鄭永年：民主化的中國模式

內容提要：民主政治在不同國家和地區有不同的效果。民主在發達國家具有巨大的政治優勢，經濟社會比較發達，政治也比較穩定。但是，在很多不發達國家，民主往往伴隨著內部長期的政治和社會衝突。這並不是民主政治本身的問題，造成這種情況的原因主要是激進民主化，是不管本地的社會經濟和制度條件，盲目地引進民主制度。民主沒有原版，民主政治只能是一個國家一個模式。任何國家在民主化之前，都需要先建立起有效的現代國家制度。中國的總體改革分為經濟改革、社會改革和政治改革三個方面，但是在某一個階段，只能有一種改革成為改革的主體。當前所進行的社會改革的成功將為政治改革提供基礎，並構成民主化的動力。中國已經具備民主化的動力，也找到了實行民主的路徑，這就是以黨內民主來帶動人民民主或者說社會民主，而無論黨內民主還是社會民主，都必須在憲法和法律的框架內進行，這就是憲政民主。而中國真正的民主化意味著黨內民主和社會民主的互動由地方層面向國家層面的發展，這就需要憲政民主來保障。

關鍵詞：民主　中國政治　民主化

民主的普世性和特殊性

最近幾年，在有關民主化方面，中國國內知識界有很大的爭論。兩年前，中共十七大報告把民主政治提高到重要的議事日程，並且至少在理論上確立了中國民主化的路線圖，那就是要用黨內民主來推動社會民主(或者人民民主)的發展。但在社會層面，中國的知識界則開始反思西方民主。這裡先來談談我對這個問題的看法。

這場爭論出現兩種傾向性。一些人強調，民主具有普世價值，民主是一種值得追求的政治價值。另一方面，很多學者認為民主不具有普世性。很多爭論把民主視為是西方的產物，相信西方要通過向非西方國家擴展民主來制約其他國家各方面的發展。這種傾向性顯然表現在最近幾年由美國主導的「顏色革命」運動中。因此，西方向中國推銷民主也是為了制約中國，永遠弱化中國。一些人把很多亞非拉發展中國家所面臨的民主危機等同為民主本身的危機，開始懷疑民主政治本身的價值。不難看出這一波對西方民主的反思實質上是反對中國政治本身的民主化。既然民主屬於西方，那麼民主化就是西方化。既然民主是西方掌控和弱化非西方國家的有效手段，那麼反民主化就可以得到合理的根據。

我覺得，反思民主的起點還是應當回到上世紀80年代初鄧小平發動第一波思想解放運動時所秉持的原則，那就是實踐是檢驗真理的標準。考察民主要從經驗面出發，而不能把民主作為一種純價值。從經驗上看，民主政治既有積極的一面，也有消極的一面。民主政治在不同國家和地區有不同的效果。很容易看到凡是民主的國家和地區其經濟社會也比較發達。或者說，在民主社會，經濟社會已經發展到一定的程度，並且經濟發展比較平穩和持續。這尤其表現在北美和歐洲，亞洲的日本和韓國等。

在實行民主的國家和地區，政治也比較穩定。民主政治的構架往往通過各種利益的妥協和協調而得到建立。一旦制度結構形成，不管發生怎樣的社會和政治糾紛，總體政治制度不會被動搖。就是說民主政治具有比較強的消化社會經濟矛盾的能力。同時，儘管在民主政治下也會發生腐敗，但一般來說，不難看到，在民主政治發達的國家較之非民主政治清廉，少腐敗。

但同時，也有很多經驗表明，民主也往往和一個國家的積弱有關聯。不好的民主可能是一種最壞的政體。在亞非拉的很多發展中國家，民主往往與內部長期的政治和社會衝突共存。政治人物專註於政治鬥爭，腐敗毫無休止，社會經濟的發展水平長期低下，人民生活水平得不到提高。在那些地方，民主在一定程度上是社會無序的代名詞，變成了人民的一個沉重的政治包袱。亞洲民主近年來的危機也說明了這個問題。

民主在發達國家具有巨大的政治優勢，但在不發達國家往往表現為政治劣勢。這兩種情況的共存說明了什麼?它首先說明了民主在從西方向非西方國家發展過程中出現了問題。但是人們不應當把民主在擴展過程中所出現的問題等同於民主政治本身的問題。較之所有其他形式的政治制度，民主政治本身仍然具有強大的生命力。

民主政治本身是一個開放的政體，受制於外在環境的變化。冷戰以後，隨著傳統政黨和意識形態的衰落，西方民主政治正經受著各種挑戰。從各方面來看，即使西方民主制度本身也在與時俱進，在不斷改變自身。例如當很多年輕的選民不再對傳統的政黨感興趣的時候，各種非政府組織就應運而生。從組織到意識形態，從選區劃分到選舉方式，西方民主也在不斷調整自身。這裡要強調的是，民主是從西方向非西方國家發展的，這並不是說民主只屬於西方。好像工業化。工業化最先發生在西方，但不能說工業化屬於西方的。

在很多發展中國家，民主政治出現了問題主要是那裡的激進民主化所致。民主政治的良好運作需要方方面面的制度和基礎設施，也需要相當的社會經濟發展水平。民主出現了問題是因為那裡的民主要麼是由外力促成，如通過西方殖民主義或者其他輸出形式，要麼就是這些國家和地區的政治精英不管本地的社會經濟和制度條件，盲目地引進民主制度。

也就是說，民主政治在一個國家或者地區所產生的負面效果或者失敗並不是因為民主政治本身，而是因為民主政治的產生和發展的路徑和支持條件。從另一個側面來說，民主儘管產生在西方並且從西方擴展到世界上其他國家和地區，但民主並不是西方的特殊品。即使人們今天所看到的西方民主，也不是同時發生的。在西方，民主也有先發展國家和後發展國家之分。但在西方，人們從來就沒有所謂「法國化」「英國化」

「德國化」或者「美國化」之說。即使當民主擴展到前蘇聯東歐國家的過程中，也沒有「西方化」的說法。同時，在民主發展得好的國家，人們也沒有熱衷於討論模式問題。問題很簡單，民主成功的國家都是把民主基於自己的社會經濟發展水平、政治制度和文化環境中。正因為這樣，民主政治可以說一國一模式。或者說，民主沒有原版，任何一個國家都可以根據自己的文化和經濟社會條件來發展民主政治，但民主政治卻有「山寨版」，它指的是那些受美國影響過大而忽視本身條件的民主，多存在於發展中國家。

民主在亞洲的傳播和發展從一開始就充滿著價值的衝突。近代亞洲思想史上最大的一個誤區就是把近代化、現代化和民主化這些從西方開始實踐繼而擴展到亞洲的發展過程等同於「西化」。儘管這種等式在日本和中國都非常盛行，但到了中國「西化」更具有了政治道德含義。因為中西方文化傳統的不同，這種等式的產生並不難理解，但同時這種等式在中國成為了各方面進步的一大障礙。

民主政治之所以能夠一波接著一波得到傳播，主要的原因並不是因為西方的強力推行。如上所說，通過強行推行的民主很少有成功的例子。民主在不同國家和地區的產生和發展主要是因為這些國家和地區的社會經濟發展和政治進步的需要。任何一個國家的社會經濟發展到一定的水平，就會產生政治變革的要求，尤其是民主政治的要求。凡是具有了一定的社會經濟條件的國家和地區，民主政治就會有很大的成功機會。不難觀察到，市場經濟、民主和法治這些制度體系都是聯繫在一起的。在這種情況下，沒有任何有說服力的理由把市場經濟、民主和法治等和「西方化」等同起來。說的更明確一些，民主是任何一個國家本身社會經濟發展的產物，而非「西化」的產物。

把民主化等同於「西化」的另一個惡果就是誤導人們對民主的理解。在中國等發展中國家尤其如此。很多人看不到民主政治的本質，而只是簡單和機械地聚焦於西方的一些制度表現形式，如多黨制和三權分立等。民主政治具有不同的制度表現形式，幾乎是一國一個制度。制度表現形式很重要，但不是本質性的東西。民主政治的本質是競爭、透明、參與和政治責任。正是從這個意義上說，民主政治是人類的共同價值。因為這些本質上的東西最合乎人性，能夠體現這些本質的政治制度也因此為人們所嚮往。

國家制度建設在先，民主化在後

民主是一個國家經濟社會發展的產物。從這個意義上說，民主是普世的。但民主又必須落實到具體的文化背景中，從這個意義上說，民主又是特殊的。要在特殊的文化背景下建設民主政治，最重要的就是要為民主政治建設一整套基礎國家制度。

在海內外，人們一般簡單地把民主政治理解為自上而下的選舉和多黨制。這只是對西方民主政治的一種簡單概括，是對發展結果的概括，而不是對民主發展過程的總結，更不能說明民主發展的多種途徑和民主政治的多樣性的可能性。自上而下的選舉是社會民主的重要部分，但不是民主政治的全部。這裡要強調的是，民主的本質不是政黨的數量。兩黨制的民主和三黨、四黨甚至更多黨派的民主具有本質上的區別，同樣，一黨制或者一黨獨大(例如日本和新加坡)之內也可發生競爭。競爭的品質取決於有助於民主運作的國家制度。

從世界範圍來看，任何有效的民主政治必須建立在有效的現代國家制度之上。我曾經論述過，以民主政治為界，現代國家制度的建設可以分為三類。第一類制度必須在民主化發生之前建立，一旦民主政治發生，這類制度就很難得到建立或者根本沒有機會得到建立。第二類制度在民主政治發生前建立，但在民主化之後會發生變化。第三類制度則必須在民主化之後建立。第一類制度是現代國家的基本制度。任何國家，如果沒有這些制度，就不能稱之為現代國家，包括國防、外交、法律、稅收、財政、金融、中央地方關係、醫療保險、社會福利、教育等等。在發達民主國家，這些基本制度都是在民主制度發生之前建立，其中的有些制度在民主化之後發生了很大的變化。在後發展中國家，要建立有效的制度並不容易。一些國家民主化已經發生多年，但這些基本現代國家制度仍未建立。一個國家可以是民主的，但未必能夠強大起來。如果有了這些基本國家制度，民主經常是個整合因素，但如果沒有這些制度，民主經常成為分化力量。而第三類制度如民主選舉等必須在民主化發生之後才會有很大的發展。但即使是這類制度，如果民主化之前並不存在一定的制度和規則，民主化很可能就是一個混亂的過程。

從這個角度來看，我一直主張，中國需要國家制度建設在先，民主政治建設在後。國家制度要通過各種改革來得到建設。中國從改革開放到本世紀初，是經濟改革為主，政治改革和社會改革為輔。90年代政府工作的重點在經濟改革。這一時期，中國取得了很大的經濟發展和經濟制度建設成就，基本市場制度已經確立，但代價也是很大的，包括環境惡化、收入差異過大、社會道德衰落和官員腐敗等等。這樣的情況如果不能得到根本性的改變，那麼不僅中國的經濟發展會變得不可持續，社會穩定也會成為很大的問題。當然，這些也導致國際社會對中國發展的「不確定性」表現出很大的擔憂，因而中國也面臨著巨大的國際壓力。從這個角度來看，十七大就有分水嶺的意義。這並不是說十七大所提倡的改革和以往沒有任何關係，而是說十七大確定了新的改革模式，這個模式和以往的模式不同，但目標是一樣的。中共十六大正式提出建設小康社會，十七大提出建設全面小康社會，這是個繼續。但是十七大還提出了建設和諧社會，這是個轉變點。小康社會必須通過繼續的經濟改革來取得，沒有繼續的發展，總體社會發展水平就會停滯不前，說不定還會退回到貧窮社會主義。所以十七大提出發展還是第一要務。

十七大儘管強調發展仍然是第一要務，但和諧社會概念的確立，標誌著社會改革正式成為頭等議程。社會改革一方面要糾正從前的經濟發展模式，使得經濟發展變得更具有可持續性，因此是深化經濟改革;另一方面，社會改革也要為將來的主體政治改革創造條件。任何一個有效的民主政治必須具備有效的社會政治基礎設施，包括社會保障、醫療保險、教育和環保等等方面，這個設施是通過社會改革來實現的。

如果說在經濟改革階段，政府的權力主要建立在推動經濟發展從而提高人們生活水平的基礎上，那麼在社會改革階段，這個權力基礎將轉移到主要向社會提供政府服務上，就是說由發展型政府轉型到服務型政府。實際上，隨著政府公司化所帶來的種種弊端和社會衝突的增加，服務型政府的社會訴求已經凸現。

社會的改革意味著基本國家制度的建設。這些方面的基本國家制度非常重要。中央政府必須承擔建設國家層面的制度的責任，不能把責任推給地方。如果中國不能建立這些可以提供現代國家服務的制度，那麼就很難成為一個現代國家。很自然，無論是向服務型政府轉型還是建立現代社會制度，都必須通過政治改革來進行。但這裡的政治改革顯然並不是指選舉政治，選舉政治是無法建立這些制度的。這些制度的建成往往是通過自下而上的壓力和自上而下的制度創新。

社會改革的成功不僅可以為下一步主體政治改革提供基礎，而且也是一種民主化的動力。西方國家也經歷了這樣一個過程，從早期的原始資本主義到福利資本主義或者社會主義成分的資本主義，都是通過社會改革得到實現的，而社會改革的動力則來自社會本身。儘管中國不會原封不動地重複西方經驗，但從現在的發展趨勢來看，也不可避免要走這一過程。

這裡必須重視的是中國近年來的改革疲乏現象。中國各級政府官員也一直在大唱改革，更不乏雄心壯志，但一旦表達於政策和行動層面，則很難見到行之有效的改革舉措。實際上，就改革本身而言，在很多方面，很多人的感覺是目前已經陷於泥潭。方方面面的改革，比如政府機構改革、職能轉變和規制型政府建設、以發展民生經濟為核心的經濟結構調整、醫療保險、社會保障、教育改革、環境友好型社會等等改革，談了很多年了，但一直進展不大或者止步不前。

在推進社會改革方面，最重要的是要建設好中央和地方的關係。中國傳統國家數千年的歷史從來就沒有解決好中央地方關係。皇帝是統而不治，中央權力到達不了地方。中華人民共和國成立以後，中央權力第一次達到各個角落，中央權力從理論上說巨大無比，但到了地方可能無影無蹤。因為地方的差異性，中央政府所發動的任何改革，不管其多麼合理，也很難在每一個地方都得到實施。我認為，中國的中央地方關係從理論上說是單一制中央集權國家，但實際上是行為聯邦制，中國各個省份的實際權力要比任何聯邦制下的州政府大得多。就是說，中國的權力一直處於一個分權狀態，中央政府擁有名義上的權力，而地方享受實際權力，正是因為權力的分散狀態，才要求單一制國家來維持國家的統一。

上世紀80年代講得最多的就是分權與集權之間的矛盾，這就是一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放的惡性循環。現在好長時間不談論這個問題了，但這個問題實際上繼續存在，並且越來越嚴重。要解決中央地方關係問題，有選擇性的集權變得不可避免。鄧小平南巡之後，中國發生了激進的分權運動，結果導致宏觀經濟調控問題。朱鎔基在經濟方面實行有選擇集權，實行分稅制、中央銀行制度改革等，但在政治方面，除了加強黨管幹部制度之外，並沒有發生有選擇集權。最近這幾年來，為了加強宏觀調控，各方面的集權運動又在發生。

要跳出集權與分權之間的惡性循環、建設有效的中央地方關係，就必須繼續在經濟上深化和改革有選擇集權的基礎上，在政治和法律制度上也進行有選擇性集權。國土範圍、多民族國家、地方差異等因素要求中央政府必須具有足夠的權力，國防、外交、暴力、涉及整體國家的法律、整體經濟調控等權力必須集中到中央來。對這些權力，中央政府要不惜一切代價加以維持，但是不能僅僅把地方政府視為中央的派出機構。地方政府也是政府，必須具有自治的空間。也就是說，地方政府也必須擁有足夠的政治和法律權力來對地方進行有效的管治。凡是涉及地方事務的領域，中央政府要把權力下放給地方。在一些領域，如果中央出政策，地方出錢，事情就不會辦得好。這些領域的權力還是下放給地方為好。現在的局面是，那些有利可圖的領域，中央的官僚機構就想出各種辦法來集權，但對那些對國家非常重要卻要花錢的領域，中央官僚機構就沒有動力來集權，千方百計地要把這些領域推給地方。與地方爭利是中央地方矛盾的一大根源。

權力下放給了地方，地方就會腐敗，怎麼辦?這就要求權力在下放給地方的同時，也必須下放給社會。沒有社會的被賦權，地方的腐敗就會變得不可遏制。在中國，現在反腐敗主要依靠中央政府，沒有自下而上的動力，也沒有來自社會的外在制約。即使來自中央政府的制約也是一種內部制約，而如果沒有來自外部社會的制約，內部制約就會無效。這些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度遠比地方政府大。其中很重要的一個原因就是地方政府直面老百姓，老百姓對地方的腐敗有太多的不滿。要解決這個問題，上面所談到的社會民主就變得非常重要。社會民主就會給地方政府造成有效的壓力，增加地方政府的透明度，使得地方政府對其下轄的人民負責。很顯然，在這個意義上，社會民主實際上是有利於中央權力的。

對社會賦權的重要性，有關方面並不是沒有認識，但很多人總是恐懼於社會權力。這是因為人們總是把社會權力和政府權力對立起來，好像兩者是一對矛盾。其實並不然。唐朝的柳宗元就明確看到了人民的權力可以是皇帝權力的基礎。在今天更是這樣。如果中央政府要對地方有權力和權威，就必須把自己的權力基於社會權力之上。也有一些人擔心，社會權力的增加會導致社會的失序。但這裡我們強調的是社會的制度化權力，是基於憲政之上的社會權力。

社會權力不僅僅是指社會參與政治的權力，也是社會參與經濟生活的權力。例如，社會權力必須替代各級地方政府的經濟壟斷。現在各級政府都在搞壟斷。壟斷在中央層面還說得過去，因為一些經濟部門具有戰略重要性。但越到下面，壟斷就越變樣，到了地方，壟斷僅僅意味著政府與民爭利。哪裡有利可圖，哪裡就有政府壟斷。必須下大決心改革中央壟斷和解散地方壟斷。中央壟斷領域即使必要，也越少越好。可以把一些領域下放給社會，建立類似於西方發達社會的政府-社會夥伴關係。而地方的壟斷就必須全面下放給社會。只有這樣做，中國才能夠營造一個有利於中小企業發展的經濟環境。中小企業是民生經濟的基礎，是解決收入差異的最有效的經濟手段。

中國的漸進民主化

儘管中國的民主政治還面臨很大的問題，在理論層面，各方面也沒有一定的共識。但是從經驗面來說，中國民主發展模式已經基本形成。在很大程度上，中國的民主理論遠遠落後於民主的實踐。

說中國模式已經形成是基於如下兩個基本事實：第一，中國民主政治發展的基本動力已經出現。第二，中國已經找到較為可行的實現民主的路徑。這兩個基本事實對任何一個國家的民主發展都非常重要。如果民主發展缺乏基本動力，民主只會停留在理想層面。即使因為某些因素例如激進改革或者外部力量的強加而產生出民主形式，民主也只能是表面民主，很難實質化。第二次世界大戰結束以來西方在第三世界國家的民主實踐就說明了這個問題。第二個因素也同樣重要。如果沒有切實可行的方法，民主也只能表現為理想。政治現實往往是這樣的：儘管沒有人會否認民主的重要性，但就是找不到好的方法去實現民主;或者儘管民主實現了，但並不是人們原先期望想看到的民主。

說中國民主政治已經具備動力主要是社會經濟的發展為民主提供了一個客觀的外在環境。我們可以從如下幾個方面來討論：第一，中國的經濟發展是市場導向的和外向型的。市場化和全球化造就了一個開放型的中國經濟。第二，開放的經濟體造就了一個開放的社會。這裡又表現為兩個方面：其一是開放的經濟為一個開放社會提供了基礎結構，如市場、交通和通訊等;其二是開放的經濟造就了社會的理性的開放心態。市場和開放有利於人們理性態度的出現，人們不再從理想的角度來審視一個特定的政治價值，而是從實際效用的角度來看待該政治價值，對民主政治也一樣。第三，和民主政治直接相關的就是社會經濟的發展已經導致了社會經濟利益的多元化。從世界範圍內來看，民主政治是社會經濟發展的產物，因為社會經濟利益多元化最終必然要表現在政治領域。

動力已經存在，所需要的就是尋找可行的民主化途徑。十七大報告強調「要以擴大黨內民主帶動人民民主」。這裡就具有了兩種民主形式，即「黨內民主」和「人民民主」。再者，十七大報告儘管沒有使用「憲政民主」的概念，但憲政民主的內容卻得到了強調如法治和法律的權威等。如果結合黨內民主、人民民主和憲政民主的概念和實踐來考量，中國的民主發展模式已經躍然紙上。

有關黨內民主，需要強調兩點;第一，黨內民主也是社會經濟利益多元化的反映。中國既不想走西方式多黨政治道路，又要消化多元的社會政治利益，其方法是多元社會經濟利益的「內部化」，即把外在的多元利益容納於執政黨之內，在體制內來實現利益表達、利益代表和利益協調。這是黨內民主的最直接的根源。第二，黨內民主有利於政治精英之間民主規則和文化的培養。儘管人們可以在各類教科書上找到這樣那樣的所謂的民主規則，但這些規則是已有民主政治經驗的總結，很難移植到另一個國家。任何一個國家的民主規則都只能在政治精英內部互動中產生。如果沒有一些基本的民主規則和文化認同，民主政治就會陷入無序狀態。發達國家民主的平衡發展和很多後發展中國家和地區的民主實踐已經證明了這一點。

如果說黨內民主強調的是自上而下的利益協調，那麼「人民民主」強調的則是自下而上的政治參與。從學理上來說，把「人民民主」稱為「社會民主」更為合適。在中國，社會民主表現出多種形式，包括通過人民代表大會、政治協商大會、基層民主、社團等途徑的政治參與已經得到了相當的發展。社會民主也表現出開放性的特點，就是說各種不同的新型參與方式不斷產生，例如非政府組織的參與。非政府組織曾經是一個非常敏感的話題，但近年來非政府組織的發展異常迅速。儘管非政府組織在不同領域的發展空間不等，但其參與政治事務的態勢已經非常明顯。又如，在很多地方也發展出了協商(或者協議)民主的實踐。社會民主主要在地方和部門層面進行，和參與者的直接利益相關。如同黨內民主，社會民主也有助於社會成員和社會群體之間發展出民主規則和文化。地方民主規則和文化的形成非常有利於國家層面民主的進行。

但無論是黨內民主還是社會民主，都必須在一個法律的構架內進行。這就要求給憲政民主以至高無上的地位。這裡也可以從幾個方面來看：首先，不管黨內民主如何進行，執政黨必須服從憲法和法律。就是說，黨內民主也必須接受憲法和法律的約束。隨著《監督法》等法律的通過和實施，這一點已經相當明確。其次，社會民主也必須在憲法的範圍內進行，這是民主有序發展的保障。再次，到目前為止，黨內民主和社會民主都在各自發展。儘管在地方層面，黨內民主和社會民主已經開始互動，例如農村基層民主過程中產生的「兩票制」(無論是黨的基層領袖還是村民自治組織都由村民的選票決定)，但是在國家層面，這種互動還未開始。而中國真正的民主化意味著黨內民主和社會民主在國家層面的直接互動。可以想見，這種互動會是大規模的。憲政民主可以保障如此大規模互動的有序進行。

未來的中國民主會怎樣?我個人覺得是選拔和選舉的結合。選拔是中國傳統，而選舉是現代民主形式。選舉不能保證領袖人物的質量，要先選拔，後選舉。中國正在往這個方面發展。從現階段各種民主形式發展過程來看，可以合理地預見，未來中國會結合三個主要因素：自上而下的黨內選拔(黨內民主)，自下而上的社會認可(社會民主)，執政黨和社會在法律構架內的有序互動(憲政民主)。如果說前兩者表現為動力，那麼憲政民主則是黨和社會互動的制度保障。這也就說明了在同時發展黨內民主和社會民主的同時也必須發展憲政民主，以黨內民主和社會民主來推動憲政民主，以憲政民主來保障黨內民主和社會民主的良好和有序的互動。