草工作概括了三句話：「總綱中的問題難寫，權利義務分歧最小，國家機構爭論較大。」

聽完彙報，彭真就起草工作簡要地講了幾點意見：（一）你們腦子中要有點問題，首先要把問題搞清楚，再研究怎麼解決。（二）「序言」還是要，不然歷史任務、黨的領導、指導思想不好寫。（三）起草時先主要搞「序言」「總綱」。（四）「序言」「總綱」搞好了，給中央寫個簡要報告，再搞國家機構、權利義務。

彭真再三強調要寫「序言」，是經過周密考慮的。修憲開始，鄧小平就強調把「四項基本原則」寫入憲法。彭真反覆考慮，認為黨的領導、指導思想，只能在「序言」中寫。

七月的北戴河，海水蔚藍，空氣清新，名義上是來休息的彭真，一直不間斷地工作。一方面與秘書處的一些同志討論起草工作；一方面一個接著一個約請有關部門的負責同志座談討論，內容包括經濟、財政、計劃、生產、商業、分配、物價、銀行以及政社分開、基層政權等多個方面。

七月二十八日、二十九日，彭真花三個半天，約請農牧漁業部何康等人集中座談政社分開問題；接著，又於八月一日至四日，約請北京市農業系統的同志，討論政社分開和基層政權問題。

根據工作人員的記錄，在這兩次座談中，彭真還談了對基層政權建設的想法，要點是「基層政權搞不好，老百姓管不了它，不能直接選舉、管理、監督，高度民主就沒有基礎，就是空的，國家就管不好。」「農村基層要恢復鄉政權，鄉是中華人民共和國政權的細胞，政社合一的毛病已暴露，勢必要分開。政社分離，不要大波動。」「基層政權的範圍多大，要使人民看得見，摸得著，能夠直接掌握。」「街道要不要成為一級政權，也要考慮。現在先要恢復、整頓、加強居民委員會、治保委員會、調解委員會等基層組織。」在這兩次座談中，彭真還提出了制定基層政權組織法的設想。

八月十三日，彭真從北戴河回到北京。

由於年歲大，加上連續的緊張工作使身體過度疲勞，彭真患上急性肺炎，高燒不退，十四日便住進了北京醫院。（未完待續）

來源： 《中國人大》雜誌2012年第24期