吳敬璉：中國改革的未來方向

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吳敬璉：中國改革的未來方向

2014-04-10中國改革論壇網吳敬璉

核心提示：根據1992年中共十四大做出的社會主義市場經濟的頂層設計和1993年中共十四屆三中全會做出的改革總體規劃，在20世紀末把一個對世界市場開放的市場經濟制度框架初步建立起來了。但這個體制與以「充分發揮市場在資源配置中起基礎性作用」為基本特徵的社會主義市場經濟制度還有相當大的差距。

未來中國的方向，是當前許多經濟學家甚至全國人民都在思考的一個問題。1978年的中共十一屆三中全會以來，確立了市場化的正確方向，並取得了推動經濟高速成長的巨大成就。但是21世紀初以來，出現了不同的意見和選擇，改革似乎走到了一個新的十字路口，面臨選擇。未來十年，在繼續完成市場經濟改革任務的同時，積極而慎重地推進政治改革，既是未來中國改革的主題，也關係到中華民族的興亡和每個公民的根本利益。在這樣的問題上，容不得半點猶疑。

改革尚在半途

根據1992年中共十四大做出的社會主義市場經濟的頂層設計和1993年中共十四屆三中全會做出的改革總體規劃，在20世紀末把一個對世界市場開放的市場經濟制度框架初步建立起來了。但這個體制與以「充分發揮市場在資源配置中起基礎性作用」為基本特徵的社會主義市場經濟制度還有相當大的差距。

兩者之間差距的主要表現是，政府繼續在資源配置中居於主導地位，限制和壓制了市場發揮基礎性作用。

政府仍然支配著主要的經濟資源，礦山、海洋、城市土地和大部分資本都掌握在政府手裡。雖然國有經濟在國民生產總值中並不佔有優勢，但是，它仍然控制著一切「制高點」(列寧語，中文譯為「命脈」)。國有企業在一系列重要行業中的壟斷地位不但沒有減弱，反而有所加強；國有經濟的規模仍然很大，而且相當一部分國有企業保持著政府賦予的行政壟斷權力。另外，現代市場經濟不可或缺的法治基礎尚未建立，各級政府官員享有過大的自由裁量權，他們通過直接審批投資項目、對市場准入廣設行政許可、對價格進行管制等手段，直接對企業和個人的微觀經濟活動進行頻繁干預。

在開始研究經濟改革的目標模式的20世紀80年代中期，有過不同的設想，其中最重要的是兩種：一種屬意於「政府主導的市場經濟」(「東亞模式」)，另一種屬意於「自由市場經濟」(「歐美模式」)。大致說來，官員鍾愛「東亞模式」，具有現代經濟學知識的學者嚮往「歐美模式」。不過，在改革初期命令經濟還佔統治地位的情況下，兩者之間的差異並不顯得十分突出，因為即使認為改革的最終目標應是歐美模式的市場經濟的人們也承認，在競爭性市場體系還沒有建立起來的情況下，政府不能不承擔更大的協調經濟的職能。而在命令經濟已被全面突破，市場的規則又還有待建立的情況下，它們之間的分歧就日益突出了。

對於持後一種觀點的人們來說，改革的目標還遠未達到。他們要求堅持改革，進一步完善市場經濟體制，建設符合社會上絕大多數人，而不是極少數尋租者利益的法治的市場經濟。對於持前一種觀點的人們來說，改革的目的已經達到。特別是對於其中一些要求維護從尋租活動獲得的特殊既得利益的人們，最合意的做法更是進一步增強各級政府官員不受約束的權力，以便擴大權力尋租的可能性。

政府對經濟和社會生活的控制和干預，較之東亞實行「政府主導的市場經濟」國家要強得多。

所以在20世紀末建立起來的，是一種過渡性經濟體制，正是針對這種市場體制很不完善、市場還不能在資源配置中起主導作用的情況，2003年的中共十六屆三中全會作出了《關於完善社會主義市場經濟體制的決定》，要求在若干方面進一步推進市場化改革，以便充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，到2020年建成完善的社會主義市場經濟體制。

但是回過頭來看，這個中央決定執行得並不好。這種情況是由多種原因造成的。其中一個很明顯的原因，是改革進入深水區，觸及了政府和政府官員自身的權力和利益，因而對進一步改革產生了來自黨政機關內部的阻力和障礙。另一方面，中國改革歷來都是由危機促成的。可是，由於20世紀的改革十分成功，經濟有了很大的發展，官員們覺得日子很好過，於是失去了推進改革的壓力和動力。既存在阻力，又缺乏動力，就使得改革的步伐放慢了下來，甚至在某些部門出現了倒退的趨勢。

所以說，中國還走在改革的半途：一方面，20世紀末期建立起市場經濟的初步框架；另一方面，一些領域改革的大關還沒有過。於是這種半市場經濟、半統制經濟的雙重體制從建立之日起，就出現了「既是最好的時代，又是最壞的時代」的「兩頭冒尖」狀況。

這種過渡性體制建立後，出現了兩種可能的發展方向：或者是政府逐漸淡出對微觀經濟活動的干預，加強自己在市場失靈的領域諸如市場監管和提供公共產品和服務等方面的職能，使過渡性的體制逐漸成長為在規則基礎上運轉的現代市場經濟，即「法治的市場經濟」；或者不斷強化政府對市場的控制和干預，不斷擴大國有部門的壟斷力量，蛻變為政府全面控制經濟社會發展的國家資本主義，甚至權貴資本主義的畸形體制。

強勢政府不是中國經濟取得成功的原因

一部分人認為，中國能夠創造如此優異成績的根本原因，是中國擁有自己特有的發展模式，即所謂「中國模式」，其最大特點和優點是擁有一個強勢政府，因而可以充分利用自己強大的動員資源能力，依靠強政府、大國企，用海量投資來支持高速增長，集中力量辦大事。這種政府主導的發展道路，在全球金融危機發生後從西方各國政府的短期救市政策中得到鼓舞，其「優越性」似乎也得到了某些短期業績的支持。實踐中還出現了一些「樣板工程」，例如被「中國模式」的支持者所盛讚的「高鐵奇蹟」，還有某些地方依靠政府的強力動員和大量注入資源實現的超高速發展等等。

我們應當明確，強勢政府不是中國成功的根源。從歷史來看，改革開放以前的30年，中國政府也許比現在更加強勢，可是結果有目共睹。而改革開放30年高速增長的奇蹟來源於新生的市場經濟制度解放了人們的創業精神。現在，強政府、大國企和海量投資營造高速增長等亮麗政績付出的高額成本和產生的消極後果正在顯現。

各級政府日益強化的資源配置的權力和對經濟活動的管製造成的最嚴重的後果是，強化了尋租活動的制度基礎，導致腐敗迅速蔓延和貧富差別日益擴大。

1990年初期商品價格自由化，曾經阻斷了通過商品價格雙軌制尋租的「官倒」們的財路。然而，行政權力不肯退出市場，使尋租的基礎在許多領域繼續保持甚至擴大，使權力腐敗愈演愈烈。由於體制的演進會有路徑依賴，一旦進入政府主導的路徑，從尋租活動中得利的特殊既得利益者，必然會力求推動「半統制、半市場」的經濟體制向國家資本主義乃至權貴資本主義蛻變。如果沒有步伐較大的改革阻斷這一路徑，使之回歸市場化、法治化和民主化的正途，就會鎖定在這一路徑中。而一旦路徑被鎖定，就會像諾斯(Douglas North)所說，除非經過大的社會震蕩，就很難退出了。

兩種可能的前途嚴峻地擺在前面：一條是沿著完善市場經濟的改革道路前行，限制行政權力，走向法治的市場經濟；另一條是沿著強化政府作用的國家資本主義的道路前行，走向權貴資本主義。這樣，中國發展的過程就成為一場兩種趨勢誰跑得更快的競賽。

政府自身的改革是推進政治改革的關鍵

中國整體改革能否順利推進，關鍵在於政府自身。目前的問題是政府支配資源的權力太大，下一步改革必須要劃清楚政府和市場的邊界。必須把直接控制經濟的全能型政府改造為提供公共服務的服務型政府，並將各級黨政機關和官員置於民眾的監督之下。

既然改革的焦點在於政府在市場經濟中的地位和作用，無論是經濟改革還是政治改革，核心的問題都是政府自身的改革。由於這一改革將會觸動政府和官員的權力和利益，它就不可避免地面臨很大的阻力和障礙。這樣，改革要取得突破，就不但需要領導人具有遠大的目光和很高的政治智慧，還需要大眾的積极參与和監督。只有這樣，才能打破特殊既得利益集團的阻礙和干擾，推進從所謂威權發展模式向民主發展模式的轉型。

政府改革的目標應該是建立「有限政府」和「有效政府」。所謂有限政府，是和計劃經濟下的全能政府(無限政府)相反的政府形態。從經濟方面看，市場經濟條件下的政府職能範圍是有限的，它所掌握的資源限於與公共物品的提供有關的資源，而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應當由市場去擔當。所謂有效政府，則是政府應當在納稅人的監督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務。

一個好的政府，就是一個既能謹守自己的職責，又能為民眾提供優質公共服務的政府。要達到這樣的目標，顯然需要經過艱苦努力。從當前看，政府改革迫切需要解決的有以下幾個問題：

確保公民的基本權利不受侵犯。《中華人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權公約》對人的基本權利有明確規定。人民群眾的這些基本權利，包括言論、出版、集會、結社、遊行示威、宗教信仰等自由，人身權利以及選舉和被選舉的權利必須得到切實的保障，不受任何侵犯。

公民對政府公務活動的知情權，也是一項基本的人權。因此，現代國家都有信息公開、「陽光政府」的立法。除了由於涉及國家安全並經法定程序得到豁免的公共信息，都要公之於眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當家做主的權利，政府和政府官員才能置於公眾的監督之下。所以，在報刊雜誌、廣播電視、互聯網路等大眾傳播媒介異常發達的現代社會中，各級政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權和監督權，把它作為自己的一項基本職責。

政府要嚴格遵守憲法和法律，實現依法行政。在目前的中國，各級政府在配置土地、資金等資源方面擁有過大的權力，對政府活動邊界又往往不夠明確，這樣就使官員掌握過大的自由裁量權和尋租機會。針對這種情況，必須在削減各級政府支配經濟資源權力的同時，切實保證所有政府官員在執行自己的職能時嚴格遵紀守法，防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權益。在依法行政問題上，作為執政黨的共產黨起著重要的作用。正如《中國共產黨黨章》所規定的：「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」，黨員必須「模範遵守國家的法律和法規」。

培育公民社會，提升社會的自組織能力。現代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務不能僅靠黨政機關和行政官員來處理，還要發展民間社會，廣泛實行各種社群的自治。然而，傳統的「大政府、小社會」體制的一個重要特點，就是國家權力的充分擴張和民間社會活動空間的盡量壓縮。這是一種缺乏生機與活力的「纖維化的硬結」，或者叫做「沒有社會的國家」。如果政府領導作出決策和下達命令，這種組織體系可以運用國家的權威動員一切能夠調動的資源去實現特定的國家目標。但是，這樣的體系有一個致命弱點，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴於政府官員的命令，任何非國家規定的項目或未經官員允許的活動都只能停頓下來，或者舉步維艱。

法治是政治體制改革的突破口　　

實行法治是現代市場制度有效運轉的基本前提，市場化改革對建立法治的要求十分迫切。中國市場已經從以人格化交換為主的「熟人市場」發展為以非人格化交換為主的「生人市場」，雙邊和多邊聲譽與懲罰機制難以發揮作用，需要建立一個以正式法庭為主的第三方執法體系來保證合同的實施。

可是，由於這一體系極不完善，「司法地方化」成為合同執行的一個嚴重問題。在世界銀行編製的各國法治指數排名中，中國的得分一直偏低，況且還從1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在這樣的環境下，企業家不能依靠正當途徑保護自己的權益。他們中的一些人往往採取不正當的手段與相關政府官員相勾結，以便獲取權力對自己的蔭庇和自己的競爭優勢。

法治觀念是當代先進政治文化的一個重要組成部分，是現代社會核心價值的一項重要內容。它不僅與中國「君權高於一切」、「普天之下，莫非王土」一類傳統的專制皇權思想相對立，也與「專政是不受任何法律約束的政權」一類自稱的「革命意識形態」有根本原則的區別。它要求樹立法律至高無上的地位，而一切組織和個人，包括執政黨和執政黨的領導成員，都必須和只能在法律規定的範圍內活動，而不能凌駕於法律之上。

在法治的條件下，法律必須具有透明性。按照現代法治觀念，不為公眾所周知的法律，是不生效的法律。現在有些政府官員無視人民的知情權，把反映公共事務處理過程並與民眾切身利益密切相關的法律和行政法規當做黨政機關的「內部文件」，並加以「保密」，或者在公眾不知情的情況下，在政府內部尋求處理的辦法。在這種情況下，不法官員很容易上下其手，枉法害民。法律應當適用於全社會的一切行為主體，保持穩定和不追溯既往，這樣才能使公民對自己行為的法律後果有穩定的預期，從而安心發展自己的事業。否則行為主體就無法主宰自己的命運，而只能靠找關係、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權的官員幫忙開特例，才能辦成自己的事情。

法治社會，獨立審判和公正執法是建立法治的一項基本要求，而司法人員的腐敗和行政干預是實現這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙，除了完善制度，主要要靠提高法官的素質和加強人民群眾的監督。共產黨作為執政黨，也要通過自己的黨員幹部對黨組織嚴格遵紀守法和司法工作的合憲性和合規性起監督保證作用。但是，這種監督保證作用只針對人員任命和審判程序的公正性，而不是直接任命官員、干預具體案件的審判和決定審判結果。

防止極端思潮撕裂社會

當前，有兩種極端趨勢值得特別警惕。

一種是擴大尋租基礎的趨勢。在21世紀的城市化過程中，出現了一個新的尋租空間即各級政府壟斷土地資源，用以生財。據農口專家估計，通過出售從農民徵用來的土地，各級政府能夠拿到的土地差價總額高達20萬～35萬億元，這麼大規模的財富被各級政府官員控制，可見尋租空間有多大。所以跟土地有關的腐敗官員可以說是前仆後繼。另一個是貧富差別拉大的趨勢。中國目前的基尼係數，大致在0.5左右，貧富懸殊的程度已經居世界前列。

這兩個問題愈演愈烈還不是最可怕的。如果能夠認真、理性地討論，當前中國面臨的社會問題應該是能夠找到適當的解決辦法的，不會沒有出路。

但現在的問題是，除了那些靠權力尋租的特殊既得利益者頑強地固守他們的陣地，甚至還要擴大他們的特權外，有些人採取另一種極端的立場，認為問題的癥結並不是政府支配資源和干預微觀經濟權力太大，反而認為是市場放得太開，政府管得不夠，還不夠強大有力，因而要求用強化政府權力的辦法去解決矛盾。他們極力要使人們相信，目前中國遇到的種種問題，從分配不公到看病貴、上學難，甚至國有資產流失，都是市場化改革造成的。他們給出的解決方案是：擴張政府的權力，加強行政機關對經濟生活的干預，在重要的經濟領域中實行「再國有化」和「再集體化」，甚至要求重舉「無產階級專政下繼續革命」的旗幟，「再來一次無產階級文化大革命」，實現「對黨內外資產階級的全面專政」。

其實，目前社會上存在的種種醜惡現象，從根本上說是緣於經濟改革沒有完全到位、政治改革嚴重滯後、行政權力變本加厲地壓制和干預民間經濟活動，造成廣泛的尋租活動的結果。大眾對這些醜惡現象的不滿，正可以成為推動改革繼續前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要動力。然而，如果聽任改革開放前舊路線和舊體制的支持者利用這種情勢蒙蔽和誤導大眾，把反對的目標從進行權力尋租的特殊既得利益者轉移到市場化改革的一般受益者——企業家、專業人員等的身上，則會把大眾引向歧途。

在這種社會矛盾凸顯、不同政治訴求之間的爭辯趨於激化的時刻，如何正本清源，重聚改革共識，防止各種極端思潮撕裂社會，避免「不走到絕路絕不回頭」的歷史陷阱，就成為關係民族命運的大問題。