何海波：行政訴訟撤訴考

目錄

一 撤訴審查的規定與現實的反差

二 原告、被告與法院的博弈

三 在地方政府與上級法院之間

四 行政訴訟的協調轉向

作為部門法律，《行政訴訟法》承載了異常厚重的法治理想，其實施狀況是一個倍受關注的問題。早在這部法律實施初期，龔祥瑞教授就曾對其做過系統的調研，指出它存在的種種問題。[1] 美國學者Kevin O』Brien 等人對中國農村地區行政訴訟的調查，也為我們描述了一幅黯淡的圖景。[2] 這些研究主要基於個別訪談和問卷調查，給我們的印象非常深刻，但它們似乎沒有能夠從經驗上提供全國的狀況。本文將選擇撤訴審查這一行政訴訟具體制度為窗口，運用全國性的統計數字、行政法官所寫的文章和報告並結合個別案例和訪談，展示和分析行政訴訟制度面臨的困境，揭示當前中國行政法治的基本命運。我的結論將印證多數學者對行政訴訟實施狀況的判斷，並強調司法獨立的缺失是產生行政訴訟困境的主要原因。

一 撤訴審查制度與現實的落差

（一）用心良苦的法律規定

中國《行政訴訟法》規定，行政案件不適用調解，但原告可以選擇撤訴。只是，原告的撤訴申請必須經過法院審查和批准。該法第51條規定：「人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意並申請撤訴的，是否准許，由人民法院裁定。」除了該條規定的原告明示申請撤訴的兩種情形外，還有根據原告的行為推定其撤訴的，即《行政訴訟法》第48條規定的「經人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴」。對此，人民法院照樣可以根據情況裁定準許或者不准許撤訴。在上述三種情形下，「人民法院裁定不准許撤訴，如果原告仍拒不到庭的」，可以缺席判決。[3]

《行政訴訟法》和相關的司法解釋都強調，撤訴一律需經法院裁定準許才能實現。雖然直到2008年最高法院發布《關於行政訴訟撤訴若干問題的規定》[4]，原告撤訴的條件才有明確的規定，但學者和法官始終認為原告撤訴符合一定條件，法院才能准許。總的來說，法院對原告撤訴申請除了程序審查，還要進行實體審查，包括原告申請撤訴是否自願，被訴行政行為或者變更後的行政行為是否合法。[5] 可見，法院在行政訴訟中不是一個完全中立、被動的裁判者，而肩負著糾察違法行為、維護行政法律秩序的職責。相應地，當事人在訴訟中的處分自願原則受到了很大限制。如果法院不准許，不管原告是否願意撤訴，也不管被告是否同意撤訴，訴訟都將進行下去。上述規定體現了濃厚的司法職權主義色彩。

雖然多數學者指出，審查和限制撤訴的目的是雙重的，既要保護公民權利不受行政機關違法行為的損害，又要保護公共利益不受原告或者被告違法行為的損害；但是，限制撤訴的主要目的顯然是保護原告的利益。由於原告在行政訴訟中勢單力薄，一旦受脅迫而撤訴，行政訴訟就無法進行，行政訴訟法關於保護原告權利、監督行政行為的立法宗旨就無從談起。為此，需要通過第三方（法院）的干預來平衡原、被告實力差距，從而保障行政訴訟進行下去。這一制度安排，體現了在我國行政法治初創的特定情境下，對於原告實際處境的關懷和對法院職能的期待。一些法律學者和實務專家認為這是我國行政訴訟制度的「特徵」，並強調行政訴訟中對撤訴申請的審查應當比民事訴訟更嚴格。[6]

（二）法律被虛置了

立法要求法院對撤訴申請從嚴把關，現實中撤訴之多卻超乎預料。從表中看到，《行政訴訟法》施行後（這意味著要求法院對撤訴進行審查的規定生效），全國一審行政案件撤訴率從未低於1/3，最高時達到57.3%！從一些行政法官的報告中，我們看到個別地區的撤訴率竟然一度高達81.7%！[7] 與《行政訴訟法》施行前比較，行政案件的撤訴率非但沒有降低，反而在長達8年的時間內穩步上升，居高不下（1998年後有所回落，但仍高於《行政訴訟法》施行前）。實在看不出法律規定起了什麼實際作用。

表一：全國一審行政案件受案、結案情況（1987－2008）[1][8]

更能說明問題的是，《行政訴訟法》施行至今，幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請後作出過不准許撤訴的裁定。在我見到的討論行政案件撤訴現象的文章中，沒有一篇提到哪怕一個不准許撤訴的實例。我曾經就這個問題詢問過最高法院和幾個高級、中級法院行政庭的多位資深法官，他們有的告訴我沒有聽說過；有的說該省（自治區、直轄市）似乎曾有過一、兩個或者幾個，但都說肯定很稀罕。

誠然，如果抽象地談論，法院准許或者不准許撤訴都是行使撤訴審查權的結果。但只要看看撤訴案件中原告的實際處境就知道不是那麼一回事。在統計上，原告撤訴被分為「原告自願申請撤訴」和「被告撤銷或者改變被訴行政行為後原告申請撤訴」兩類。如果說後一類算原告「實際上打贏官司」，前一類則通常意味著原告沒得一點好處。從上表可以看到，自1993年有相應統計以來，「原告自願申請撤訴」占撤訴案件的比例年年都在50％以上，並且一路上升，直到90％以上。

可見，法院對行政案件撤訴申請的審查權完全虛置，《行政訴訟法》限制撤訴的立法意圖完全落空。

（三）憂慮和呼籲

早在《行政訴訟法》頒布後、施行前，行政訴訟中撤訴率高的現象就被人注意到了。[9] 此後十來年中，不斷有文章對行政訴訟中的撤訴現象表現出關切。[10] 在行政訴訟撤訴率一路攀升的同時，對撤訴問題的憂慮和呼籲也達到一個高潮。

這些出自實務部門的文章，大多以行政審判經驗或者一省一市的統計數字為據，指出行政審判中撤訴率高的現象，然後分析原因，尋找對策。在概括現象時，許多論者使用了「非正常撤訴」一詞來描述。也就是：原告對被訴具體行政行為並非沒有異議；原告撤訴也非心甘情願，而是受外力影響；撤訴時原告權益未得到保護；法院對原告的撤訴申請「綠燈放行」。[11] 多數文章還指出，法院不但疏於審查原告的撤訴申請，往往還自己動員原告撤訴。[12] 在分析原因時，幾乎所有的作者都指出法院沒有把好關是一個重要原因。而討論應對措施時，幾乎所有的作者都呼籲法院加強對撤訴申請的審查，對不符合撤訴條件的申請堅決不予准許。

看看下面的話：

● 訴訟期間，原告申請撤訴，法院應對原告申請撤訴的原因加以審查。如其原因不當，有悖於行政訴訟的目的，法院不應予以准許。[13]

● （要）明確審判權的作用，不能凡當事人申請即視為撤訴，要依照法定條件審查後，方能決定是否准許。[14]

● 對原告撤訴行為的監督審查，是法院的執法活動之一，必須嚴格依法運用對撤訴請求的批准權。[15]

● 對行政訴訟中撤訴多的現象……應當在認真解決存在問題的基礎上，認真審查行政管理相對人的撤訴申請，從嚴把握撤訴條件，使其發揮出應有的積極作用。[16]

● 嚴肅執法，不搞「變相調解」，認真審理撤訴申請，駁回不當撤訴。[17]

● 要嚴格審查撤訴申請，準確適用撤訴方式。[18]

● 人民法院應加強對撤訴案件中具體行政行為合法性的審查……對不符合法定標準的，一律不准許撤訴。[19]

多麼共同的關注！多麼一致的立場！

單從這些寫於90年代的文章的數量來看，行政法官們對《行政訴訟法》有關撤訴的規定並非懵懂無知，也非理解分歧，或者完全置之腦後。相反，一些領會《行政訴訟法》精神的法官對現狀充滿憂慮，並表達了嚴格執行法律的願望。我們完全可以相信作者的真誠，可是，如果聯繫到這些文章的作者幾乎都是法官，就出現了一個耐人尋味的悖論：面對法律規定，身為法官的作者們信誓旦旦地表示、呼籲要加強對撤訴申請的審查；而面對現實，恐怕連這些文章的作者在內的法官們都對撤訴申請「來者不拒」（否則也不至於沒有幾起不准許撤訴的事例）。

展現在我們面前的是制度與現實之間的巨大落差。單純從數字上考量，民事訴訟中撤訴率和調解率相當高[20]，民事撤訴和調解危害公共利益的也不是沒有，但並沒有出現對撤訴審查的廣泛憂慮。相形之下，對行政訴訟撤訴問題的廣泛憂慮，既印證了人們為平衡行政訴訟中原、被告實力差距而對撤訴審查功能的期待，更說明撤訴審查的窘況和期待的失落。

二 原告、被告與法院的博弈

面對撤訴制度存在的問題，我們也許不應一味地強調法官嚴格執法，或者苛責法官沒有依法審查撤訴申請，而是冷靜地剖析和反思。下面我將從探究行政訴訟過程中原告、被告和法院三方在具體情境中的立場和處境入手，分析撤訴制度失效的原因。我的分析將表明，行政訴訟大規模的撤訴現象是在缺乏有效的司法保護和監督的情況下，原告、被告和法院三方博弈的結果。

（一）原告為何選擇撤訴？

立法者似乎相信，原告可能勢單力薄，而如果加上法院的砝碼，就足以與行政機關抗衡。所以，在原告有理的情況下，法院有必要鼓勵乃至強迫原告堅持訴訟，一告到底。但問題是，法院能否真正代表和保護原告利益呢？

假如原告認識到絕無勝訴希望而申請撤訴（但不一定原告沒有道理），法院自然談不上不准許撤訴。又假如原告具有非同尋常的「能量」，能夠壓服行政機關，自然也不必求助於法院的撤訴審查，甚至根本不需要以訴訟來解決。而當行政機關的行為明顯違法，原告申請撤訴明顯是受到威脅的結果，法院拔刀相助，不允許原告撤訴是否對原告一定是最有利的呢？

某縣土地局對劉某申報手續不全建房處以罰款，劉某提起行政訴訟。土地局有關人員對劉某說：「你告吧，我們可以找個理由把你蓋的房子扒了。」劉某一下子心裡沒了底，就申請撤訴了。[21]

訴訟能夠有效解決爭端，前提是各方和平、理性地對待訴訟，尊重對方的基本權利。可是，如果一方不講「fair play」，那麼，就剩下赤裸裸的實力的較量。多數情況下，行政訴訟顯然是一場實力過於懸殊的較量。

張某因打架被公安機關拘留15天。它向法院起訴，請求撤銷處罰裁定。這是該市首起治安行政案件。市公安局長認為，張某起訴會影響公安局的威信，遂傳喚張某，警告其如不撤回起訴，將對其作出收審的決定。張某堅持訴訟，法院撤銷了公安機關的裁決。之後，一裁公安機關再次作出拘留10天的裁決。張某提起複議。二裁公安機關為防止其再次起訴，乾脆將張某收容審查。[22]

這種血淚教訓當然是極端的例子，但其影響遠遠超出個案當事人。從各種媒體報道和調查報告中，我們多次看到「民告官」遇到「贏一陣子、輸一輩子」的慘痛事例。這一點在以下情況下尤為明顯：一是被訴行政機關握有「生殺大權」，如上例中的公安機關；二是被告經常性地「管著」原告（如稅務機關），而非一次性交易（如土地權屬糾紛的行政裁決）。[23]

由於完善對行政權的監督非一時之功，更不是個案訴訟所能夠解決，原告不難感受到行政權的隨時威脅。法院即使能夠保護一時，卻不能保護一世。原告如果能夠通過訴訟逼行政機關作些讓步，可能已是上上大吉，要想徹底翻案，反而可能遭「秋後算帳」。所以，原告申請撤訴，不管是有利可圖的，還是委屈求全的，對他而言，都是基於現實的利害考慮而作的理性選擇。至於訴訟以哪種形式結案，通常不是原告所關心的。法院橫加干預，硬不讓撤，可能不是原告所願的。正因為這樣，才有原告申請撤訴不被准許，結果原告拒不出庭的尷尬局面[24]。

（二）被告為何希望撤訴？

雖然在我國的法律程序里，撤訴是原告（申請）和法院（審查）的事，沒有被告的參與[25]，但在現實運作中，處處可以看到被告的龐大身影。兩位學者分析指出：「無論是原告迫於壓力的撤訴，還是法院動員原告撤訴，都是因為懼怕手中掌握著各種資源支配權，各種事項決定權的行政機關。」[26]

在行政訴訟制度實行之初，很多行政官員對於「當被告」有情緒上的抵觸，敗訴更被看成有損「面子」、影響「威信」，所以千方百計不當被告。行政訴訟制度施行十餘年後的今天，類似狀況雖然逐漸減少，但仍有耳聞。而更多的是，行政機關追求撤訴是擔心敗訴的實際後果。敗訴後往往「工作不好開展」，尤其是當同類行政違法太多時，有可能一動百搖。有些情況下，敗訴將損害行政機關的實際利益（如罰沒收入）。此外，行政官司輸贏事關行政績效評價。一位法官告訴我：「現在一些地方搞『依法治理』，要統計行政案件的敗訴率，甚至實行行政審判『一票否決』，一個案件敗訴就評不上先進。而原告撤訴，則不認為（行政行為）違法。」[27]

對被告來說，判決往往意味著敗訴，能夠爭取原告撤訴，當然是圓滿的結果。根據這位法官的估計，行政行為被告上法庭的，「可以說十之八、九都有問題」。[28] 被告唯恐甚至清楚其行政行為經不起法律的檢驗，所以不願在公堂上與原告一爭短長，而是千方百計爭取原告撤訴。至於具體手段，將視原告實力和案件情勢，或威逼，或利誘，或者疏通法院。當事關全局而被告自己不足說服法院時，一個更高級別、更大權力的黨政領導便可能出面與法院「打招呼」。

（三）法院為何動員撤訴？

在通過限制撤訴以保護原告利益的制度設計中，法院無疑是關鍵的一環，全部的希望都投注在法院身上。

作為一個職業群體和一個肩負特殊職責的機關，我們可以假定他們（它）主觀上傾向於秉公辦事。可是，即使法官不忍看到原告受屈而決心抱打不平，還有一個實力的問題。當法官裁定不准許撤訴時，他已經不是一個中立的裁判者，而是一個追訴者。而面臨行政機關這一強大的對手，法院常常自感力不從心。在行政訴訟管轄制度下，絕大多數案件是由被告所在地（被告領地！）的基層法院管轄。一個縣法院里的被告除了鄉鎮政府、縣政府部門，還可能包括縣政府、市政府及其部門和省政府的部門。[29] 法院面對的往往不是一個機關，而一個系統——一個以被告為中心，由利害關係編織而成的、範圍不一的黨政部門組成的系統。法院人、財、物均受制於這個系統[30]，連二審法院也可能無法超脫於系統之外。行政審判但求「不捅漏子」、「不添亂子」，哪有力量「多管閑事」？一位法官講述了他的經驗：「不准許撤訴？想都不用想！法院不願與行政機關搞僵。真不讓撤，法院四面楚歌，行政審判也開展不開。」[31] 無論從收案數還是原告勝訴率講，這個縣行政審判應屬全國先進，但在撤訴審查上並不比人家立場堅定。

對於受屈的原告，法院愛莫能助，而當行政機關以公共利益為代價作出讓步乃至交易，原告申請撤訴時，法院往往還是無所作為。例如：

農民胡某已有4間房屋，通過不正當途徑獲得建房許可證，在承包地上又建起5間佔地200平方米的新房。縣土地管理局得知這一情況，作出拆除違章房屋的決定。胡某認為處罰太重，向法院起訴。訴訟中，被告提出，可以撤銷原處罰決定，不拆新房，但要求胡某拆除舊房。胡某覺得合算，遂申請撤訴。[32]

原告違法，行政機關的處理也有問題，原、被告在訴訟過程中互相妥協，各得其所。一個願意撤訴，另一個更希望撤訴，法院硬是不準，不免自討沒趣，兩頭得罪。

法院不僅容忍原告撤訴，甚至動員原告撤訴。法院可能勸說行政機關作些讓步，作為原告撤訴的條件；也可能在行政機關沒有任何讓步的情況下，陳明利害，告以「不撤訴也只能敗訴」的結果，勸誘原告撤訴；有甚者還向原告許諾「只要你肯撤訴，我把全部訴訟費退還給你」[33]。為了規避行政訴訟不適用調解的規定，法院內部通常稱之為「協調處理」，實質則是沒有調解書的調解。

「協調處理」在行政訴訟中相當盛行。當行政行為明顯違法，而行政機關權大氣粗，或者案件在當地具有全局性而引起領導關注的，情況尤其如此。

有的行政機關敗訴後對法院有意見，並利用行政職權卡法院和辦案人員，「你要經費我不撥，你要建房我不批」；有的行政案件屬於計劃生育、城市規劃拆遷等「熱點」案件，法院怕踩「高壓線」，吃不了兜著走；有的則是黨委領導出面干預，法院得罪不起。於是行政審判人員反過來規勸原告撤訴。[34]

一位法官告訴我:「在我們縣，凡是縣委領導打招呼的，沒有一個是判決（結案）的。」這位法官還講述了一個正在審理的、在當地轟動的案件：「（如果）判決，政府肯定敗訴，但這個案子影響大，肯定協調處理。」[35]

法院動員原告撤訴，不管是因為「頂不住壓力」，還是為了「搞好與行政機關的關係」，抑或「怕社會影響不好」，都可以看作身處夾縫中的法院在左右為難的情況下，以撤為上，爭取迴旋餘地的策略。設立撤訴審查制度本來是以解決行政訴訟中原、被告地位懸殊引起的權利保護問題為宗旨，可是一個自身不保的泥菩薩怎能保佑人家？一個處處受制於人的法院怎能充任監督者？

綜上所述，我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在於當前行政訴訟缺乏良好的制度環境，行政權缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨立性和權威性。撤訴是原告、被告和法院「合謀」中止訴訟。結果是，作為原告的公民、法人或者其他組織的權利無法通過行政訴訟得到理想的保護，限制撤訴的法律規定被棄置或規避。

三 在上級法院與地方政府之間

前面的分析沒有考慮高層司法機關的因素。實際上，高層司法機關為推動行政訴訟的實施，採取了多種措施，對行政訴訟實踐產生了一定影響。為了更全面地顯示司法政策與撤訴率的關係，我將選擇一個更廣的視角，考察司法政策對行政案件收案、結案情況，以及包括撤訴在內的各種結案方式的影響。

圖一：全國曆年一審行政訴訟案件數與撤訴率

從圖一可以看到，各年行政案件的受案數和結案數基本持平（在圖上兩條折線基本重合，這也意味著我們可以用「案件數」來籠統地稱呼受案數和結案數），而撤訴率與案件數總體上一同增長。前一點不難理解；而後一點則需追究，因為「正常」情況下，案件總量增長，撤訴案件絕對數隨之增長，但撤訴率不會有大的波動。進一步的觀察看到：

1）從1990年到1991年，行政案件成倍增長，但撤訴率基本不變。

2）從1991年到1993年，行政案件受案數停滯不前，而撤訴率穩步上升。

3）1994年以後，尤其是1995年以後，受案數迅猛增長，撤訴率也不斷攀升，至1997年達到高峰。

4）1998年後，撤訴率出現較大幅度下降。但是，行政案件的受案數也停止了上升勢頭；駁回起訴、終結審理等其它結案方式卻迅速增長（見圖二）。

5）在2002年以後，行政訴訟案件數量和撤訴率趨於穩定。

下面我將用地方法院對司法政策的應對來解釋上述現象。我的基本預設是，地方法院面臨地方政府和上級法院的雙重壓力，其中尤其嚴重受制於地方政府；地方法院依法裁決行政爭議、保護公民權利的實際能力——我稱之為「司法能力」——非常有限，但又不能不對上級法院的要求有所響應。兩種力量的較量導致案件數和撤訴率的消長變化。

（一）行政庭無案可審

1990年10月起施行的《行政訴訟法》擴大了法院受案範圍。與該法施行前相比，1991年行政案件成倍增長，顯然應當歸功於法律的施行，以及「老百姓」行政訴訟知識的普及和觀念的更新。然而，立法者原先預期的行政案件「暴漲」、法院忙於應付的局面並沒有出現。此後兩、三年中，行政案件受案數一直在1991年的水平上掙扎。全國一年才2萬多個行政案件，平均一個法院還不到10個。一些基層法院全年沒有一起行政案件，行政庭門可羅雀。有些地方讓行政庭審起離婚、刑事自訴之類的案件，個別法院乾脆把設立不久的行政庭撤銷了。

與《行政訴訟法》開始施行的1990年相比，這一時期行政案件撤訴率沒有顯著增長。這也許是由於《行政訴訟法》施行初期，大量棘手的案件一開始就被法院拒之門外。法院在受理案件時留有餘地，「審不了」的不受理，而只受理比較有把握的案件，就不會因為難以下判而不得不依靠撤訴（特別是動員原告撤訴）解決。

（二）廣辟案源，上立案數

行政庭無案可審的狀況，危及新生的行政訴訟制度的整體合法性，也危及正在形成的一個職業群體——行政法官——的地位。「行政案件少」在法院系統內引起普遍重視，從最高法院到地方法院的各種報告和領導講話中，紛紛要求「大膽受案」、「廣辟案源」。在1993年10月最高法院召開的「第二次全國法院行政審判工作會議」上，主管副院長指出「目前有些地方行政案件少……其中一個重要原因是有相當一部分案件法院應當受理而沒有受理」，「這個問題需要引起我們的高度重視」，「必須採取有力措施予以解決」，為此，要求各級法院「積極大膽地依法受案，儘快解決行政訴訟告狀難的問題」。[36] 一些地方高、中級法院的領導人也強調「是否積極大膽受案就成為當前行政審判能否堅持嚴肅執法的首要標誌，是否打開工作局面的集中體現」[37]，「要糾正先審查實體後決定是否立案的錯誤做法」[38]。在制度運作上各地也採取了許多措施。[39] 最值得注意的是，不少地方層層下指標，定立案數。[40]

湖南省自1992年以來先後在全省法院系統開展行政審判工作「雙文明」對口考核和基層法院「雙百件」競賽活動。[41] 其中以懷化市中級法院最為出色。該院倡導「一把手」管行政審判，並一度開展「爭先創優競賽活動」，作為激勵機制：

按轄區面積和人口，下達每個基層法院的基本案件任務數，採用百分制分項目計分，對超額完成任務的給予加分，完不成任務的按比例減分，對獲得第一名的授予「流動紅旗」，前三名的通報表彰，連續三年進入先進行列的記集體三等功，並作為主管領導、庭長晉陞的條件。中院還將評比結果抄送各縣市區委、人大、政法委及有關部門，作為法官的考評依據。[42]

河南是全國行政訴訟大省，10年受案10.6萬餘件，約佔全國的六分之一。該省於1996年4月召開全省法院行政審判工作會議：

除各中院的院長、行政庭長和1995年行政訴訟、非訴行政案件收案『雙超百』的23個基層法院的一把手和三個大力支持行政審判工作的縣委書記參加會議外（以資鼓勵先進！），我們還讓行政訴訟案件收案不足10件的14個基層法院的一把手參加會議（鞭策後進！）。在省院會議上，李道民院長（針對各地收案差距懸殊的狀況），要求每個法院的領導都要認真查找一下原因，關鍵是從法院內部、從領導自身找原因；要認真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重視行政審判工作。[43]

一時間，「上立案數」成了行政審判的最強音和地方法院行政審判工作的首要目標。各地法院各顯神通，有的「找米下鍋」[44]，有的把共同訴訟、集團訴訟案件按原告數量拆成多個分別立案，也有的確實頂著壓力、大膽立案；但最便捷也最經常的辦法，就是一有當事人起訴，「先收進來再說」。北京市海淀區法院介紹「積極收案，努力開拓案源」的經驗：「在立審分離制度施行後，我們……對是否屬於行政案件一時拿不準的，採取先收案，再在審理中確定的辦法，確保了行政案件的案源。」[45] 這些「抓立案」措施和努力的成效，反映到統計上，就是行政案件受案數量迅猛增長。

圖二：全國曆年一審行政訴訟案件各種結案方式比率[46]

（三）減低撤訴率

「先收進來」容易「判出去」難，受理的案件中有相當一部分是法院難以下判的。超過司法能力的容量，「收進來」越多，「判出去」比率越少。以判決形式結案（包括判決維持和判決撤銷、變更）的比率不斷下滑，1995年以後一直徘徊在30％左右，1997年跌入27.4%的低谷。無法下判的案件只好以其它方式消化（例如駁回起訴、終結審理），其中動員原告撤訴是一種常用方式。有調查發現，法院對於棘手案件遲遲不肯開庭和判決，甚至遲遲不肯立案，直到原告撤訴。[47] 撤訴率的增長異常矚目，1995年以後撤訴率竟高達50％以上。

撤訴率高的現象引起高層司法機關的警惕。最高法院主管行政審判的副院長在法院系統內部會議的講話中多次指出撤訴率偏高，在原則贊同「協調解決」的同時，強調該判決的就要大膽判決，不能無原則動員撤訴。[48] 大約1995年後，一些法院領導的講話和法院的工作報告頻頻提到撤訴率過高的問題。[49] 為降低撤訴率，一場新的行動在各地開始了。一些地方在考核中把減低撤訴率作為一項指標。吉林省高級法院介紹「解決撤訴率偏高」的經驗時說：

省院於97年初專門發文，嚴格要求各地法院尤其是基層法院行政案件撤訴結案率不得超過30％，並將此作為評選『行政審判群眾滿意法院』和『群眾滿意行政法官』的重要條件……目前我省法院一審行政案件撤訴結案率已由97年的48％下降到98年的26％，99年（9月份前）一審行政案件撤訴結案率為28％。[50]

儘管在我看到的材料中，介紹解決撤訴率問題經驗的並不多，但上述做法估計是有一定典型性的。1998年以後撤訴率出現較大幅度的回落，以判決形式結案略微上升，可以合理地解釋為降低撤訴率的司法政策的作用。

（四）摁下葫蘆浮起瓢

司法政策似乎起了作用。但如果注意到另外兩個變化，我們可能就不會太樂觀。首先，撤訴的門關小以後，駁回起訴、終結審理等其它結案方式的門被擠大了。在2002年，以「其它方式」結案佔了總數的四分之一強，其中的駁回起訴達到了創紀錄的15.2%。[51] 相應地，判決結案並沒有如願望的那樣顯著增加。另一個現象是，受案數似乎受到影響，一度出現下降。2000年受案數大幅下降的原因可能是多方面的，其中之一是1999年10月起施行的《行政複議法》在個別領域排除了行政訴訟[52]，改進後的行政複議制度化解了更多行政爭議。即使如此，考慮到前幾年受案數迅猛增長的勢頭，1999年受案數停滯不長是相當異常的。

所以，縱使上述解釋成立，我們仍然不能排除如下原因：由於法院不能象以前那樣大規模地利用動員原告撤訴來解決棘手案件，法院迴旋餘地變小，處理難度增大，於是重新操起不予受理的套路，遇到棘手案件乾脆拒之門外，或者向駁回起訴、終結審理等方式轉移，草草收場。尤其是駁回起訴的案件，既可統計在受案數、結案數中，又比較「省事」，對面臨立案數和撤訴率雙重壓力的法院真可謂一舉兩得。

2002年至今，全國行政訴訟的撤訴率穩定在30％左右，但同時行政案件的數量也沒有顯著增長，徘徊在10萬件左右。經歷了幾乎回合的搏鬥，在近幾年趨於相對平靜。但這似乎也就是目前行政訴訟所能達到的狀況了。2006年全國法院辦結一審行政案件95052件。這個數字意味著在法院辦結的518萬各類案件中，行政案件只佔1.8%，平均每個基層法院只有約30件。而在這中間，仍有33.8%的行政案件以撤訴告終。[53]

通過上述受案數、結案數與撤訴率消長關係的分析，可以看出，在行政訴訟制度環境沒有根本改觀的情況下，司法獨立性和權威性不足，司法能力有限，法院常常把撤訴（動員撤訴）作為個案處理遇到困境時的對策。作為高層司法機關以及關注法律實踐的行政法官，強調「從法院自身找原因」，要求或者呼籲各級法院「嚴格執法」，自然有其積極意義。高層司法機關的司法政策對地方法院的受案數、撤訴率等問題能夠起到一定影響，但常常「摁下葫蘆浮起瓢」，難以從整體上有根本改觀；即使採取行政性的手段，也難以有真正重大的收效。在行政訴訟執法環境沒有根本改變的情況下，行政訴訟制度的實際功能必然是有限的。

四 行政訴訟的「協調轉向」

很長時間內，雖然「協調」或者「和解」在法院內部廣泛實行，但沒有獲得正式的認可，還「名不正、言不順」，法官們對此也是做得多、說得少。從2006年開始，風向改變了，協調和解成了法院處理行政案件的「新機制」。

雖然一些法官在實踐當中早已悟出協調的好處，但行政訴訟的「協調轉向」主要還是中央政策推動的結果。2006年9月4日，中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關於預防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機制的意見》。[54] 「兩辦」就行政審判工作專門下發文件，自行政訴訟制度實施以來還是第一次。各級政府和法院迅速採取行動，調整政策。最高法院召開「加強行政審判工作妥善處理行政爭議」的電視電話會議[55]，並相繼發布了多個文件。首先是針對農村土地徵收、城市房屋拆遷、企業改制、勞動和社會保障、資源環保等領域的群體性行政爭議，要求地方法院「儘可能通過協調方式加以解決」[56]，或者「注意最大限度地採取協調方式處理」 [57]。在「和諧司法」、「大調解」的口號下，最高法院還專門發布了一個鼓勵訴訟調解的文件。文件提出，人民法院對行政訴訟案件，可以參照民事調解的原則和程序，「嘗試推動當事人和解」，並要求不斷探索有助於和諧社會建設的多種結案方式，不斷創新訴訟和解的方法，不斷完善行政訴訟案件和解工作機制。[58] 在2007年3月舉行的第五次全國行政審判工作會議上，「探索和完善行政案件協調處理新機制」成為一個重要主題，地方法院交流協調和解的經驗，最高司法官員表示推動行政訴訟協調和解。[59]

作為上述司法政策調整的制度化，2008年1月，最高人民法院發布了《關於行政訴訟撤訴若干問題的規定》，以司法解釋的形式對行政訴訟協調做了全面而正式的肯定。[60] 尤其是，其中第1條規定，「人民法院經審查認為被訴具體行政行為違法或者不當，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為。」據此，法院對待行政撤訴，從被動地允許變為主動地利用。該司法解釋為行政訴訟中的協調提供了法律依據，使其從非正式的制度安排上升為一種正式的制度安排。[61] 之後，2008年8月18日，最高人民法院下發《行政審判工作績效評估辦法（試行）》。該評估體系把上訴率、申訴率作為負面考評指標之一，而把撤訴率作為正面考評指標，進一步鼓勵了法官運用協調方式處理行政案件。[62]

在此前後，一些地方法院紛紛制定了有關行政訴訟協調的文件，肯定行政訴訟的協調工作。[63] 不僅如此，一些地方法院還制定出具體政策來鼓勵與推動法官協調解決行政案件。例如，遼寧省高級法院於2006年初下發《關於增補協調結案率為行政審判工作量化考評指標的通知》，將行政案件協調結案率作為一項指標納入「行政審判工作綜合考評辦法」，省法院行政審判協調結案率因此大幅上升。[64] 山東省高級法院於2007年3月下發全省行政審判工作要點，指出當年內全省將廣泛推行行政訴訟協調和解制度，力爭一審行政案件和解撤訴率達到50%以上。[65] 湖南省高級法院介紹行政訴訟協調處理的經驗說：

將行政案件協調工作納入日常辦案工作範疇，把行政案件協調成功率作為衡量中院和基層法院行政審判工作績效的一項重要指標。在評先評優方面，突出對行政審判「案結事了」的效果評價，注重對行政案件上訴情況、申訴情況、信訪情況的考核。實行協調和解率、執結率、息訴率「三率」綜合考核與落實獎懲制度掛鉤，變「軟任務」為「硬指標」，切實增強行政審判人員做好多元協調工作的積極性和主動性。… …同時，堅持「三要」：凡是能夠協調的案件，要盡量協調；凡矛盾容易激化的案件，要著力協調；即使協調不成的，也要做好當事人的思想疏導工作，防止矛盾進一步激化。[66]

儘管在提倡協調處理的同時，一些正式的司法文件或者高層司法官員的講話也強調，堅持協調處理的合法、自願、有限原則，避免濫用協調權，禁止「以權促撤」、「以拖壓和」的做法。[67] 但在實際操作中，這樣的意見被湮沒在一片協調的鼓雜訊中，很難得到認真對待。在官方媒體的報道中，原先對行政訴訟撤訴率偏高的憂慮被一掃而光，代之以對協調處理的經驗介紹和表揚讚頌。[68] 法官和學者所寫的理論性文章，基本上也把目光轉向論證行政訴訟協調的合理性。[69]

在探索行政訴訟協調機制的幌子下，協調手段花樣翻新。一種以前沒有聽聞、近年卻很常見的方式是，雖然行政行為有明顯瑕疵，但經過協調，被告許諾不予執行，法院則不予撤銷或者宣告違法（原告撤訴）或者乾脆判決維持該行政行為（原告不上訴）。這種方式的協調也許能讓原告得到一點實際好處，調解的合法性則是無從談起了。個別情況下，行政機關言而無信，法官卻愛莫能助，司法顏面掃地。[70] 撇開少數亮麗的案件，協調能夠帶來多少保護原告權益、化解社會糾紛的效果，仍是可疑的。最高法院的統計顯示，最近兩年（2007-2008年），一審行政案件的撤訴率維持在三分之一強；而在撤訴案件中，不到10％的案件是在被告自行撤銷或者改變原行政行為的情況下原告撤訴。

本文並不籠統地反對行政訴訟採取協調解決[71]，也無意去討論協調的法律界限[72]。問題的核心不是法律上應不應當允許調解，而是司法是否能夠承擔起法律賦予的職能。就事論事地說，允許調解未必損害原告利益或者公共利益，不允許調解也不見得能夠保護原告利益和公共利益。雖然行政訴訟不適用調解的規定還在、撤訴審查的要求也沒有去掉，但是法院已經不再強調依法判決，更不談撤訴審查，而是強調協調處理。行政訴訟的協調轉向，雖然包含有對法院只考慮依法判決、不考慮社會效果（這曾是一個嚴重問題嗎？）的糾偏意圖，但更主要的是司法缺少獨立和權威的前提下的無奈之舉。當整個司法系統高調宣揚行政訴訟協調和解，法院放棄的不僅僅是司法機構的裁判權，還有對行政訴訟困境的掙扎。法官們在他們無法克服的制度缺陷面前集體妥協了、認命了，曾經凝聚在撤訴審查規定上的司法理想失落了。

五 結語：期待司法權威的確立

行政訴訟法構造了一幅個人和政府對簿公堂、共同接受法院裁決的法治圖景。通過個案訴訟，在法律秩序內部製造了個人與政府的緊張關係，鄭重地提出行政行為合法性的問題；法院對行政行為合法性的裁決，尤其是對行政違法的宣告，將能夠促進行政機關依法行政和行政法律體系的完善。但是，我們看到，現實中，這種緊張關係往往不是以法院的判決而告終，而是隨著原告的撤訴而消解。「非正常撤訴」不但使原告的合法利益未能得到保護，訴訟個案對推動行政法治進程可能的貢獻也因此化為烏有。撤訴審查制度在中國的現實中遭到的挫敗，反映了行政訴訟制度面臨的整體困境。法院對行政訴訟協調和解的提倡，有司法哲學的因素，但更是法院在這種困境面前的集體妥協。

司法權威的缺失是撤訴審查制度失效的關鍵原因。要使法院能夠真正行使撤訴審查的權力，必須保障法院的獨立。舍此，不但撤訴審查無從談起，行政訴訟也始終擺脫不了困頓。

然而，問題不止於此。為什麼「氣死不打官司」的老百姓忿而起訴卻又忍氣吞聲地撤訴？為什麼一些行政機關能夠無所顧忌地壓制原告？為什麼行政系統需要並且能夠上下動員，以對抗訴訟？這些牽涉社會結構的深層問題，恐怕不是或者不完全是樹立司法權威就可以「迎刃而解」的。當公民的權利還缺乏基本的保障，社會對行政權從根本上還缺乏有效的約束機制，公民權利與行政權力之間就不可能形成真正的「對峙」[73]。面對社會結構的整體「失衡」[74]，憑藉司法機關的微弱之軀去匡扶，難免獨木難支。何況，司法制度本身就浸沉在這個社會結構之中。在社會結構沒有根本變化之前，司法能夠獲得多大的獨立和權威是無法期待的，它只能「在夾縫中生存，在困厄中發展」。社會提供給行政訴訟制度的土壤並不肥沃，行政訴訟制度對於社會結構的改變所起的作用也極其有限。行政訴訟法宣示了法治的理想，卻無法成為我國憲政的出路。要走出行政訴訟的困境，除了司法制度自身的完善，還有賴於一個能夠相對獨立於國家權力的市民社會的成長，有賴於民主、憲政的完善。這是一個遠遠超出完善撤訴審查制度、乃至超出行政訴訟制度的課題。

從長遠的眼光看，體現司法職權主義特徵的行政訴訟撤訴審查制度是我國法治建設的特定階段、特定情境的產物。人們對撤訴審查制度功能的期待，和對它失效的憂慮，都源於這特定階段和特定情境。也許隨著市民社會的發育和民主制度的健全，以及司法權威的加強，公民可以理直氣壯地與行政機關抗衡，法院可以真正地行使撤訴審查的權力。但司法權威的加強更意味著法院可以大膽地判決被告敗訴，不必再千協調萬協調；原告也可以指望和要求法院直接下判，而不是乞靈於法院的撤訴審查權。到了那一天，現行撤訴審查制度的合理性將大大消退，行政訴訟中的撤訴不再是一個讓人焦心的問題了。

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* 何海波，北京大學法學院博士研究生。

一個較早的版本發表在《中外法學》2001年第2期。此處是8年後的一個續寫版，主要增加了第四部分「行政訴訟的協調轉向」。

[1] 龔祥瑞《法治的理想與現實：〈中華人民共和國行政訴訟法〉實施現狀與發展方向調查研究報告》，中國政法大學出版社1993年。相關評論參見馮象《法學的理想與現實：兼評龔祥瑞主編〈法治的理想與現實〉》，《中國書評》總第3期。

[2] Kevin O』Brien & Lianjiang Li, Suing the Local State: Administrative Litigation in Rural China, in Neil Diamant, Stanley Lubman & Kevin O』Brien, Engaging the Law in China: State, Society and Possibilities for Justice, Stanford University Press, 2005.

[3] 見最高法院《關於貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（1991年7月11日起施行）第60條。最高法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2000年3月10日起施行）第49條沿襲了上述規定。

[4] 《最高人民法院關於行政訴訟撤訴若干問題的規定》，法釋[2008]2號，2008年1月14日。其中第2條規定，「被告改變被訴具體行政行為，原告申請撤訴，符合下列條件的，人民法院應當裁定準許：（一）申請撤訴是當事人真實意思表示；（二）被告改變被訴具體行政行為，不違反法律、法規的禁止性規定，不超越或者放棄職權，不損害公共利益和他人合法權益；（三）被告已經改變或者決定改變被訴具體行政行為，並書面告知人民法院；（四）第三人無異議。」

[5] 黃傑主編《行政訴訟法貫徹意見析解》，中國人民公安大學出版社1992年，第111、112頁；姜明安《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年，第164、165頁。

[6] 參見羅豪才、應松年主編《行政訴訟法學》（高等學校法學試用教材），中國政法大學出版社1990年，第219、220頁；姜明安《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年，第153、154頁；姚仁安（湖北襄樊市中級法院）《行政訴訟中撤訴的幾個問題》，《人民司法》1993年12月。

[7] 孫林生、刑淑艷（黑龍江省雞西市中級法院）《行政訴訟以撤訴方式結案為什麼居高不下？對365件撤訴行政案件的調查分析》，《行政法學研究》1996年第3期。

[8] 資料來源於最高法院研究室統計處。其中1988－2007年部分數據又見於《中國法律年鑒》，1989－1999年的數據也可參見最高法院行政庭編的《行政執法與行政審判參考》（法律出版社2000年）。部分年份的數字（例如1998年的受案數），不同資料來源略有出入，本文以最高法院研究室統計處提供的數字為準。

案件數不包括單獨提起的行政賠償訴訟案件。《中國法律年鑒》2005、2006年的結案數包括行政賠償案件，本表中予以減除。

判決支持原告，包括判決撤銷、變更、責令重做行政行為，責令行政機關履行法定職責，確認行政行為違法或者無效；判決支持原告，包括判決維持行政行為，確認行政行為合法，駁回原告訴訟請求；「其他結案方式」包括裁定駁回起訴、終結訴訟、移送等未經實體裁判的結案方式，但不包括撤訴。

特別需要說明的是，最高法院2000年司法解釋增加了確認行政行為合法/違法、無效/有效和駁回原告訴訟請求。在此後一些年份中，確認違法、無效（2000-04）、確認合法、有效（2000-06）、駁回訴訟請求（2000-01、2005-06）數據空缺，估計是被歸入「其它結案方式」。統計口徑的不一致導致統計數據有一定誤差。但鑒於確認判決所佔比例很小（以2007年為例，確認、違法無效1.6％，確認合法、有效0.4％），影響有限；只有駁回訴訟請求比例較大（2002年為6.5％，2007年為12％），對相關年份「判決支持被告」和「其它」兩項有實質性影響。至於本文注重關注的撤訴率，各種資料來源顯示的數據高度一致。

[9] 在1990年9月召開的首次全國法院行政審判工作會議上，安徽省高級法院行政審判庭的一份報告稱：「當前，行政審判實踐中較為突出的一個現象是，在人民法院受理的行政案件中，撤訴案件占相當的比例。」安徽省高級法院行政審判庭《行政訴訟撤訴中的幾個問題》，載黃傑、李道民主編《行政審判實踐與研究》，中國法制出版社1991年。重慶市中級法院行政審判庭的報告也稱：「我市行政審判工作開展以來，以撤訴方式結束訴訟程序的行政案件所佔比重較大。」重慶市中級法院行政審判庭《關於行政訴訟中撤訴幾個問題的探討》，載黃傑、李道民主編《行政審判實踐與研究》。

[10] 除了本文提到的文章，學術界對該問題的關注和討論，可參見張樹義、湯永進《在艱難中前進：〈中華人民共和國行政訴訟法〉實施現狀與發展方向綜合分析報告》，載龔祥瑞主編《法治的理想與現實》，中國政法大學出版社1992年；薛剛凌《行政訴權研究》，華文出版社1999年，221頁；趙正群《行政訴權及其理念在中國大陸的生成與面臨的挑戰》，載《訴訟法論叢》第6卷，法律出版社2001年。

[11] 參見李海亮、羅文嵐《關於非正常撤訴的法律思考》。

[12] 參見張樂發《對撤訴行政案件的分析及意見》，《人民司法》1992年第3期；韓勇（山東省高級法院）《行政訴訟撤訴多的現象不容忽視》，《山東審判》1994年第6期；黃家萬、郭乃軍、吳榮生（江蘇省鹽城市城區法院）《淺析行政訴訟案件的不當撤訴》，《政治與法律》1995年第2期；孫林生、刑淑艷《行政訴訟以撤訴方式結案為什麼居高不下？對365件撤訴行政案件的調查分析》；謝堅貞（瑞金市中級法院）《行政撤訴中存在的問題及對策》，《法制與經濟》1996年第5期；李海亮、羅文嵐《關於非正常撤訴的法律思考》。

[13] 作者提供了一個案例：原告郭某對公安派出所的行政警告不服，向區公安局申請複議，區公安局逾期未作複議決定，郭某向法院起訴；在訴訟中，郭某申請撤訴，理由是區公安局答應將在近期作出複議決定。朱世芬（貴州省高級法院）《原告撤訴原因不當，法院不應予以准許》，載姜明安主編《行政訴訟案例評析》，中國民主法制出版社1993年。

[14] 姜世元、張曉明（大連市中級法院）《行政訴訟中的撤訴》，《人民司法》1990年5月。

[15] 張樂發《對撤訴行政案件的分析及意見》。

[16] 韓勇《行政訴訟撤訴多的現象不容忽視》。

[17] 黃家萬、郭乃軍、吳榮生《淺析行政訴訟案件的不當撤訴》。

[18] 謝堅貞（瑞金市中級法院）《行政撤訴中存在的問題及對策》。

[19] 劉京柱、陽城（日照市中級法院）《行政訴訟案件撤訴率居高不下的原因及對策建議》，《行政與法》1997年第4期。

[20] 據《中國法律年鑒》提供的數據，1993－1998年法院一審民事案件的撤訴率分別為16.7%、17.2%、17.6%、17.9%、18.3%、19.0%，同期調解率則為58.5%、58.4%、56.9%、54.2%、51.0%、45.8%，相應地，以判決結案的則只佔23.3%、23.0%、24.3%、26.5%、29.5%、33.2%。

[21] 張樂發《對撤訴行政案件的分析及意見》。

[22] 安徽省各級法院行政審判庭《行政訴訟中撤訴的幾個問題》，載黃傑、李道民主編《行政審判實踐與研究》。另有報道稱，徐州市礦務局機關公司業務員楊文平起訴漣水縣公安局濫用職權、將其拘捕20多天，要求公安局賠償損失和道歉。在法院開庭時，被告公安局竟當庭將原告戴上手銬，拖上車疾駛而去，致使法庭無法審理。參見《北京青年報》1994年6月16日。

[23] 這些行政管理領域內行政訴訟的撤訴率可能更高一些。以1999年全國各類行政案件撤訴率為例：郵電89.7%，稅務61%，煙草專賣58.8%，技術監督54.7%。

[24] 這是我從最高法院行政庭一位法官口中聽到的事例。

[25] 依照最高法院的司法解釋，即使被告在訴訟中撤銷或者改變原具體行政行為，原告仍可以選擇不撤訴；即使原告申請撤訴，也是由法院獨立審查決定，而與被告無關。

[26] 張樹義、湯永進《在艱難中前進：〈中華人民共和國行政訴訟法〉實施現狀與發展方向綜合分析報告》。

[27] 周志強（浙江省天台縣法院法官），2000年5月16日。

[28] 另一位法官的調查也印證了這一判斷：「根據抽樣調查，其中大部分撤訴案件如果交付審判，行政機關將敗訴。只有很少部分是原告確實自認無理才撤訴。在撤訴的大多數案件中，並非原告的真實意思表示，而是出於各種顧慮和壓力。」陳有西（浙江省高級法院行政庭原法官）《對行政訴訟困境的宏觀思考》，《行政法學研究》1993年第4期。

[29] 最高法院曾經試圖通過提高審級來局部地改善法院和被告「級別」不相稱的狀況，例如「被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件」將由中級法院管轄。見最高法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第8條。

[30] 有位法官向我們講述了這樣一個例子：D縣公民張某去外省H市追索債務，被H市公安局收容審查，張某向D縣法院起訴。在訴訟期間，H市公安局解除對張某的收容審查決定。張某遂以「已恢復人身自由，再打官司精力、財力不夠」為由申請撤訴。法院對是否准許其撤訴產生了不同意見。這位法官在文章中主張「法院應裁定不準撤訴，繼續審理，依法裁判」，但沒有說明法院最後的處理結果。參見嚴如春（江蘇省大豐縣法院）《行政處罰決定錯誤應否允許原告撤訴》，《政治與法律》1995年第2期。我猜測，這種情況下法院裁定不準撤訴是有可能的，因為該案「關係」簡單，是非分明，而且被告在外省，法院「得罪得起」。但是，象這樣法院完全不受被告羈絆的情形極少。

[31] 周志強，2000年5月16日。

[32] 安徽省高級法院行政審判庭《行政訴訟中撤訴的幾個問題》。

[33] 謝堅貞《行政撤訴中存在的問題及對策》。

[34] 謝堅貞《行政撤訴中存在的問題及對策》。

[35] 周志強，2000年5月16日。

[36] 馬原《加強行政審判工作，更好地為改革開放和經濟建設服務：在全國法院行政審判工作會議上的講話》，1993年10月。

[37] 王建宗（山東省高級法院副院長）《在全省法院行政審判工作座談會上的講話（1995年3月28日）》。

[38] 李國光（上海市高級法院副院長）《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報告（1994年3月10日）》。

[39] 例如，「對那些既不受理、又不作出不予受理的書面裁定的，上級法院要依法行使審判監督權，及時指令下級法院受理或作出不予受理的書面裁定」。見曹世維（四川省高級法院副院長）《在全省法院第四次行政審判工作會議上的講話（1994年4月5日）》（川高法[1994]62號）。有的地方甚至規定「七日內不作出不予受理書面裁定的，即視為受理」。見李國光《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報告》。

[40] 在我看到的材料中，至少有山東省、江蘇省、黑龍江省、湖北省等幾個地方就有明確的指標。

[41] 湖南省高級法院《努力改善執法環境 開創我省行政審判工作新局面》，載《中國行政審判研討》。

[42] 石維斌（湖南省懷化市中級法院院長）《我是怎樣抓行政審判工作的》，載《中國行政審判研討》。

[43] 河南省高級法院《充分發揮上級法院的監督指導作用 推動全省行政審判工作健康發展》，載《中國行政審判研討――99』全國法院行政審判工作會議材料彙編》，人民法院出版社2000年。括弧中的黑體字為作者所加。

[44] 例如，一些基層法院聘請「行政訴訟聯絡員」，這些聯絡員職責之一是介紹起訴。有的法院要求各人民法庭每年必須向行政庭介紹若干行政案件。但也有法院領導明確反對「找米下鍋」的做法。參見李國光《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報告》。

[45] 北京市海淀區法院《推定行政審判 確保司法公正》，載《中國行政審判研討》。

[46] 圖表沒有顯示2005、06年的「判決支持被告」和「其它」兩項，是由於該年度「判決駁回訴訟請求」的數據欠缺，無法精確反映情況。

[47] 「某高院反映，從3個案件的案卷中發現，原告申請撤訴的日期比立案日期還早。」甘文（最高法院行政庭）《我國行政訴訟制度發展進程調查報告》，載應松年、袁曙宏主編《走向法治政府：依法行政理論研究與實證調查》，法律出版社2001年。原告一般不會起訴後立即撤訴，而是經過了一段時間，經歷了幾番曲折，百般無奈才撤訴。法院立案期限依法為7天，過了立案期限而未予立案，可見法院在受理上的猶豫；本來沒有立案而在原告申請撤訴後卻予立案，反映了法院爭立案數的急切。

[48] 我沒有看到公開發表的材料，但從時任最高法院副院長的羅豪才教授口中得到證實。

[49] 例如，廣西高院1995年10月寫的《廣西法院貫徹實施行政訴訟法情況彙報》提到「所審結的案件採取協調方式結案的比例大」，認為這「不正常」。

[50] 吉林省高級法院《吉林省法院近幾年行政審判工作情況》（全國法院行政審判工作會議交流材料），1999年12月。

[51] 無怪乎，一個老百姓說：「行政訴訟不但是擺設，還是陷阱。」

[52] 《行政複議法》第30條規定，省級政府根據國務院或者自身對行政區劃的勘定、調整或者徵用決定作出的確認自然資源所有權、使用權的行政複議決定為最終裁決。這一規定的影響是顯而易見的：2000年各級法院受理的土地行政案件比1999年少2268件，下降14.8%；林業行政案件比1999年少446件，下降20.8%。

[53] 數據來源於最高人民法院院長肖揚在十屆全國人大五次會議上所作的《最高人民法院工作報告》。

[54] 中辦發[2006]27。該文件沒有全文公布，似乎也沒有官方媒體的報道。但從地方行政機關和司法機關落實該文件的一些報道中，可以看出它的主要內容。

[55] 《改革創新行政審判制度 為構建和諧社會提供有力保障》，中國法院網http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=221403；《最高法院院長強調 努力探索行政審判制度改革創新》，中國新聞網http://www.chinanews.com.cn/other/news/2006/10-25/809965.shtml。

[56] 《最高人民法院關於妥善處理群體性行政案件的通知》，法[2006]316號，2006年12月5日。

[57] 《最高人民法院關於加強和改進行政審判工作的意見》，法發[2007]19號，2007年4月24日。

[58] 《最高人民法院關於進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》，法發[2007]第9號，2007年3月1日。稍早發布的《最高人民法院關於為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》（法發[2007]2號，2007年1月15日）簡略地提到「探索行政訴訟和解制度」。

[59] 李金紅《曹建明：探索和完善行政案件協調處理新機制》，中國法院網http://www.chinacourt.org/html/article/200703/29/240212.shtml，2007年3月29日；王鬥鬥《肖揚：抓緊制定行政訴訟協調和解司法解釋》，《法制日報》2007年3月29日。

[60] 法釋[2008]2號，2008年1月14日。

[61] 王鬥鬥《行政訴訟協調和解有了法律依據：最高法院解讀<關於行政訴訟撤訴若干問題的規定>》，《法制日報》2008年1月17日；李廣宇《〈關於行政訴訟撤訴若干問題的規定〉的理解與適用》，《人民法院報》2008年2月1日；周公法《論行政訴訟和解制度的構建：非正式制度安排向正式制度安排的變遷》，《山東審判》2009年第1期。

[62] 據報道，績效評估體系包括：就個案的審理情況進行抽查，按照相應的指標進行計分的個案評查指標；就上訴率、再審改判率、起訴率、超審限率、申訴率、結案周期等數據進行統計和通報的案件質量和效率統計數據指標；根據社會影響和社會評價的情況分別進行加權計分或者減權計分的社會影響和社會評價指標；法官廉潔評價指標。

[63] 《北京市高級人民法院關於行政案件協調處理有關問題的意見（試行）》，京高法發[2006]208號，2006年6月21日（「法院可以根據案件具體情況，主動做協調處理工作，提出協調方案供當事人參考」）；《廣東省高級人民法院關於行政案件協調和解工作若干問題的意見》，2006年12月25日起施行；《上海市高級人民法院關於加強行政案件協調和解工作的若干意見》，滬高法[2007]93號，2007年4月5日；福建省高級法院《全面加強訴訟調解工作　推動建立健全多元糾紛解決機制的意見》，新華網http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-04/16/content_11193390.htm。

[64] 李明《遼寧省高級人民法院行政審判協調結案率上升》，《遼寧日報》2006年10月31日，轉引自中國平安網http://www.chinapeace.org.cn/zhzl/2006-10/31/content_4220.htm。

[65] 王鬥鬥《權威人士回應行政訴訟協調和解三大疑點》，《法制日報》2007年3月29日。事實上，山東省法院自1996年至2006年10月，共審結行政案件144513件，其中撤訴案件有70757件，撤訴率高達49％。省法院行政審判庭有關負責人表示：「如此高的撤訴率就是因為法院在原被告間做一些建議、動員、協商的工作，促使雙方做出讓步，達成和解，原告才會申請撤訴，從而有效地化解了『官民』矛 盾，徹底解決行政糾紛。」馬麗《省法院推出行政訴訟和解新機制》，2007-01-18，山東法院網http://sdfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=8037。

[66] 湖南省高級人民法院《積極探索多元協調方法妥善處理行政糾紛案件》， 「第五次行政審判工作會議經驗介紹（三）」，中國法院網http://www.chinacourt.org/html/article/200704/09/241475.shtml，2007年4月9日。

[67] 山東省高級人民法院行政審判庭《關於在行政訴訟中引入和解機制有關問題的調研報告》，載最高人民法院行政審判庭編《行政執法與行政審判》第20集（2006年第4集）；王鬥鬥《權威人士回應行政訴訟協調和解三大疑點》，《法制日報》2007年3月29日（時任湖南省高院院長的江必新的意見）；《最高人民法院關於認真貫徹執行<關於行政訴訟撤訴若干問題的規定>的通知》，法發[2008]9號（「不能排除或放棄合法性審查原則」、「堅決防止和杜絕動員甚至強迫當事人撤訴的現象」）。

[68] 葉克蘭、於英《芝罘將協調機制引入行政訴訟》，《人民法院報》2005年9月30日；王洪、張琪《襄樊行政案件注重協調 庭前案後力促官民和諧》，《人民法院報》2007年8月17日；鄭春筍《民告官案圓桌審 協商對話好寬鬆：德州法院行政案庭審新模式促和解率近八成》，《法制日報》2008年7月24日，法制網http://www.legaldaily.com.cn/bm/2008-07/24/content_908113.htm；袁定波《解開行政官司怪圈 「協調解決模式」使民告官不再困難》，《法制日報》2008年8月20日，法制網http://www.legaldaily.com.cn/0705/2008-08/20/content_927865.htm；張慧鵬、范貞、劉德敏《化解行政糾紛的新探索：廣東法院開展行政協調和解工作調查》，《人民法院報》2008年11月11日；姜道策、李迎春《鄒平法院行政訴訟「協調四法」促和諧 撤訴率達71%》，央視網http://news.cctv.com/law/20090226/106073.shtml， 2009年2月26日 。

[69] 周公法（山東省聊城市中級法院）《試論行政訴訟和解制度》，《行政法學研究》2005年第4期；白雅麗（石家莊中級人民法院）《論中國行政訴訟和解制度的建立》，《現代法學》2006年第3期；祝昌霖（福建省高級法院）《論行政訴訟協調機制的可行性》，《福建法學》2006年第4期；山東省高級人民法院行政審判庭《關於在行政訴訟中引入和解機制有關問題的調研報告》，載最高人民法院行政審判庭編《行政執法與行政審判》第20集（2006年第4集）；江蘇省高級人民法院課題組《行政訴訟建立調解制度的可行性》，《法律適用》2007年第10期；沈福俊《和諧統一的行政訴訟協調和解機制》，《華東政法大學學報》2007年第6期；周佑勇《和諧社會與行政訴訟和解的制度創新》，《法學論壇》2008年第3期；溫輝《論行政訴訟和解的法理基礎》，《法律適用》2009年第2期。

[70]

[71] 若干年前，本文作者就曾主張今後修改行政訴訟法時應當允許調解。何海波《行政案件應當允許調解》，《法制日報》2002年3月3日。

[72] 相關的討論，參見張淑芳《行政訴訟和解問題探討》，《行政法學研究》2004年第3期；朱新力、高春燕《行政訴訟應該確立調解原則嗎？》，《行政法學研究》2004年第4期；劉東亮《論行政訴訟中的調解：兼與朱新力教授商榷》，《行政法學研究》2006年第2期；姜明安《協調和解：還需完善法律依據》，《法制日報》2007年4月4日；鄭寧、龍非《行政訴訟和解的容許性要件研究》，《法治研究》2007年第12期。

[73] 「行政訴訟在中國首次建立了對峙式政治模式，標誌著民主憲政的肇端。」陳端洪《對峙：從行政訴訟看我國的憲政出路》，《中外法學》1995年第4期。作者同時指出行政訴訟在現實中的挫折。

[74] 羅豪才教授倡導的行政法平衡理論對行政法的失衡問題表現了強烈的關注。尤其參見羅豪才、宋功德《行政法的平衡與失衡》，《中國法學》2001年第2期。