巴曙松：保障房建設，國際經驗有哪些值得借鑒？

文/巴曙松

從2011年起，國家持續加大住房保障力度，中國進入了保障房建設的「加速跑」階段，新建保障性住房大幅增加，並且出台了一系列住房保障政策，對原有住房保障政策體系進行了完善，構建了包括公共租賃住房、棚戶區改造、農村危舊房改造、住房公積金等內容的住房保障體系。但總體而言，住房保障作為一項重要的社會保障制度安排，還處於探索階段。隨著新型城鎮化的不斷推進，城市「夾心層」人口數量的急劇增加，解決好「夾心層」人口的住房問題顯得至關重要。因此，在新的發展階段，如何健全住房保障體系同樣不容忽視。

一、中國保障房建設：快速建設之後還有哪些問題？

中國保障房建設自2011年以來快速發展，有多年平均每年建設700萬套左右，不僅解決了部分中低收入家庭住房的需求，同時也促進了中國房地產市場的健康發展。但是，中國保障性住房在建設和管理的過程中仍然存在很多需要進一步改進的問題，主要包括：包括保障房供給不平衡、覆蓋範圍不廣、資金不足和融資困難、保障房無法交付和閑置問題突出等等。目前，各地也在不斷推進保障房的規範化，例如，北京開始在推出「租售並舉」「共有產權」等新規。

（一）保障房供給不平衡，供應邊界不太清晰，如何協調好保障房與市場供應的關係還需要探索

在2011年以來，雖然全國大部分省市在中央的整體部署下加快了保障房建設力度，取得了顯著成效，但是與發達國家相比，中國保障性住房的覆蓋面仍然存在很大差距，仍然不能充分滿足中國中低收入群體的住房需求。目前，中國城鎮居民中低收入家庭的人數大概占城鎮總人數的70%左右，這70%的城鎮居民中，究竟保障房應當覆蓋哪些比例，邊界並不十分清晰。

（二）保障房建設融資渠道單一，市場化程度有限

一方面，各級地方政府資金短缺，面對龐大的保障性住房建設目標，一些地方政府財政實力可能難以承擔。另一方面，保障性住房資金的融資體系還不夠健全，融資渠道比較狹窄，主要依靠財政投入、銀行貸款和少部分地區採用的社會投資，而且融資管理不夠規範，難免讓投資者對於資金的使用效率有所質疑。此外，由於建設資金回籠慢，收回保障性住房建設與管理過程中的成本需要很長的時間，這也大大增加了資金的壓力。

（三）局部地區保障房無法交付和閑置問題突出，暴露出現有保障房建設體系的一些深層次問題需要明確

住建部正在要求地方對2008年以來棚改項目進行全面排查並整改。截至2017年8月，中國政府已經進行了超過3000萬套的棚戶區改造，但各地也出現了不少房源無法及時交付或閑置的情況。根據審計署6月發布的《2016年保障性安居工程跟蹤審計結果公告》，2016年全國有12.87萬套基本建成的住房因配套基礎設施建設滯後，擱置1年以上無法交付使用；27.24萬套住房因位置偏遠、戶型設計不合理等，已辦理竣工驗收備案但空置超過1年。總體來看，保障房無法交付和閑置的原因主要在於配套建設跟不上、開發建設單位資金短缺，閑置的原因主要在於分配耗費時間長，或者位置太遠沒人願意去等等。

（四）「租售並舉」「共有產權」等新規相繼出台，探索新的住房保障形式

在新的市場環境下，各地正在不斷推進保障房建設的規範化。2016年6月，國務院辦公廳正式發布《關於加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，旨在促進中國住房市場由以售為主向租售並舉轉變。在此背景下，北京市住建委表示將會大力推動租賃住房發展，一方面加大供應，另一方面逐步提高保障房租金補貼。除北京外，上海、南京、杭州、佛山等地均出現了開發商100%自持地塊用於出租的現象，租售並舉仍陸續出現在各地方房產新政的文件中。今年8月3日，北京市住建委對外宣布《北京市共有產權住房管理暫行辦法》向社會公開徵求意見，推出共有產權房屋。共有產權住房是指政府提供政策支持，由建設單位開發建設，銷售價格低於同地段、同品質商品住房價格水平，並限定使用和處分權利，實行政府與購房人按份共有產權的政策性商品住房。在「租售並舉」、「共有產權」制度下，租賃住房保障低端需求、共有產權保障中端需求、商品房保障高端需求，形成「低端有保障、中端有支撐、高端有市場」的住房體系，這有利於進一步推動房屋回歸居住屬性。

二、發達國家在保障房建設上有哪些值得關注的經驗與教訓？

從國際經驗看，社會保障體系的定位決定了保障性住房應該具有兩個核心特徵：一是基本住房，即是指滿足現代生活需要、符合安全衛生便利要求的最低居住標準的住房，即以滿足社會基本的、最低標準的住房需求，也是所謂的「人人有房住，而不是人人有住房」；二是政府適當的、與市場機制相協調的、多種形式的靈活救助，即政府通過經濟和金融政策扶持、貨幣形式補貼或者直接組織新建住房，對依靠自身努力難以解決住房困難的中低、低收入及最低收入家庭提供基本住房的相關制度性安排。按照這樣兩個原則提供限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。這應該成為中國保障房政策體系構建的基本出發點。

（一）存量公房的維修、管理和產權處置始終是十分有挑戰性的關鍵問題

對於已經建成的存量公房(通常為針對低收入家庭的租賃住房，無論是發達國家還是發展中國家，都面臨三個相互關聯的問題：維修、管理和產權處置。

1．維修。對於公房存量規模較大的國家來說，這是一個短期內必須解決的棘手問題。與之相關的維修活動表現為三個方面：其一是修復房屋，使居住條件回歸正常水平和原有狀態；其二是改善，使之跟上社會平均住房條件提升之後的變化，即避免公房住戶居住條件和環境與社會平均水平差距擴大；其三是如果住房質量已惡化到維修成本大於收益的邊界，則不得不翻建。

2．管理。這是一項長期、挑戰較大的工作，主要包括房屋運營、住戶選擇、租金收取、退出管理，及對管道、水電系統、垃圾處理等例行事務檢查和維護。有效管理和維護的終極目標是保持物業的資產屬性，即使之能夠以市場價格升值併產生穩定的現金流，如果不能實現這一目標，則公房運營難以持久。

3．產權處置。誰最終擁有物業產權從根本上應當說是一個政策界定，它取決於政府的目標和定位，即政府希望個人、社區、營利性和非營利性組織各自承擔什麼樣的角色，或者希望建立一個全國範圍內的統一租賃市場，還是一個區域性市場。從國際經驗來看，政府直接擁有產權所產生的最大問題是財政的不可持續性，最終的處置辦法往往是政府把部分產權出售給住戶、營利性或非營利性組織和開發商，但通常會一直把另一部分產權始終控制在政府手中，以保證持續持有一定規模的公房存量。

（二）增量公房的供給方式側重於供給端補貼還是側重於需求端補貼是一個難以取捨的選擇難題

針對低收入家庭的住房提供方式通常存在兩個取捨關係，即政府應該側重於「供給端」還於側重於「需求端」提供財政、金融和稅收支持政策，兩者的核心區別在於：供給端補貼考察的依據是初始公房存量缺口是否足以覆蓋符合條件的低收入家庭；需求端補貼考察的依據則是低收入家庭的住房可承擔能力，即當存量缺口基本彌合以後，直接將財政補貼發放給住戶，由其自由選擇政府選定的、一定區域的住房項目，或者直接由其到私人租賃市場選擇。在此條件下，國際普遍的政府財政補貼標準是基於住戶收入的一定比例與市場平均租金之間的差額提供。例如，住戶月收入為2000元，比例設定為30％，市場平均租金為1000元，則政府的補貼額為：

1000—2000x30％=400元

綜合國際上的一般經驗，供給端與需求端補貼的邊界通常是：(1)在工業化與城市化的初始階段，住房存量缺口較大，即便是「住有所居」的最低標準也難以滿足，這個階段主要以供給端補貼，由財政出資大規模新建為主，英國工業化初期、美國「大蕭條"時期及日本戰後均是如此。(2)隨著住房存量增加，供需缺口逐步縮小甚至消失，如城市家庭和住房套數比例達到1的邊界，且城市化率達到一定水平之後，則轉向以需求端補貼為主，具體的方式通常是：一是直接對低收入家庭發放租房券，或者給予一定比例的財政補貼(美國在上個世紀六七十年代的做法)；二是以原有公房折舊率由政府出資購買私房以補充公房，即由補貼新建轉向補貼購買，保持公房存量平衡(日本上個世紀90年代之後的做法)。

（三）拓展和創新保障性住房建設的融資渠道是解決資金難題的重點

對於保障性住房的資金問題，拓展和創新融資渠道是有效的解決方式。美國從20世紀80年代調整公共住房投資策略，由政府為融資主體逐步轉變成私人資本為主，直接參与公共住房建設。政府由直接投資者變成管理者，主要為建築商提供一定開發資金、住房維修資金、低息住房建設貸款、貸款擔保等。政府積極鼓勵保障房融資創新,創建房地產信託投資基金即REITs,以向眾多特定人群發行收益憑證方式,吸收投資資金,由專業機構負責運營和管理,按照投資比例進行收益分配, 有效解決了保障房建設周期長、投入收益慢的融資問題。

三、在新的市場環境下，中國保障房建設需要如何改進？

（一）明確初始政策邊界

結合國際經驗，中國需要明確保障房制度運行的基本框架，這通常涉及四個問題：(1)為何而建，這是一個需不需要的問題，任何國家無論處於什麼樣的發展階段，均需要為低收入家庭提供最基本的住房保障，這是一項政府責任，因此這與商品房市場的房價高低沒有關係，建與不建的選擇也不應取決於商品房調控的需求；(2)為誰而建，確定保障房覆蓋的範圍，只有確定需求邊界，才能評估供給缺口，並由此確定新建的規模，這需要對城市家庭的收入情況、現有住房條件、存量住房結構進行統一的調查摸底，以形成初始的決策信息；(3)如何建，這是一個資金匹配問題，即資金來源(負債)和資金使用(資產)期限不匹配，雖然用於出租的公房是一項資產，其收益的現金流表現在長期，當期僅以租金或資產折現的形式體現，而開發過程的負債結構通常是一次性支出。因此，平衡公共項目的資產負債結構的配比關係是這裡的重點，發達國家的經驗在於債券融資或資產證券化。(4)建後管理，即需要從政府層面解決產權歸誰、誰來維修、誰來管理的問題，從發達國家經驗看，在大規模建設基本完成之後，這應該是最難處理的一個問題。

（二）探索推進存量房轉為保障房的PPP運作模式，尋求多種形式的住房保障形式

目前，城鎮住房存在著大量存量房(空置或積壓房) 。在新型城鎮化不斷推進的過程中，僅僅依靠新建保障房解決「夾心層」的住房問題，不但會佔用大量的農用耕地、浪費資源，還會加大政府的財政壓力，而考慮將城市存量房通過某些方式轉換為保障性住房，既能緩解城市居民的資金壓力，又能減輕政府的財政負擔。在資金來源上，通過政府行政撥款、土地出讓金、銀行貸款和住房公積金這些傳統的資金來源模式已經難以滿足資金需求，而將存量房採用PPP模式出售給保障人群，可以解決項目管理公司的信貸壓力，並增強政府與私營公司合作的可行性。

主要參考文獻：

［1］巴曙松.保障房制度平穩運行的挑戰和中國的政策選擇[J]. 發展研究，2011（11）.

［2］巴曙松、牛播坤、楊現領.保障房制度建設：國際經驗及中國的政策選擇[J].財政研究，2011（12）.

［3］張琪.發達國家保障房融資的做法及啟示[J].經濟縱橫，2017（4）.

［4］趙進東.存量房轉為保障房政策引導下的PPP模式[J].現代經濟探討，2017（5）.

（完）

文章來源：今日頭條 2017年8月12日（本文觀點僅代表作者作為一位研究人員個人的看法，不代表任何機構的意見和看法）