中美兩國立法機構委員會的法律地位和作用

06-18

中美兩國立法機構委員會的法律地位和作用

陳國民

來源：中國人大雜誌 2014年第13期中國全國人大與美國國會交往與合作是中美關係的重要組成部分，為中美構建新型大國關係發揮著獨特的作用。全國人大與美國國會眾參兩院之間的定期交流機制和委員會之間的對口交流業已成為兩國立法機構增進相互了解與互信、推進立法交流與合作的重要平台。借鑒美國的法律體系、立法經驗、普法實踐中那些對我們有益有用的東西，對完善和發展全國人大相關工作制度和程序具有積極意義。

本文以中美兩國立法機構委員會制度為例，對各自的法律地位和作用試作分析與比較，以供交流與了解。

全國人大專門委員會是根據憲法、全國人民代表大會組織法設立的，第十二屆全國人大下設專門委員會9個，全國人大常委會下設工作委員會4 個。美國國會眾參兩院委員會是根據《立法機構改革法案》等有關法律規定和兩院議事規則設立的，第113 屆國會眾院下設委員會20 個、特設委員會1 個、小組委員會102 個，參院下設委員會16 個、特設委員會4 個、小組委員會73 個。全國人大專門委員會是全國人大的工作機關，其工作具有經常性和專門性的特點，而美國國會眾參兩院委員會則更多強調其立法、監督和制約行政部門的作用。

一

1954 年，第一屆全國人大第一次會議決定成立由85 人組成的第一屆全國人大民族委員會和由33 人組成的法案委員會。60 年來，隨著人民代表大會制度發展和不斷完善，專門委員會的工作也逐步走向規範化、制度化、法律化。

全國人大專門委員會的設立及其制度的發展是與全國人大及其常委會履行憲法所賦予的權力分不開的，是與人大代表依法履職、發揮作用分不開的。第六屆全國人大常委會委員長彭真曾指出，「過去我們沒有專門委員會時，什麼問題都要提到主席團來，不開代表大會時，則是什麼問題都要報到人大常委會上來，人大常委會因為人多，就不好討論各種問題，尤其是不能分門別類的討論。」全國人大及其常委會在立法、監督、代表工作、對外交往等方面的工作需要，設立了專門委員會，並通過立法和制度建設，對委員會機構設置、職責範圍、工作程序逐步作出原則規定。

1982 年12 月10 日，第五屆全國人大第五次會議表決通過全國人民代表大會組織法，列專章對全國人大專門委員會組成、結構、職責、相關程序作出規定。1987 年11 月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議表決通過、2009年4 月24 日修改的全國人大常委會議事規則，涉及專門委員會的規定有8 條。1989 年4 月4 日，第七屆全國人大第二次會議表決通過全國人民代表大會議事規則，涉及專門委員會的規定有11 條。2000 年3 月15 日，第九屆全國人大第三次會議表決通過立法法，對委員會立法程序作出規定。

此外，2005 年6 月17 日，全國人大常委會委員長會議原則同意「關於充分發揮專門委員會作用的若干意見」，對專門委員會研究、審議、擬訂有關法律案、協助常委會開展執法檢查、聽取和審議「一府兩院」工作報告，對法規進行備案審查、處理代表議案、建議和批評意見等方面作出15 條規定。

二

美國國會的立法權和監督權經歷過集權、分權、置於公眾監督之下的歷史演變。初期，立法權和監督權由眾參兩院集體行使，立法、監督工作單一、量小，議員沒有助手，親力親為。第二次世界大戰後，第79 屆國會從加強立法、監督工作出發，以限制行政部門膨脹的權力為落腳點，於1946 年通過《立法機構改革法案》，將國會的立法權、監督權、調查權下放委員會，由委員會及其小組委員會依法行使，從而開啟了當代美國國會委員會制度。

上世紀六十年代，美國民權運動激發公民參政議政熱情，強烈要求政治透明和公開；隨著越戰結束，要求理順立法、行政部門的關係，特別是「戰爭權力」的關係呼聲高漲，加之媒體發揮了獨立調查和監督作用，催生了新一輪的立法機構改革浪潮。經過5 年努力，歷經三屆國會，第91 屆國會於1970 年再次通過《立法機構改革法案》，進一步完善委員會制度，賦予委員會更多職權，從而委員會走向國會政治中心舞台。

（一）第一次改革。1789 年，第一屆美國國會成立的第一個委員會為「議案謄清委員會」，既沒有立法權，也沒有監督權，主要職責是謄清議員起草的和最後通過的議案。隨後，類似現在的籌款、撥款委員會相繼成立。到了1810 年眾參兩院共成立10 個委員會，內戰時期增至60多個，第一次世界大戰前夕竟達100 多個，其中，眾院就有61 個。委員會數量的增加標誌著國會對行政部門制約和監督進一步加強。

伴隨著委員會數量增加，機構臃腫、推諉扯皮、官僚作風等問題顯現，引起包括議員在內的廣泛批評和指責，改革委員會制度呼聲四起。第二次世界大戰爆發，美國國內政治生態發生了重大變化，總統的戰爭權力的拓展、國家安全擺上議事日程、社會福利事業發展等擴大了聯邦政府的權力。為應對國內政治和戰後國際形勢發展的需要，1945 年2 月，國會通過兩院聯合決議，成立共同委員會，就立法機構改革問題進行研究並提出建議。經反覆研究討論和徵求意見，該委員會向國會提交了含有37 項改革措施的立法機構改革報告，在此基礎上，形成《1946年立法機構改革法案》，經眾參兩院通過後，杜魯門總統於1946 年8 月簽署。

由於該法案沒有對委員會下設的小組委員會作出規定，小組委員會從第81 屆國會的60 個增至第91 屆國會的265 個。儘管如此，這是美國國會歷史上第一次機構改革，也是力度最大的改革，標誌著當代美國國會委員會制度基本形成。

（二）第二次改革。經過20 年的實踐，美國國會委員會制度面臨新的挑戰和發展機遇。為進一步制約行政部門的權力，理順立法、行政部門的戰爭權力關係，回應公眾參與政治生活，議員對選民負責、受選民監督的訴求，1965 年再次掀起立法機構改革運動。當年5 月，國會再次通過兩院聯合決議，成立共同委員會，就國會組織形式、運作方式和現狀進行全面調查和研究，並就加強國會制度、簡化國會運作程序、改進與聯邦政府關係、委員會主席權力下放等問題進行研究並提出建議。通過舉行40 場聽證會，收集情況、聽取意見、反覆研究，該委員會於1966 年7 月向國會提交了含有120 條建議的立法機構改革報告。在此基礎上，再次形成《立法機構改革法案》，提請第89 屆國會審議，因國會未採取行動而擱淺。1967 年1 月，該法案重新提請第90 屆國會審議，參院通過但眾院未採取行動，再次受挫。經反覆協商，1969 年4 月，眾院規則委員會介入，重起爐灶。1970 年7 月，眾院開始審議、修改、通過了由規則委員會提交的改革法案；10 月，參院經修改通過並交由眾院通過其修改的文本；10 月26 日，尼克松總統簽署成法。

這項法案因涉及利益和權力的調整，從啟動到成法經歷了5 年5 個月的遊說、妥協、讓利，從另一個則面反映了委員會在美國國會政治中的地位和作用。

（三）其他調整。上世紀八九十年代，委員會的改革主要集中在減少小組委員會數量，限制小組委員會職責範圍，配備專業助手，對舉行聽證會的條件等作了一些限制。共和黨掌控眾院後規定，委員會主席任期不得超過三屆，之後小組委員會主席任期亦適用此規定；小組委員會數量控制在5 個以內，撥款委員會除外；參院規定委員會主席任期不得超過6 年；取消、合併相關委員會。「9·11」後，眾參兩院分別增設國土安全委員會，賦予兩院情報委員會更多監控權力。第109 屆國會起，進一步強調眾參兩院道德委員會監督調查工作的重要性和必要性，對議員道德操守、廉潔從政加強監督，並在程序上作了一些強制性規定。

經過220 多年歷史演變，美國國會眾參兩院委員會已形成一整套行之有效的制度，成為國會政治的中心，政黨政治較量的舞台，利益集團、遊說集團、院外集團及外國政府施加影響，爭取其利益最大化的重要對象。

三

中國全國人大專門委員會的職權主要由憲法和全國人民代表大會組織法賦予。憲法第七十條規定；「全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人大常委會的領導。各專門委員會在全國人民代表大會和全國人大常委會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。」（之後，增加了內務司法委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會。）

全國人民代表大會組織法第三十七條規定了專門委員會享有以下五項職權：

（一）審議全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會交付的議案；

（二）向全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會提出屬於全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權範圍內同本委員會有關的議案；

（三）審議全國人民代表大會常務委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院的行政法規、決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、指示和規章，省、自治區、直轄市的人民代表大會和它的常務委員會的地方性法規和決議，以及省、自治區、直轄市的人民政府的決定、命令和規章，提出報告；

（四）審議全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會交付的質詢案，聽取受質詢機關對質詢案的答覆，必要的時候向全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會提出報告；

（五）對屬於全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權範圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。

多年來，全國人大9 個專門委員會依法履職，做了大量卓有成效的工作，形成許多行之有效的工作制度，豐富了憲法規定的「研究」「審議」「擬訂」3 項職權和全國人大組織法規定的5 項職責範圍的內涵。9 個專門委員會根據自身工作實際，制訂了各自工作規則，規定了相關程序，確保了各項工作有序開展。

四

美國國會眾參兩院委員會根據其職責和授權，可分為委員會及其小組委員會、特設委員會、兩院聯合委員會、獨立委員會。根據《立法機構改革法案》和眾參兩院議事規則，委員會享有立法權、監督權、調查權、批約權和人事確認權（參院相關委員會），特別委員會、兩院聯合委員會、獨立委員會沒有立法權，但享有監督權和調查權。主要職責如下：

（一）審議通過法案、議案，提請眾參兩院辯論通過。美國主要內政外交政策的制定與執行須經國會立法或授權。國會通過決議，批准聯邦政府年度財政預算，並通過撥款法案進行各項撥款；通過授權立法，行政部門才能依法行政或實施相關項目；批准其賦稅、貿易、徵兵、財政等重要政策，批准總統與外國政府和國際機構締結的條約、協定，決定戰爭與和平。凡此種種，議員個人提出或聯署的相關法案、決議案提交後都要進入委員會立法程序。委員會或小組委員會舉行聽證會、實地調研取證，匯總相關意見，召開全體會議，辯論、修正、表決、簡單多數通過。一屆國會任期兩年，平均有1 萬5 千件法案、決議案，最終由委員會全體會議審議通過的少之又少，大多數是胎死腹中。

（二）監督行政部門工作。國會依法監督聯邦政府內政外交和人事等方面的工作主要由委員會及其小組委員會承擔。委員會或小組委員會通過舉行聽證會，傳喚聯邦政府各部門官員出席作證，回答議員質詢，提供國會所需文件、資料；就行政部門違法行政或不按法律法規處事等案件、指控進行調查，並提出懲處建議。聯邦政府各部門官員如對委員會簽發的傳票置若罔聞，或提供不實證辭、偽證、虛假材料，將以「藐視國會罪」論處，如罪名成立，則追究其刑事責任。

（三）人事確認。總統對大法官、內閣成員等政府主要官員、駐外使節的任命須經參院批准。參院秘書長收到總統的提名簽批件後即交付參院相關委員會審議。委員會就此進行全面調查，包括提名人選的資格、經歷、言行、家庭、納稅情況、有無違法違規記錄等。經查無問題的，則出席聽證會，接受參議員詢問，然後進行唱名表決，簡單多數通過後，委員會提請參院全體會議表決。這是一個相對較長、有時很痛苦的過程，不乏提名人受不了煎熬而宣布退出的例子。如果某位參議員對該提名人不信任，出於政黨因素或其他原因，可以阻止委員會程序。因此，圍繞總統提名人獲得通過，白宮與參院多數黨、少數黨領袖，相關委員會主席、參議員保持密切溝通和磋商，通常情況下會被迫作出讓步和妥協。

美國眾參兩院委員會的職權和職責範圍由《立法機構改革法案》和眾參兩院議事規則規定，其目的就是制約行政部門，確保行政部門對國會負責，因此，是具體的、剛性的。委員會可根據各自的職責範圍制訂議事規則，規範審議眾參兩院交付審議的各類議案、監督行政部門依法行政、調查行政立法部門及官員違法違規行為並提出懲處建議等各項工作程序，舉行聽證會程序，參院委員會人事任命案確認程序等。委員會由於職責不同，規則各異，但不得與兩院議事規則相抵觸。

五

總體看，美國國會兩次立法機構改革擴大了委員會及其主席的權力，大部分規定是有「牙齒」的，有的還帶有強迫性。賦予委員會法律權威，賦予委員會主席和少數黨首席成員權力，符合美國國情，是美國政治體制和治國理念的具體體現。但是，隨著立法、監督、調查工作主體轉移至委員會，眾參兩院就各類議案的實質性辯論少了，程序性爭吵多了，程序性表決多了；兩黨協商少了，相互指責多了，為反對而反對的多了；委員會主席權力大了，說一不二了，不同的意見簡單付諸表決，以確保多數黨利益、選區的利益，而不是國家的整體利益。美國的一些國會問題的專家學者甚至議員把這種現象稱之為「委員會綁架國會」。究其原因，制度上的缺陷使然，改革勢在必行。

全國人大專門委員會具有獨特的法律地位和性質，憲法賦予其研究、審議、擬訂有關議案職權，全國人大組織法規定其職責範圍。專門委員會具有人才薈萃、知識密集、經驗豐富等特點和優勢，保持著工作的專業性和經常性。改進和加強專門委員會的工作，充分發揮專門委員會的作用是發展和完善人民代表大會制度的有機組成部分。經過60 年的工作實踐，特別是執行中央〔2005〕9 號文件中「關於充分發揮專門委員會作用的若干意見」近10 年來，專門委員會在研究審議擬訂有關議案、協助全國人大常委會開展監督工作等方面有許多好的做法，積累了豐富的經驗，似有必要結合相關法律條文和文件規定，使之進一步充實和規範，最終上升為統一的關於專門委員會的法律或議事規則，以確保專門委員會緊緊圍繞全國人大及其常委會的中心任務，積極開展調查研究，深入了解實際情況，認真研究審議擬定有關議案，加強與有關方面溝通協調，增進相互之間密切配合，切實履行好憲法法律所賦予的職責。