范忠信：古代中國人民權益損害的國家救濟途徑及其精神

　　 【摘要】 在古代中國，國家通過法制和慣例為人民提供了「鳴冤叫屈」、「哭訴」、「陳情」、「請願」的一系列途徑或方式，以滿足人民在受到損害時的救濟需求，保護人民的各種正當權益，防止官吏豪強過分危害人民。這些法制和慣例，雖然不具有現代「民權救濟」的理念和內涵，但有著「為民做主」的基本追求。本著這樣的追求，古代中國政治中長期形成的人民權益救濟渠道主要有按照國家行政層級逐級申控的救濟途徑、通過巡迴監察機構接受申控的救濟途徑、告御狀與君王直接干預的救濟途徑、特許「越訴」的非常救濟途徑等四類情形。這些途徑歸根結底是一種以「哭訴」尋求「青天」庇護為靈魂的垂直、單軌、縱向的救濟途徑，而不是橫向平行分權制衡的救濟途徑。

　　 【關鍵詞】 權益損害 |權益救濟 |告御狀 |監察御史

引言

　　 在古代中國，國家雖然沒有通過系統的立法具體詳細地規定和保障人民的行政救濟權利，但國家設計了一系列可供人民使用的救濟途徑或渠道是無可置疑的。國家行政既以「為民父母行政」相標榜，那麼「為民做主」就是題中應有之義。為人民提供「鳴冤叫屈」、「哭訴」、「陳情」、「請願」的場所、途徑、方式，並至少表面上要讓人民能夠實際使用這些途徑或方式，是「為民做主」的最典型體現。這一點，即使是在中央集權封建君主專制的王朝，也是不得不考慮的。

　　 在古代中國，一般說來，百姓如果認為官府的行政舉措違反國家制度或社會風俗禮制、侵害自身正當利益，是可以採取一定的方式或通過一定的途徑加以挽救、救濟或爭取糾正的。這種救濟方式或途徑，雖然不一定有明確的法定程序，但卻實實在在形成為一定的制度或慣例；它們雖不一定明確宣稱為保障人民的行政救濟權利的目的而生，但其供人民使用以防止官吏舞弊、保護百姓的正當利益的目標是明顯的。事實上，防止官吏舞弊、加強廉政監督的方式、途徑、程序、手段等等，只要允許人民參加或利用，客觀上就會起到在國家行政過程中救濟人民權益的作用或達到這樣的效果。

　　 可以達到這樣效果的救濟途徑，大致有以下幾類：第一是按照國家行政層級逐級申控的救濟途徑；第二是通過國家設定的遍及全國各地的巡迴監察機構進行申控的救濟途徑；第三是直接上達皇帝或者向皇帝「告御狀」的救濟途徑。除此三者之外，我們可以把「越訴」制度單獨提出來討論。

一、按照國家行政層級逐級申控的救濟途徑

　　 在古代中國，人民自認為有冤抑或正當權益受損害時，一般說來只能循著國家的行政層級逐級向上申控，以尋求救濟。這種逐級申控的制度或慣例，也許是有國家政權以來一開始就有的。

　　 古代中國政治體制提供給人民的救濟渠道，一般就是從本管衙門或長官開始直至中央的尋求保護或救濟途徑。

　　 《周禮》似乎就記載了周代的逐級申控途徑。在周代，在各諸侯國和中央直屬區(王畿)，其地方行政管理，大約有鄉(遂)、州(縣)、黨(鄙)、族(酇)、閭(里)、比(鄰)（前者為諸侯國的層級，括弧內為王畿內的層級。）等六級。鄉(遂)、州(縣)兩級，大約就是後世的地方省、縣兩級政權；黨(鄙)、族(酇)、閭(里)、比(鄰)四級，大約就是後世的鄉村各級地方或宗族管理層級。在州(縣)一級，長官州長「掌其戒令與其賞罰」，縣正「掌其治訟，而賞罰之」[1]；有方士「掌都家，聽其獄訟之辭」，縣士（方士，大約即「州」級專職司法官，與「縣士」相對應，應為「州士」。）「各掌其縣之民數，糾其戒令而聽其獄訟」[2]，這當然包括可以接受人民申控以便救濟權益。在鄉(遂)一級，長官鄉大夫「各掌其鄉之政教禁令」，遂大夫「掌其政令戒禁，聽其治訟」[1]；有「鄉士」「遂士」專門聽訟，「各掌其鄉(遂)民之數而糾戒之，聽其獄訟」[2]，這當然也包括接受人民申控以便救濟正當權益。在這兩級地方官府之上，人民權益的救濟就必須到「國」、「朝」即諸侯國中央或王畿的中央了，如鄉士、遂士所審案件，「旬(或二旬)而職聽於朝，司寇聽之」；方士所審案件「三月而上獄訟於國，司寇聽其成於朝」，縣士所審案件「三旬而職聽於朝，司寇聽之」。最重大的案件，可以「王令三公會其期」來會審[2]。

　　 真正比較嚴格意義上的逐級向上申控的制度，從今天確知的歷史來看，大約是隋朝開始的。隋文帝曾詔令全國：「有枉屈，縣不理者，令以次經郡及州；至省仍不理，乃詣闕申訴。」[3]

　　 唐代完善了逐級向上申控的救濟體制。《唐六典》規定：「凡有冤滯不伸，欲訴理者，先由本司本貫；或路遠而躓礙者，隨近官司斷決之。即不伏，當請給不理狀，至尚書省左右丞為申詳之。又不伏，復給不理狀，經三司陳訴。又不伏者，上表。」[4]這就是唐代關於人民在尋求申訴冤屈、控訴貪腐、救濟權利時的一般救濟程序或途徑。所謂「本司」、「本貫」，就是自己所屬的地方(縣)或其它縣級單位，救濟必須從這裡開始；對縣裡的處理不服，然後就到州里申控。如果本司、本貫路遠不便，可以就近申控於雖然不是本司、本貫但方便告狀的官府。當然，如果一開始就是以縣官或州官為申控對象，那就不限於向本司、本貫先申控了。唐中宗大曆年間規定：「亡官失職、婚田兩競、追理財物等，併合先本司；本司不理，然後省司；省司不理，然後三司；三司不理，然後合報投匭進狀。」[5]這裡的「本司」，就是本州本縣；本州縣不理才可以到中央的尚書省六部各司；省司不理才可以到「三司」申控。這裡的「三司」，不知是「三法司」(大理寺、尚書刑部、御史台)，還是(對於特別重大的案件)由御史台、中書省、門下省長官組成特別最高法庭進行會審的那個「三司」，還是專門負責受理「上表」的三司（《唐律疏議·斗訟》「越訴」條疏議：「依令：『尚書省不得理者，聽上表。』受表恆有中書舍人、給事中、御史三司監受。」），我們認為應該是最後這個「三司」。

　　 宋代繼承了唐代的制度，人民申控冤抑救濟權益同樣必須逐級上告。宋代法制規定：「人戶訴訟，在法：先經所屬，次本州，次轉運使，次提點刑獄，次尚書本部，次御史台，次尚書省。」[6]所謂「先經所屬」，就是指所屬的縣或其它縣級單位，然後到州(府、軍、監)這一級，然後是在路(轉運使、刑獄使)這一級，更後是中央(尚書各部、御史台、尚書省)，最後是皇帝。

　　 在各級地方除一般行政管治衙門以外，其它軍事、特務和治安性質的官府不得擅自受理人民申控。比如明代法律規定，軍府、錦衣衛、巡檢等非一般行政官府不得受理訴訟。明武宗正德十六年(公元1521年)七月十四日聖旨：「今後緝事官校，只著遵照原來敕書，於京城內外察訪不軌奸官、人命強盜重事，其餘軍民詞訟，及在外事情，俱不干預。」明世宗嘉靖七年(公元1528年)刑部題：「各處鎮守、總兵、參將、守備等官，務要干理本等職業，一切錢糧等項詞訟，不得侵預，以招物議。」違者，「聽科道官通行究舉，一體治罪。」[7]

　　 此外，我們還可以把先秦時代國家派遣官員到民間採風訪俗、訪貧問苦的制度，也看成通過一般行政途徑救濟人民權益的變相形式之一。周代的「振鐸訪求民意」的制度就是如此。《左傳·襄公十四年》引《夏書》：「遒人以木鐸徇於路，官師相規，工執藝事以諫。」這是講周代曾設置「遒人」之官，其職責是敲打(振)木鐸於鄉間道路，聽取人民的呼聲，徵求人民的意見。《漢書》說「行人振木鐸徇於路，以采詩獻之」[8]，《風俗通》說「周秦以歲八月遣遒軒使者(遒人？)采異代方言」[9]，大概指的都是這一制度。到民間採訪詩歌、民謠、民諺，其實也許正是給人民提供申控救濟的機會。唐人顏師古注漢書曰：「采詩，依古遒人徇路，採取百姓謳謠，以知政教得失也。」民歌、民謠常常訴說人民的疾苦、控訴官吏貪腐，甚至就具體案件、事件而作。春秋時代，管仲在齊國創造了官吏主動深入閭里即鄉村「問事」的制度。這種制度，實際上包含了直接聽取民眾申告之內容。如「問人之所害於鄉里者何物也？」「(問)除人害者幾何矣？」又「問刑論有常以行不可改也，今其事之久留也何若？」[10]這實際上是在直接聽取人民控訴申告，以圖為民除奸除害申冤屈。這當然可以成為人民權益救濟的實際途徑或渠道。

二、通過巡迴監察機構接受申控的救濟途徑

　　 在古代中國，除了正常的地方行政層級的救濟途徑之外，國家還經常派遣官吏在全國各地巡迴監察，接受人民的申控，這也成為人民申控冤屈、救濟權益的經常途徑之一。

　　 這種巡迴監察官吏在巡迴督察中接受人民控告的救濟途徑，應該是很早就有的。據說，早在黃帝時代，就曾「置左右大監，監於萬國」[11]。「大監」就是後世巡迴監察御史的起源；「萬國」就是地方部落盟邦。這些「監於萬國」的「大監」，當然也可以接受人民的控告，成為人民救濟權益的途徑。

　　 漢武帝時代最先建立「刺史」制度，「繡衣直指刺史」實際上是巡迴監察御史的一種特別形式而已。「刺史掌奉詔察州，以六條問事。一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祅祥訛言。四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請託所監。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。」[12]這六條雖然是國家派出巡迴監察官主要監察的六個方面，但同時也表明：人民可以就這六個方面的官吏貪贓枉法、損害人民權益的情形向刺史控告，尋求救濟或保護。其中的第二條(郡國長官經濟違法犯罪)、第三條(郡國長官刑事執法殘暴)、第四條(郡國長官人事任用上違法)、第六條(郡國長官不執行國家法令)等，從今天的眼光看，都有涉及行政違法損害人民權益的情形，人民向刺史控告，實際上就是尋求權益救濟。

　　 在漢代，除「繡衣直指刺史」這類負有特別使命的有固定轄區的監察官外，還經常派遣臨時「使者」即巡迴督察官員到各地，直接以考察地方治績、發現冤假錯案為使命。如漢武帝元狩元年派遣博士褚大等六人「分徇行天下，存問鰥寡廢疾無以自振業者，……詳問隱處亡位及以冤失職，姦猾為害，野荒治苛者，舉奏。」[13]漢宣帝時亦曾派遣丞相御史之掾屬二十四人分巡天下「舉冤獄，察擅為苛禁，深刻不改者。」[14]「姦猾為害」、「野荒治苛」、「擅為苛禁」、「深刻不改」，都是指官吏違法犯罪、濫用權力、侵損百姓權益。這些欽差或使者要察訪這類情況，非得廣泛號召人民積極舉告、申控不可。客觀地說，這就是人民的權益救濟程序。

　　 在魏晉南北朝時代，這樣的巡迴督察使者也是經常派遣。如三國吳景帝永安四年(261年)遣光祿大夫周奕、石偉等多人「巡行風俗，察得吏清濁、民所疾苦，為黜陟之詔」[15]。北魏宣武帝正始二年(505年)「分遣大使，省方巡檢。……觀風辨俗，採訪功過，褒賞賢者，糾罪淫慝，理窮恤弊。」[16]梁武帝天監元年曾「分遣內侍，周省四方，觀政聽謠，訪賢舉滯。其有田野不辟，獄訟無章，忘公殉私，侵漁是務者，悉隨事以聞。」[17]「大使」們巡察各地方考察官吏的善惡，當然也必須接受人民的申控舉告才有可能；人民的權益救濟目的也就在其中間接實現了。

　　 在唐代，繼承漢代的「六察」制度，有監察御史「出使推劾諸色監，當經歷六察，糾繩官司」的制度，其監察御史「時人呼為六指」、「六察御史」、「六察官」[18]，大約是仿漢代「六條問事」而來。憲宗元和七年(公元812年)敕：「前後累降制敕，應諸道違法征科，及行政冤濫，皆委出使郎官御史訪察聞奏。雖有此文，未嘗舉職。外地生人之勞，朝廷莫得盡知。今後應出使郎官御史，所歷州縣，其長吏政俗，閭閻疾苦，水旱災傷，並一一條錄奏聞。」[19]郎官御史的巡迴訪察，當然包括接受人民的控告。其「違法征科」、「行政冤濫」當然包括官吏違法行政、濫用權利損害人民正當權益的情形，人民向這些巡迴督察官員進行舉報控告，當然就是其權益救濟的途徑之一。

　　 在宋代，全國地方被分劃成若干「路」。「路」起初只是「監司」的監察區域，後來似乎成了地方最高級政權層級。在各「路」，設有「監司」———經略安撫使(帥司)、轉運使(漕司)、提點刑獄使(憲司)、提舉常平使(倉司)。這些「監司」可以受理各種控訴，成為人民權益救濟的途徑。宋代法制規定，「人戶訴訟，在法先經所屬，次本州，次轉運司，次提點刑獄司，次尚書本部，次御史台」[6]，這裡的「轉運司」、「提點刑獄司」就是巡迴監察官，他們可以直接受理人民申控，以發現和糾正冤抑、制止官吏不法。紹興二十二年(公元1152年)高宗詔：「自來應人戶陳訴，經縣結絕不當，然後經州，然後經監司。」[20]這裡的「陳訴」，當然包括對官吏違法行政行為損害人民權益的控訴。宋代法制特別規定，人民可以直接到「監司」控訴本州長官，「若詣監司訴本州者，送鄰州委官(審理)」[21]。

　　 在元代，劃分全國為22道監察區，每監察區設提刑按察使(後改為肅政廉訪司)進行監察，凡轄區內民政、財政、百官姦邪等，皆糾察之。肅政廉訪司官員在巡按地方時，有權「接受詞狀」，受理「隨路京府州軍司獄」。[22]這裡的「接受詞狀」，當然包括接受人民關於官吏違法濫權損害人民權益的控訴。肅政廉訪司的職責就是「使一道鎮靜，……民無冤滯」[23]，「按治有法，使官吏畏謹」[24]，「能使官吏廉勤，不敢犯法；凡事辦集，不敢擾民」[25]，這包括對地方官吏的行政行為及是否違法濫權造成人民損害進行糾察；其接受詞狀並依法作出處理，就是為人民提供權益救濟途徑。

　　 在明代，法律對巡迴監察官員受理申控的事宜作出了更加明確的規定。明律規定，「各部監察御史、按察司及分司巡歷去處，應有詞訟，未經本管官司陳告，及本宗公事未絕者，並聽置簿立限，發當該官司追問。」[7]這就是說，所有到巡迴監察官員處申控的案件，必須先經過「本管官司」審理，只有不服本管官司處理或本管官司不理者才可以申控於巡迴監察御史處。這僅僅是就司法案件而言，就是說巡迴監察官員只可作為上訴審，不可作為初審。如洪武二十六年(公元1393年)的規定就是對明律這一制度的一個注釋。它規定巡按監察御史及按察司分巡官在巡歷地方時，「凡受理官民詞訟，審系戶婚、田宅、鬥毆等事，必須發與所在有司追問明白。」[26]就是說，巡迴監察官員不能直接受理戶婚、田宅、鬥毆等民事刑事案件的初審，這些案件必須由本管官司初審；但是，若是在這些種類的案件之外，是控告官吏違法濫權、貪贓枉法、刻薄百姓等情事，那就直接屬於巡迴監察官吏的監督、糾劾、處理範圍，就可以直接受理了。但是，巡迴監察官員接受了百姓對於官吏的控告後，也不一定親自審理，可以移送或指定一定的衙門或官員審理：「若告本縣官吏，則發該府；若告本府官吏，則發布政司；若告布政司官吏，則發按察司。」[26]就是說，巡迴監察官員在接到對於地方違法官員的控告後，可以交給其直接上級衙門審問，或移交其同級監察衙門審問。除巡迴監察官員外，其它帶有派出或巡迴監督性質的官員或衙司不得擅自受理詞狀或控告。如一般差遣官員使臣不得受理詞訟事。明律規定：「凡差使人員，不許接詞狀、審理罪囚。違者，以不應(得為)論罪。」[27]

三、「告御狀」與通過君王直接干預的救濟途徑

　　 古代中國的人民權益救濟途徑，最為極端和特殊而使用極為困難而稀少者，大約就是向最高統治者君王或皇帝控告，這就是後世所謂「告御狀」。這樣的權益救濟途徑，歷朝歷代的情形相當不一樣。但是，關於這一途徑的基本慣例歷代是一樣的。比如第一，在歷代都把「告御狀」規定為權益救濟的最後途徑，一般禁止未經過地方到中央各級衙門處理的案件「告御狀」；第二，一般都要經過一定的接待官員或衙門的審查甄別程序才能有選擇地「上達天聽」，一般並非人民直接向皇帝陳訴或遞交狀子；第三，一般也並非皇帝親自坐堂問理或書面審理，而是由受理機關的臣僚們先行審理並提出處理意見後交皇帝斟酌決定。

　　 (一)諫鼓、路鼓、謗木、善旌、肺石與先秦人民權益救濟

　　 上古中國的人民欲向最高統治者提出權益救濟申控，有許多渠道。

　　 據說早在黃帝時代就有「明堂」(或「明台」)的設置。「黃帝立明堂之議，上觀於賢也」[28]

　　 。「明堂」大約是黃帝時代於王都中心位置建造的國家議事、招賢、納諫的會議廳。

　　 堯舜時代，就有能夠供人民申控的諫鼓、謗木之設置。「堯有欲諫之鼓，舜有誹謗之木」[29]，「帝堯陶唐氏，……置敢諫之鼓」[30]，「堯舜之世，諫鼓謗木，立之於朝。」[31]所謂「諫鼓」，大約是懸於朝廷的一面大鼓；所謂「謗木」，大約是立於朝門之外的一根大木。其基本用途主要是君王招納諫言、建言。「立誹謗之木，使天下得攻其過；置敢諫之鼓，使天下得盡其言。」（〔清〕吳乘權《綱鑒易知錄》卷一。謗木，誹謗之木。誹謗，原意是言人之非，是從旁邊指出過錯。）欲向君王進諫言者，就敲擊此鼓；欲向君王批評者，可以寫在此木上(或曰敲擊此木)。「欲諫者擊其鼓也，書其過以表木也」[29]。這種用以為君王招納建言、諫言的設施，其實更多大概用於人民控告官吏貪贓枉法、濫用權力以救濟自己的正當權益之用途。這種控告其實也兼有對君王或國家進行批評諫議的因素在內。在那交通極為不便的古代，在人民的政治參與意識極其微弱的時代，有多少士民會不因自己的切身利害而純粹為了君主或國家的公益而冒大風險去向統治者進諫呢？

　　 另外，據說在堯舜時代還有「衢室」、「善旌」的設置。「堯有衢室之問，下聽於民也；舜有告善之旌，而主不蔽。」（《藝文類聚》卷十一引《管子》。）所謂「衢室」，大約就是建於通衢的接待廳，專門用以納諫的，這大約就是《後漢書·申屠剛傳》所言「辟四門之路」的象徵之房屋，也可能就是「明堂」。就是招納諫言建議的公共官舍；所謂「告善之旌」，又稱「進善之旌」，「古之治天下者，朝有進善之旌、誹謗之木，所以通治道而來諫者。」[32]這也是鼓勵士民向國家或君王進善言或建議的一種標誌，就是在國家王城的通衢豎立一面旗幟，欲進建言的人可以到旗幟下等待接見。我們必須看到，「衢室」實際上可能就是人民來訪接待室，當然能接受人民對官吏的申控或救濟權益的請求；「進善之旌」之下站立的人民，與站在「誹謗之木」下的人民一樣，同樣不會僅僅是為了批評而已，主要是為了控告官吏違法、救濟自己的權益。

　　 在大禹時代，據說還有「諫幡」、「建鼓」的設置。《淮南子·泛論訓》曰：「禹縣(懸)鐘鼓磬鐸，置鞀，以待四方之士。為幡曰：教道寡人以道者擊鼓，喻以義者擊鐘，告以事者振鐸，語以憂者擊磬，有獄訟者搖鞀。」這大概就是《路史》所說的大禹「立諫幡」、「陳建鼓」。通過在王城裡設「鍾」、「鼓」、「磬」、「鐸」、「鞀」（ 鞀，音táo，又作鞀、鞀，即撥浪鼓。）等五種打擊樂器，並在顯著位置立幡，大禹的目的除了招納諫議、建言(教以道、喻以義)以外，顯然更重要的是要給人民提供控告違法、救濟權益的途徑———「告以事」、「語以憂」、「有獄訟」者，就可以到王城「振鐸」、「擊磬」、「搖鞀」，就會有政府的官員接待立案並設法轉告君王，加以解決。上述五者中的「鼓」、「鞀」(鞀、鞀)，大概就是所謂「建鼓」：「禹立建鼓於朝，而備訴訟也。」[28]

　　 在夏商周時代，關於人民權利的救濟途徑，也有一些傳說。「湯有總街之廷，觀民非也；武王有靈台之宮，賢者進也。」（《管子·桓公問》：「黃帝立明台之議者，上觀於兵也；堯有衢室之問者，下聽於民也；舜有告善之旌，而主不蔽也；禹立建鼓於朝，而備訴訟也；湯有總街之廷，以觀民非也；武王有靈台之囿，而賢者進也：此古聖帝明王所以有而勿失，得而勿忘也。」）這些「觀民非(誹)」、「進賢者」的國家公務場所，顯然也可以成為人民控告違法、制止侵害、救濟權益的場所。

　　 夏商周三代，關於人民權益救濟可能途徑，《國語·周語》載：「故天子聽政，使工卿至於列士獻詩，瞽獻曲，史獻書，師箴，瞍賦，蒙誦，百工諫，庶人傳語，近臣盡規，親戚補察，瞽史教誨，耆艾修之，而後王斟酌焉。」這裡說的雖然是王者的招諫方式，但實際上也可以作為人民申控的積極方式。《左傳》：「史為書，瞽為詩，工頌箴諫，大夫規誨，士傳言，庶人謗，商旅於市，百工獻藝。」[33]說的是同一個招賢納諫體系。其中最能夠成為人民申控救濟途徑的是「士傳言」、「庶人謗」、「商旅(議)」：「士傳言諫過，庶人謗於道，商旅議於市，然後君德聞其過失也。」[34]「士農工商」是為四民，四民「傳言」、「謗議」，當然不會僅僅是以「不幹己事」向國家進言；他們一旦以「干己事」進言，則顯然是申控和救濟了。

　　 夏商周時代還設置了一些可以特別用於人民申控救濟的方式程序。

　　 第一是「立肺石陳訴」制度。《周禮》：「以肺石達窮民。凡遠近煢獨老幼之欲有復於上而其長弗達者，立於肺石三日，士聽其辭，以告於上而罪其長。」[2]這是最為典型的人民權益救濟制度設計：社會上的弱勢群體如果受到官吏的欺侮、權益受損而求告無門，最後的途徑就是到王城門外的肺石(紅色石頭)上站立三天，以表示要申控官吏違法、請求救濟。一旦有此種「信訪」，專職法司「士」就要接待立案並初步詢問(「士聽其辭」)；然後向君王彙報(「以告於上」)並對阻隔人民上訪的地方官吏進行制裁(「罪其長」)。但這種告申控救濟程序，並不給人留什麼體面：「右肺石，達窮民焉，(朝士)帥其屬而以鞭呼趨。」[35]百姓想申控救濟，立於「肺石」前等候官吏「接待群眾來訪」時，要受到「朝士」及其吏卒用鞭子驅趨呼傳的待遇。

　　 第二是「搖鞀申控」制度。《呂氏春秋·自知》：「武王有戒慎之鞀。」按照古人的注釋：「欲戒者，搖其鞀」。「鞀」就是一種有柄的小鼓，亦即撥浪鼓。周武王設置此鼓，大約也有方便士民申控和進諫之意。

　　 第三是「擊路鼓申控」制度。《周禮·夏官·太僕》：「建路鼓於大寢之門外，而掌其政。以待達窮者與遽令。聞鼓聲，則速逆御仆與御庶子」。《周禮·夏官·御仆》：「御仆掌群吏之逆，及庶民之復，……以序守路鼓」。「逆」是指群臣的進言；「復」是指百姓之批評。《禮記大傳》說：「堯設敢諫之鼓，禹設箴規之鞀。乃周建路鼓之意。」《文獻通考》說：「蓋窮者達其情於外朝之肺石，朝士又達窮者之情於內朝之路鼓。」[36]就是說，周時懸鼓於王宮的「路門」之外，稱「路鼓」，由太僕主管，御仆守護；百姓有擊鼓申冤或批評建言者，御仆須迅速報告太僕，太僕再報告周王，不得延誤。這「路鼓」後來發展為「登聞鼓」。

　　 (二)漢魏兩晉南北朝的「告御狀」與人民權益的非常救濟

　　 關於人民「告御狀」之類的非常上訴救濟途徑，漢代以後基本上按照先秦時代的基本思路，在制度上有所發展，特別是設置了職權明確的接受「告御狀」的具體機構，規定了接受「告御狀」的操作程序等等。

　　 秦朝廢除了周代以來的謗木肺石之類的制度。西漢時代，似乎也沒有「登聞鼓」。王莽篡漢，為標榜恢復周代良制，「令於王路四門復設進善之旌、誹謗之木、敢諫之鼓，令諫大夫四人坐王路門受言事者。」[37]王莽所恢復的是善旌、謗木、諫鼓等三個「標誌性建築」，設四個專職官員在那裡受理人民的「言事」，這顯然主要是接受人民告狀申控，提供救濟權益的最後渠道。王莽滅亡後，謗木、諫鼓遂廢，東漢時代又恢復了謗木諫鼓制度。東漢經學家鄭玄注《周禮·夏官司馬·太僕》的「路鼓」制度時說「若今時上變事擊鼓矣」，說明其時有「登聞鼓」制度。

　　 在漢代，人民「告御狀」還有「守闕訴訟」的非常控告模式。如東漢質帝時曾下詔譴責地方長吏「恩阿所私，罰枉讎隙，至令(百姓)守闕訴訟，前後不絕。」[38]說明當時人民「守闕訴訟」已經成為一種常見之事。這裡的百姓「守闕訴訟」，就是「集體上訪」，直接到王宮的大門前，控告地方長官貪贓枉法。闕，即門觀，西漢時指未央宮北闕，東漢時指鴻都門，是王宮之正門，均為重要的政治活動場所。[39]漢代詣闕上書的人有宮車司馬負責接待。「公車司馬令一人，六百石。本注曰：掌宮南闕門，凡事吏民上章，四方貢獻，及征詣公車者。」[40]

　　 漢代人民向皇帝提出非常控告或上訴，還可以利用一種特別上書的方式。在當時，向皇帝上告重大緊急事件的特別上書，稱「上言變事」、「上變事」， 簡稱「變事」、「急變」(如果系匿名而為，則稱為「飛變」、「飛章」、「斐變」、「懸書」)。如漢成帝時，九江人梅福「數次因縣道上言變事，求假(借)軺傳詣行所在，條對急政」[41]。如果有關於官吏重大貪贓枉法、殘刻民眾的事件，百姓假借官車直接到「行在」(皇帝出巡臨時駐蹕之所)控告，不也是權益救濟的方式之一了嗎？

　　 漢代的百姓還可以直接上書皇帝以救濟權益，如《漢書·刑法志》所載少女緹縈上書漢文帝、主動請求入官為奴以贖其父肉刑之罪一事，應該看成一次典型的個人非常上訴救濟權益的案例。

　　 魏晉時代亦有「登聞鼓」之設置。正式以「登聞鼓」名告御狀之鼓，大約始於晉。晉武帝時，於宮門外懸鼓，吏民有冤抑者，擊鼓訴之於朝廷。「西平人麹路伐登聞鼓，言多襖謗，有司奏棄市。帝曰：朕之過也。舍而不問。」[42]麹路擊「登聞鼓」要申訴的，肯定是與自己的權益相關的事情，可是被當時的官員認為是「言多襖謗」，用今天的話說就是當成「上訪油子」，並且要處死刑。幸而晉武帝開明，沒有追究。在當時，人民到京師非常上訴鳴冤的方式是「執黃幡，撾登聞鼓」[43]，好多人就是以此引起皇帝關注而申控成功的。如惠帝時太保主簿劉繇等人執黃幡、擊登聞鼓為他人之訟冤；懷帝時小吏邵廣盜官幔三張論刑棄市，其幼子執黃幡、撾登聞鼓乞恩[44]。所謂「執黃幡」，大約類似於後世寫鳴冤標語高舉起來，引人關注。這些都是特別上訴申訴方式，實際上一直為後世沿用。

　　 少數民族入主中原的北朝也模仿漢制設「登聞鼓」。北魏時，「闕左懸登聞鼓。人有窮冤，則撾鼓，公車上奏其表。」北魏法律規定，案件雖已經審結，「以情狀未盡，或邀駕、撾鼓，或門下立疑」，以狀告於皇帝。[45]「人有窮冤」，就是案件經過了所有審判層級環節，還不能申冤；此時向皇帝「告御狀」的辦法有三：邀車駕，擊登聞鼓，門下立疑。「邀車駕」，大約是指直接於皇帝車駕經過之處攔轎喊冤；「門下立疑」是一種什麼樣的方式，不太清楚。是不是「立於肺石之下」的另一種說法，因為肺石一般就是設置於王宮的某個門下的。

　　 在南朝也設有這類特殊救濟方式。南朝梁武帝時曾設諫鼓、謗木、肺石。梁武帝天監元年(公元502年)下詔於公車府謗木、肺石旁各置一函。「若肉食莫言，山阿欲有橫議，投謗木函；若從我江漢，功在可策，犀兕徒弊，龍蛇方懸，其次身高才妙，擯壓莫通，懷傅呂之術，抱屈賈之嘆，理有礉然，受困包匭；夫大政侵小，豪門陵賤，四民已窮，九重莫達。若欲自申，並可投肺石函。」[46]天監三年(公元504年)，梁武帝出題測試秀才，曾曰：「朕立諫鼓，設謗木，於茲三年矣。」[47]注曰：「立鼓於朝，有欲諫君者擊之；設謗木於闕，有誹謗，使人擊之，武帝立之已三年矣。」說明當時曾仿行古制，在朝廷門外設置過諫鼓、謗木、肺石。「山阿欲有橫議」，包括士民百姓申控官吏違法濫權、救濟自己權益的情形；所謂「大政侵小」、「豪門凌賤」，主要就是官僚貴族濫用權勢欺壓百姓、侵損其權益的情形。因為考慮到「四民已窮，九重莫達」的困境，才給人民提供一個將申控狀子「投肺石函」的機會或途徑，以為非常救濟。

　　 在南朝時代，歷朝皇帝還經常發布詔書徵求人民建言或鼓勵人民非常控訴。如梁武帝時曾發布詔書：「四方士民，若有欲陳言刑政，益國利民，淪礙幽遠，不能自通者，可各詮條布懷於刺史二千石，有可采申，大小以聞。」[48]這是規定人民可以通過省級地方長官向皇帝申控。「陳言刑政」，包括就重大案件申控官吏、救濟權益；「詮條布懷」，就是寫成條理清楚的文書表達自己的建言或申控。在當時，負責接待士民應徵來京及轉遞諫書的公車府，似乎變成了專門接待士民來訪申控的接待處。如齊東昏侯時，士人崔偃「詣公車門上書申冤」，使其父崔慧景冤案得以昭雪[49]。

　　 (三)隋唐至明清時代的「告御狀」與人民權益非常救濟

　　 在隋唐以後，人民通過「告御狀」之類的方式實行非常救濟的制度途徑大大地發展和完善了。

　　 隋朝的非常上訴制度，首次特別明確地強調了必須層層級級逐級上訴、只有用盡一切正常途徑仍無效時才能「告御狀」的原則。「有枉屈，縣不理者，令以次經郡及州，至省仍不理，乃詣闕申訴；有所未愜，聽撾登聞鼓，有司錄狀奏之。」[3]這裡的「詣闕申訴」，其實就是直接到宮門外喊冤，也許就是「立於肺石」或「門下立疑」。「撾登聞鼓」是除「詣闕申訴」以外的另一種程序。

　　 唐代的非常申控制度，相當完善。唐王朝一開始似乎就在長安、洛陽二京設「登聞鼓」。唐《公式令》規定：「諸辭訴者皆從下始。先由本司本貫；或路遠而躓礙者，隨近官司斷決之。即不伏(服)當請給不理狀，至尚書省，左右丞為申詳之。又不伏，復給不理狀，經三司陳訴。又不伏者，上表。受表者又不達，聽撾登聞鼓。若獨老幼不能自申者，乃立肺石之下。若(告訴人)身在禁系者。親識代立焉。立於石者，左監門衛奏聞；撾於鼓者，右監門衛奏聞」[50][51]。國家正式律典中有關於非常上訴的規定。《唐律》規定，「邀車駕及撾登聞鼓，若上表訴，而主司不即受者，加(越訴)罪一等。」「諸邀車駕及撾登聞鼓，若上表，以身事自理訴，而不實者，杖八十。」[52]《唐律》規定了三種非常上訴方式：「邀車駕」、「撾登聞鼓」、「上表」。按照此規定，只要所訴屬實，人民就可以有「告御狀」的權利。不實者，也不過杖八十，是輕刑。法律也沒有規定部分「不實者」堅決不受理。

　　 關於這三種告狀方式，《唐律》中並沒有格外強調前置程序———要先用盡各級處理程序後才能告御狀，但《唐六典》強調了這一點。「凡有冤滯不伸欲訴理者，先由本司本貫……，經三司陳訴又不伏者，上表；受表者又不達，聽撾登聞鼓。若煢獨老幼不能自申者，乃立肺石之下。」[50]此外《唐六典》還對三種「告御狀」的方式作了非常明確的使用順序規定：先向皇帝上表，不達者再擊鼓；二者都不能自為的弱者就立肺石。

　　 武則天當政時期，為了「大收人望」，又搞了一些新名堂。「垂拱初年，令熔銅為匭，四面置門，各依方色，共為一室。東面名曰延恩匭，上賦頌及許求官爵者封表投之。南面曰招諫匭，有言時政得失及直言諫諍者投之。西面曰申冤匭，有得罪冤濫者投之。北面曰通玄匭，有玄象災變及軍謀秘策者投之。每日置之於朝堂，以收天下表疏。」[53]在這四個「意見箱」中，與人民的非常上訴或申控、救濟權益有關的是「申冤匭」，專門滿足「得罪冤濫」、「懷冤受屈」、「無辜受刑」的人民的救濟需要。「招諫匭」也與此有一定關係。「言時政得失」、「直言諫諍」、「匡政補過」等等其實也包括申控官吏違法濫權、救濟正當權益。為了管理四匭，設置了匭院，「置匭使一人，判官一人。諫議大夫或拾遺補闕充其使，專知受狀。」[54]這種設專職受理非常上訴的機關的方式，直接為宋代的相關制度開了先河。

　　 宋代繼承唐制，除保持了這幾種途徑之外，還設置了更加發達的專職機構。

　　 宋朝似乎一開始就為「登聞鼓」設置了專門的機構———「鼓司」，又沿襲唐代的「理匭使」設置「理檢使」，並為之設置了「登聞院」。首次形成了兩個並列機構略有分工、互相牽制受理人民「非常上訴」的體制。孝宗至道二年(公元996年)七月詔：「諸州吏民詣鼓司、登聞院訴事者，須經本屬州縣、轉運司；不為理者乃得受。」[55]這時在此強調必須先經過所有的地方前置申控程序才能受理。真宗景德四年(公元1007年)，改「鼓司」為「登聞鼓院」，改「登聞院」為「登聞檢院」[56]。逐漸形成了以「登聞鼓院」收受人民關於「婚田公事」即民事糾紛、「登聞檢院」收受人民其它申冤控訴事宜即刑事訴訟、行政訴訟的格局。[57]仁宗天聖八年(公元1030年)八月詔：「登聞檢院，今後諸色人投進實封文狀，仰先重責結罪狀。如委實別有冤枉沉屈事件，不系婚田公事，即與收接投進。如扯開卻夾帶婚田公事在內，其進狀人必當勘罪，依法遣斷。所有爭論婚田公事，今後並仰詣登聞鼓院投進。」[58]「如未經鼓院進狀，檢院不得接收；未經檢院，不得邀駕進狀。如違，亦依法科罪。」[59]「凡臣民上疏均先詣登聞鼓院；如鼓院不受，則詣檢院。」[60]也就是說，當時的制度是：所有「告御狀」，先須到「登聞鼓院」，過濾下民事案件；刑事和行政的案件再到「登聞檢院」申訴；「登聞檢院」不受理的才可以直接邀車駕向皇帝告訴。

　　 為了加強對高級官吏的監督，宋真宗時定製：「或論長吏及轉運使、在京臣僚，並言機密事，並許詣鼓司、登聞院進狀。」[61]就是說，申控於「鼓司」、「登聞院」的特別控告途徑，這時主要被用作人民監督和控告中央地方高級官吏的途徑。

　　 象唐代一樣，宋代也特彆強調「告御狀」必須是最後程序。《宋刑統》規定準用後周之制，規定：「諸色詞訟及訴災沴，並須先經本縣，次詣本州本府。仍是逐處不與申理及斷遣不平，方得次第陳狀，及詣台省，經匭進狀。其有驀越詞訟者，所由司不得理，本犯人准律文科罪。應所論訟人須事實幹己，證據分明。如或不幹己事及所論矯妄，並加罪。」[62]

　　 在遼王朝，也設有受理非常申控的「鍾院」，相當於宋朝的「鼓院」。遼穆宗時曾廢除「鍾院」，致使「窮民有冤者無所訴」。景宗保寧三年(公元971年)下詔恢復「鍾院」。[63]重熙八年(公元1039年)，遼興宗詔「有北院處事失平，擊鐘及邀駕告者，悉以奏聞。」[64]在金王朝也設有「登聞檢院」、「登聞鼓院」，正大元年(公元1224年)「詔刑部、登聞檢鼓院毋鎖閉防護，聽有冤者陳訴。」[65]

　　 蒙古民族入主中原的元朝政權也繼承了前代的一些非常申控制度，不過似乎簡化了一些。元世祖至元十二年(公元1275年)令中書省議立「登聞鼓」，規定「父母兄弟夫婦為人所殺，冤無所訴」者，聽擊鼓鳴冤；「其或以細事唐突者，論如法。」至元二十年(公元1283年)，世祖又下敕規定，「諸事赴省、台訴之；(省、台)理決不平者，許詣登聞鼓以聞。」[66]同樣，元代也特彆強調須用盡前置程序，「諸陳訴有理，路府州縣不行，訴之省部台院。省部台院不行，經乘輿訴之；未訴省部台院，輒徑訴乘輿者，罪之。」[67]「經乘輿訴之」大概包括「邀車駕」、「撾登聞鼓」兩種情形。

　　 明代的非常申控救濟制度，由「通政司」、「登聞鼓司」二者共同構成。明代的「登聞鼓」是太祖時設置的。洪武元年(公元1368年)太祖令設「登聞鼓」於京師午門外，每日由監察御史一人負責值班。「其戶婚、田土、鬥毆、相爭、軍役等項，其狀赴通政司，併當該衙門告理，不許徑自擊鼓，守鼓官不許受狀。」[68]就是說，民事案件和一般刑事案件，只能通過通政司提出非常申控；特別重大的刑事案件(命盜反逆重案、官吏貪腐或濫用權力殘害人民之案件)才可以擊「登聞鼓」向皇帝「告御狀」；許擊「登聞鼓」，監察御史隨即引奏。「凡登聞鼓樓，每日各科輪官一員。如有申訴冤枉，並陳告機密重情者，受狀具題本封進。其訴狀人先自殘傷者，參奏。如決囚之日有訴冤者，受狀後，批校尉手傳令停決，候旨。」[69]《明史·刑法志》說：「民間獄訟，非通政司轉達於部，刑部不得聽理。」

　　 洪武二十六年(公元1393年)，明太祖還下詔具體規定了「通政司」受理非常上訴的程序：「凡有四方陳情建言，伸訴冤枉、民間疾苦善惡等事，知必隨即奏聞。及告不公不法等事，事重者，於底簿內謄寫所告緣由，齎狀奏聞，仍將所奉旨意於上批寫，送該科給事中，轉令該衙門抄行；常事者，另置底簿，將文狀編號，使用關防，明立前件，連人狀送當該衙門整理，月終奏繳底簿，送該科督並承行該衙門回銷。」[7]

　　 明代對「告御狀」還有一個特殊的稱謂。士民百姓直接控訴於皇帝，也被叫作「叩閽」。「閽」，即宮門，叩閽者可以擊打「登聞鼓」。官吏百姓或者犯人家屬，有冤情須直接向皇帝上訴者，則立於宮門喊冤曰叩閽。[70]也就是說，「叩閽」實際上是立於宮門外喊冤、邀車駕和擊「登聞鼓」等幾者的籠統說法。

　　 清代仿明制，順治初年即設「登聞鼓」於都察院。吏民如有冤抑之情，可以擊鼓申訴。順治十三年(公元1656年)改設於右長安門外，每日科道官員一人輪值。後將「登聞鼓」移於通政司，並設鼓廳。如審知確系冤屈，由通政司奏請昭雪。[71]否則以「越訴」處理。當時似乎有規定，只有案涉軍國重務，大貪大惡，奇冤異慘者，才能擊鼓。[72]對於「告御狀」中的過激或違法行為，《大清律》所附「條例」作了特別規定，如對「擅入午門、長安門叫訴冤屈」、「赴京控而原訟衙門尚未審結」、「假以建言為由挾制官府」、「邀車駕及撾「登聞鼓」申訴」、「故令老幼殘疾婦女代己申訴」等情形作出了既要受理案件又要處罰有關刁民的規定。清代還特別就「刁徒身背黃袱、頭插黃旗、口稱奏訴直入衙門」、「因小事糾集多人越牆進院突入(登聞)鼓廳妄行擊鼓謊告」等情形作出了處理規定[73]。

四、「越訴」特許與人民權益救濟

　　 在古代中國，人民在受到官吏貪贓枉法、濫用權力的危害時，其依法申控尋求救濟的途徑只能從基層開始，逐級向上。國家一般會禁止越級申告控訴，也就是禁止越過本司本管官員進行控訴。「越訴」是古代中國法律一般要加以打擊的行為。不過，國家為了打擊某些特別的犯罪，或者制止貪官污吏對人民權益的特別侵害，法律也常常特許人民「越訴」。

　　 (一)歷代關於「越訴」的一般禁令

　　 唐代之前已經有強調逐級上訴、禁止「越訴」的制度，可惜已經找不到相關法律條文了。最早的法律條文，見於唐代。《唐律疏議·斗訟》：「諸越訴及受者，各笞四十。」《疏議》曰：「凡諸辭訴，皆從下始。自下至上，令有明文。謂應經縣而越向州府省之類。」這是迄今所見最早的「越訴」禁令。

　　 宋代也注意打擊「越訴」。太祖乾德二年(公元964年)正月詔：「今身應有論訴人等，所在曉諭，不得驀越陳狀，違者先科越訴之罪，卻送本屬州縣依理區分。」[74]《宋刑統》規定：「其有驀越詞訟者，所由司不得與理，本犯人准律文科罪。」[75]宋真宗時曾明令「其越訴狀，官司不得與理。」[61]即使依法可以到「鼓司」、「登聞院」告狀的案件，其中也不能夾帶應該由地方逐級管轄的案件：「若類帶合經州、縣、轉運使論訴事件，不得收接。若進狀內稱已經官司斷遣不平者，即別取事狀與所進狀一處進內。」[61]「諸路禁民不得越訴。杖罪以下，縣長吏決遣；有冤枉者，即許訴於州。」[76]

　　 在元代，法律也禁止「越訴」。元律規定，「諸告人罪者，自下而上，不得越訴」。「越訴」者笞五十七。諸陳訴有理，路府州縣不行，訴之省部台院；省部台院不行，經乘輿訴之。未訴省部台院，輒經乘輿訴者，也以越訴論罪[67]。

　　 明代亦禁止「越訴」。《大明律》規定：「凡軍民詞訟，皆須自下而上陳告。若越本管官司，輒赴上司稱訴者，笞五十。」[7]明代的「越訴」之禁，比以前各代都嚴格，「越訴」者要處以「發口外充軍」的刑罰。甚至規定民間案件未經「里老人」處理而告官者為「越訴」。萬曆年間定《越訴條例》16條，對各種案件的奏告、申訴程序都作了嚴格的規定[70]。法律規定，凡屬於州縣自理案件，省級長官不得受理初審：「凡布政司官不許受詞自問刑名；撫按官亦不許批行問理。」[27]

　　 清代法律的「越訴」禁令更嚴。《大清律》「越訴」條規定與明律同，但增加了一些條例。比如雍正三年的條例規定，「凡在外州縣有事干礙本官不便控告，或有冤抑審斷不公，須於狀內將控過衙門、審過情節開載明白，上司官方許受理。若未告州縣及已告州縣不候審斷越訴者，治罪。上司官違例受者，亦議處。」乾隆六年條例規定：「詞訟未經該管衙門控告，輒赴院、司、道、府，如院、司、道、府濫行准理，照例議處。」[77]

　　 (二)不視為「越訴」的一些特殊情形

　　 在禁止「越訴」的原則下，為了保護人民的正當權益，為了防止基層官吏濫用權力、堵塞訟路，古代中國歷代王朝曾作出了許多有益的補充規定。這些規定，用今天的眼光看，相當有行政救濟法制的味道。正式允許「越訴」之法，大概始於宋代。不過，有些制度實際上也許是唐代就開始了的。

　　 唐宋以後特許「越訴」的情形，大概有以下幾類。

　　 第一種情形是，如果本管或該管官司不受理案件，則可以「越訴」。這種情形，嚴格地說已經不視為「越訴」。《唐律疏議·斗訟》：「凡諸詞訟，皆自下始。……若有司不受，即(越)訴亦無罪。」《宋刑統·斗訟》中附有宋時延用的北周敕令：「起今後諸色訴訟並訴災沴，並須先經本縣，次詣本州本府，仍是逐處不與申理及斷遣不平，方得次第陳狀。」在元代，「本屬官司有過，及有冤抑屢告不理，或理斷偏屈，並應合迴避者，許赴上司陳之。」[78]

　　 第二種情形是，不得將人民告申的案件交「所訟官司」審理，也就是交給被控告的衙門或官員受理；如有違反，聽人民「越訴」。北宋真宗咸平六年(公元1003年)規定：「若論縣，許經州；論州經轉運使，或論長吏及轉運使、在京臣僚，並言機密事，並許詣鼓司、登聞院進狀。」[61]南宋高宗紹興六年「令諸州，訴縣理斷事不當者，州委官定奪。若詣監司訴本州島者，送鄰州委官；諸受訴訟應取會與奪而輒送所訟官司者，聽越訴。受訴之司取見詣實，具事因及官吏職位姓名、虛妄者具訴人，申尚書省。」[21]紹興十二年五月六日詔，「率臣諸司州郡，自今受理詞訴，輒委送所訟官司，許人戶越訴，違法官吏並取旨重行黜責，在內令御史台彈糾，外路監司互察以聞。仍月具奉行，有無違戾，申尚書省。」[21]在元代，「本屬官司有過，……許赴上司陳訴之。」[78]在明代，人民可以向巡迴監察官員控告本管官吏，「若告本縣官吏，則發該府；若告本府官吏，則發布政司；若告布政司官吏，則發按察司。」[26]最後實際上由上一級衙門或官員審理，這不視為「越訴」。清代雍正年間的條例規定，「凡在外州縣有事款干礙本官不便控告，……上司官方許受理。」[77]872

　　 第三種情形是，本管官司應迴避而不迴避，則許人民「越訴」。在元代，「本屬官司……應合迴避(而不迴避)者，許赴上司陳之。」[78]這種情形，在宋、明、清的法律中雖未找到有關規定，但應該也有類似作法。

　　 第四種情形是，向監司憲司控訴官吏受賄不法，可以越級告訴，不以「越訴」論。元代法律規定：「諸訴官吏受賄不法，徑赴憲司者，不以越訴論。」[67]

　　 (三)宋代「越訴法」開創的一些特許「越訴」

　　 兩宋時代，為了打擊貪官污吏，防止其欺侮小民，特別以各種法令「廣開越訴之門」。其規定的一些特別允許「越訴」的情形，非常典型地體現了給予人民申控官吏違法濫權、保護人民正當權益、實行行政損害救濟的目的。

　　 這些特許「越訴」大概有以下幾種情形：

　　 第一種情形與司法中防止官吏舞弊有關。北宋政和三年(公元1113年)十二月，宋徽宗令「官吏輒紊常憲法，置杖不如法，決罰多過數，傷肌膚，害欽恤政」者，「許赴尚書省越訴。」[79]宣和三年(公元1121年)，徽宗又下詔對「諸路州軍公吏人，違條顧覓私身發放文字及勾追百姓」，「擅軒繩繅，以威力取乞錢物」，「而監司守令坐視漫不省察」者，「許民戶詣監司越訴。」[80]宣和四年(公元1122年)徽宗再次下詔：「應在禁罪人，官吏避免檢察官點檢，輒私他所者，以違制論。許被禁之家越訴。」[81]宋高宗紹興二十七年規定，「民間詞訴，……苟情理大有屈抑，官司敢為容隱，乃設越訴之法。」[82]《慶元條法事類》規定：「諸奉行手詔及寬恤事件違戾者，許人越訴。」[83]在司法審判中，如果依法「有不應禁(之人)而(遭)收禁者，……許不應禁人或家屬經提刑司越訴。如提刑司不為受理，許經刑部、御史台越訴。」[84]還有對於官吏審理案件故意拖延時日(「往往經涉歲月不與斷理」)者，「許人戶越訴」[85]。

　　 第二種情形與宋代特別注意打擊「冒役」有關。有宋一代，差役之累，百姓苦之，於是「冒役」。即土豪與官吏勾結在差役科派上弄虛作假、躲避差役，或將差役負擔轉嫁給貧民，「朝廷慮猾吏之為害，故開冒役越訴之門。」[86]高宗建炎二年詔，「逃田稅役，輒勒鄰保代輸，許人戶越訴。」[87]

　　 第三種情形與宋代的「斷由」制度有關。宋代法制規定，任何司法案件的判決，不僅僅要作出判決本身，還應該在判詞上寫明判決理由(定奪因依)。如果原管官司不給出斷決理由，則可以「越訴」。「如元官司不肯出給斷由，許令人戶徑詣上司陳理。其上司不得以無斷由不為受理，仍就狀案追索原處斷由。如原官不肯繳納，即是顯有情弊，自合追上承行人吏，重行斷決。」[85]

　　 第四種情形與防止貪官污吏勾結奸民霸佔百姓田產房產等物業有關。如高宗紹興三年詔：「人戶因兵火逃亡，拋棄田產，……十年內聽理認歸業。官司占田不還，許越訴。」[88]孝宗隆興元年詔：「應婚田之訴，尤下戶為豪強侵奪者，不得以務限(受理民事訴訟期限)為拘，如違，許人戶越訴。」[89]

　　 第五種情形與防止官吏不法科斂百姓、徵收賦稅違法有關。高宗紹興五年敕：「民間合納夏稅秋苗，……州縣不遵三尺(法)，……往往大折價錢，至令人戶難於輸納，並將畸零物帛高估價值卻往他處賤價收買，以圖剩利，顯屬違戾。可令監司覺察，仍許人戶越訴。」[90]孝宗幹道元年詔：「江浙州軍每歲人戶合納二稅物帛等，……州縣於數外妄有科折，……以加耗為名，大秤斤兩，如有違戾，許民越訴。」[91]

　　 第六種情形與防止官吏侵害商人、勒索商賈有關。如寧宗慶元元年詔：「現任官員收買飲食服用之物，並隨市值，各用現錢。不得於市價之外更立官價，違者，許人戶越訴。」[92]

　　 第七種情形與防止官吏「濫收費」、「濫罰款」有關。高宗隆興九年規定：「契勘人戶典賣田宅，合納牙稅契紙本錢，勘合朱墨頭子錢。州縣巧立名目，又有朱墨錢，用印錢、得產人錢，……禁契稅正錢外收取民錢，許人戶越訴。」[93]孝宗淳熙二年詔：「累降指揮約束州縣，不得因公事輒科罰百姓錢物。(違者)許人越訴。」[94]

　　 (四)明代的「許民捉拿污吏」之制度

　　 明太祖朱元璋為了打擊貪贓枉法、濫用權力、魚肉百姓的貪官污吏，也為了保障人民的正當權益，給了人民一項非常特殊的救濟程序———―「耆民率丁壯捉拿害吏送懲」的制度。這是明代人民權益救濟法制中最為特殊的一項設計。

　　 為了制止官吏貪瀆之風蔓延，明太祖朱元璋認為僅僅靠體制的力量已經不行了；於是他選擇在國家正常監督體制之外藉助老百姓的力量。他明確授權人民捉拿貪官污吏送懲：

　　 「朕設夫州縣官，從古至今，本為牧民。曩者所任之官，皆是不才無籍之徒。一到任後，即與吏員、皂隸、不才耆宿及一切頑惡潑皮夤緣作弊，害吾良民多矣。似此無籍之徒，其貪何厭，其惡何已！若不禁止，民何以堪！此誥一出，爾高年有德耆民及年壯豪傑者，助朕安爾良民。若靠有司辨民曲直，十九年來未見其人。今後所在有司官吏，若將刑名以是為非、以非為是，被冤枉者告及四鄰，旁入公門，將刑房該吏拿赴京來；若賦役不均，差貧賣富，將戶房該吏拿來；若保舉人材擾害於民，將吏房該吏拿來；若勾補逃軍力士，賣放正身，拿解同姓名者，鄰里眾證明白，助被害之家將兵房該吏拿來；若造作科斂，若起解輪班人匠賣放，將工房該吏拿來。若民從朕命，著實為之，不一年之間，貪官污吏盡化為賢矣！為何？以其良民自辨是非，姦邪難以橫出，由是逼成有司以為好官。其正官、首領官及一切人等敢有阻擋者，其家族誅。」[95]

　　 這是授權人民捉拿州縣為惡的六房書吏。對人民的這種「捉拿」授權，還包括捉拿作惡的「在閑之吏」及「老奸巨猾」：

　　 「今後布政司、府州縣在役之吏，在閑之吏，城市鄉村老奸巨滑頑民專一起滅詞訟，教唆陷人，通同官吏害及州里之間者，許城市鄉村賢民方正豪傑之士有能為民除患者，合議城市鄉村，將老奸巨滑及在役之吏、在閑之吏綁縛赴京，罪除民患，以安良民，敢有邀截阻擋者梟令。赴京之時，關津渡口毋得阻擋。」[96]

　　 在這些誥令中，朱元璋授權民間的「高年有德耆民及年壯豪傑者」、「賢民方正豪傑之士」協助朝廷反腐敗；授權百姓捉拿的對象僅僅是州縣基層政權的吏、戶、禮、兵、刑、工六房書吏(包括在閑者)；其所授予的權力只是協助官府捉拿或者扭送赴京師，送交中央衙門審理。為保證此一人民監督順利完成，朱元璋規定，任何渡口關津必須配合，「雖無文引」也必須放行，不得阻攔；阻攔者甚至要「族誅」。這實際上是一種特殊的允許「越訴」制度，就是為了防止「正印官、首領官」等庇護或阻攔對這些污吏的查處，所以授予人民協助國家捉拿，實即藉助人民通過「越訴」的模式制裁這些污吏。

　　 對百姓的這種授權，是否也包括捉拿為惡的官員？朱元璋曾下詔：

　　 「所在有司所掌事務，本為民便，往往不行仁政，於差撥及一切詞訟，賣富差貧，刑名有理做無理。詔書到日，今後有司官吏敢有如此，許群民或百十擒拿赴京。」[97]

　　 按照這一詔書規定，「許群民百姓或百十捉拿赴京」的包括「有司官吏」，應該包括府州縣官員，就不再僅僅限於「書吏」了。但是，這樣的理解也許不一定正確。因為《明大誥》中又有規定：

　　 「自布政司至於府州縣吏，若非朝廷號令，私下巧立名目，害民取財，許境內諸耆宿人等遍處鄉村市井，連名赴京狀奏，備陳有司不才，明指實跡，以憑議罪，更育賢民。」[98]

　　 這裡僅僅授權百姓以「連名赴京奏狀」的方式控訴貪腐的官員(「有司」)，為隨後的彈劾懲處提供依據(「明指實跡，以憑議罪」)，卻沒有直接授權百姓集體捉拿之。

　　 正是根據這一授權，洪武十八年(公元1385年)，常熟縣民陳壽六等三人曾把貪殘害民的吏員顧英綁縛至京面奏，朝廷嚴懲了顧英並重獎了陳壽六等三人[99]。洪武十九年(公元1386年)三月，嘉定縣縣民郭玄二等兩人，手執《明大誥》赴京控告本縣首領弓兵楊鳳春等害民，在經過淳化鎮時遇到巡檢何添觀等刁難，其手下弓兵馬德旺乘機索要鈔貫。此事被告到朱元璋那裡，其結果是郭玄二受到獎賞，馬德旺被梟首，何添觀被砍腳戴重枷服刑[100]。

　　 明成祖(太宗)曾重申太祖創製的這一法制：「自今官吏，敢有不遵舊制，指以催辦為由，輒自下鄉科斂害民者，許里老具實赴京面奏，處以重罪。」[101]

　　 透過這些誥令，透過其所規定的方式或程序，我們可以看到，這實際上正是人民權益救濟的特殊模式或途徑。冤屈無處申告，就可以捉拿刑房書吏；被濫苛賦役，就可以捉拿戶房書吏；人事保舉如有不公，可以捉拿吏房書吏；軍役徵選若有不公，可以捉拿兵房書吏；工程勞役若有苛征，可以捉拿工房書吏；遇到有教唆好包攬詞訟好誣陷之書吏和姦滑，也可以捉拿；不行仁政、枉法裁判、害民取財的官吏都可以捉拿送京師懲處或舉控到京師……，這不正是授予人民一種非常的權益救濟途徑嗎？

結論

　　 在古代中國，歷代王朝給認為正當權益受損害的人民提供的救濟途徑，不管是法定的還是習慣的，大概如上所述。我們發現這些途徑有一些非常一以貫之的特徵。關於這些特徵，從最簡單的考察方式入手就可以發現以下幾點。

　　 第一，古代中國的政治體製為人民提供的這些權益救濟渠道或途徑，歸根結底就是「上告」亦即尋求「青天」的保護。所有途徑，歸根結底不過是一種渠道或途徑，就是向上司申告，請求上司為自己作「青天」(庇護者、裁判者、救助者)，請求官員「為我作主」。不管是向州縣基層長官申告，還是向高級或中級地方長官申告，或是向中央各衙門申告，或者是向專職監察官員申告，甚至是直接向君主本人申告(告御狀)，無非都是向在上位的人———上司提出控訴(指控官吏違法犯罪)或請求(請求制止不合理不合法舉措並重新作出合理合法舉措)，維護自己的正當利益。這些控訴或請求，在古人的觀念中，是沒有所謂民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟、憲法訴訟之類的分野的。如果一定要用今天的刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟劃分的觀點來看，關於刑事訴訟的請求最多，民事訴訟次之，很少具有行政救濟(行政複議、行政訴訟)的屬性，也很少有可以叫做行政救濟制度的制度。但我們不能不說，通過這樣的過程或途徑，除了刑事訴訟、民事訴訟的目的之外，實際上也能實現相當於今天行政救濟的效果，或者達到相當於今天行政救濟的結果。

　　 第二，這些救濟途徑，一般只遵循中央集權的行政原則，即僅僅靠政治權力的上下級指揮、督責、控制體制或原則來查處案件、糾正不法以安撫人民；而不具備分權制衡原則下以分權的、互相牽制的、獨立的平行機構體制來查處被控案件以滿足人民權益救濟需要的設計。一般的設計是上級監督下級，糾正下級錯誤；上級比下級更能夠當「青天」；最後是皇帝糾正整個官僚隊伍的錯誤，當整個官僚系統的最大的「青天」。對人民而言，把權益救濟的希望寄託於一層又一層的上級官員，最後寄希望於深宮中為民做主的「真命天子」———皇帝。這種垂直的、單軌的、縱向的救濟渠道設計，對於普通百姓而言，大約就像要人們攀登天梯到懸崖峭壁上採挖很稀罕的中草藥回家治病一樣代價高、程序艱難，充滿危險。因為沒有橫向分權制衡體制那種平衡力、制約力、糾錯力設計帶來的體制自身動力去幫助人民實現救濟，那麼只有靠體制外的兩種動力去推動救濟機制運作起來並實際起作用。這兩種動力或推力，一是人民自身(特別是個體的百姓)為救濟自身權益而付出的意志、毅力、衝鋒力、打拚力、抗壓力。只有極少數意志堅定、百折不回、不依不饒、不計成本的個人才能夠發出足以推動官式權益救濟機制生效的推力；而更多的個人是懼怕「贏得貓兒賣了牛」而不願發出這樣的推力(因而更多聰明地、無可奈何地選擇「不戰而退、知難而退」)，或者因為心理、生理、經濟條件等原因根本就不具備這樣的推力。二是皇帝及其代理人(官員)對自己的政治產業勤勉經營、嚴防衰敗的動力。皇帝或官員在這方面的動力越大、決心越大、意志力越強，則其權力之鞭則可以更好地抽動整個官僚機器或機器的一部分象陀螺一樣旋轉起來，其鞭長可及的範圍越大，非法事件得到制止的機會越多，貪官污吏受到牽制或制裁的機會越多，因此人民的救濟機會就越多。反之，昏庸的、懶惰的、驕奢的皇帝或官吏都不能發出這樣的推力。這兩個力量，都在體制設計的構成之外，因為前者來自這一體制或機制的工作對象亦即體制外的人們，後者來自體制內操作者的個人品行、道德、意志和毅力；兩者都不是體制內象鐘錶的發條被擰緊後產生的驅動力一樣的與操作者個人的品行和毅力關係不大的力量。一件侵害人民正當權益的事件最後得到比較完滿的處理，一般都需要這兩個方面的力量結合的作用才有可能；至少要前一方面力量格外強大，後一方面的力量有最低限度配合。否則人民的權益救濟就是空想。如果兩種力量都較弱時，權益救濟就必然落空。在古代中國，這種落空的情況應該是人民權益受損後的最常見情況；真正通過救濟途徑得到救濟的也許十不及一。

　　 在古代中國，人民通過監察機關尋求權益救濟的途徑，似乎有些橫向分權的機制設計。但是由於監察機關在辦理案件時更多是作為被監督機關的上級權力(而不是平行權力)出現的，由於監察機關最後也垂直隸屬於皇帝，故雖有由此形成的平行的、分權的、獨立的機制中內生動力的某些萌芽，但終究沒有形成推動人民權益救濟機制經常正常運作的內生動力體系。

　　 第三，這些救濟渠道或途徑，其設計的初衷或出發點，多從檢舉和制裁官吏違法以保障國家政治秩序或政治利益的角度出發，或從聽取人民的獻計獻策以改善政治、緩和矛盾出發，很少直接從保障和救濟人民正當權益的角度出發。因此，這些渠道或途徑，更多體現為朝廷對人民的「恩賜」和關懷，而不是體現為人民為權利而鬥爭的結晶。這些救濟途徑或渠道，法定的多，習慣的少。國家法律規範常常有冠冕堂皇的救濟規定，看來似乎非常好，非常有利於人民，但事實上大多是不能當真的，是不能實際使用的，是起不了實際作用的。這些途徑的設計，更多出於一種制度設計的「美觀需要」，出於給人民一種憧憬或安慰的需要，一般只滿足於作出一些非常簡單粗疏的救濟方式宣告，而不在乎去設計這些原則性制度的具體操作細則或機制，不在乎考慮如何使那些外觀美好的制度得到實際運行的保障力或實際動力何在的問題。ML

　　 注釋:

　　 [1]周禮?地官司徒[M].

　　 [2]周禮?秋官司寇[M].

　　 [3]隋書?刑法志[M].

　　 [4]唐六典.卷六.刑部[M].

　　 [5]唐會要.卷五十五.省號下[M].

　　 [6]宋會要?刑法.三之三一[M].

　　 [7]明代律例彙編.卷二二.刑律五?訴訟[M].

　　 [8]漢書?食貨志[M].

　　 [9]應劭.風俗通義?序[M].

　　 [10]管子?問[M].

　　 [11]史記?五帝本紀[M].

　　 [12]漢書?公卿百官表.顏師古注引[M].

　　 [13]漢書?武帝紀[M].

　　 [14]漢書?宣帝紀[M].

　　 [15]三國會要.卷十九[M].

　　 [16]魏書?世宗紀[M].

　　 [17]南朝梁會要?民政?遣大使[M].

　　 [18]唐會要.卷六十.御史台，監察御史[M].

　　 [19]唐會要.卷六十二.出使[M].

　　 [20]宋會要?刑法.三之二八[M].

　　 [21]宋會要?刑法.三之二六[M].

　　 [22]元典章.卷六.台綱，二.改立廉訪司[M].

　　 [23]元典章.卷六.察司體察等例[M].

　　 [24]元典章.卷六.察司合察事理[M].

　　 [25]元典章.卷六.禁治察司等例[M].

　　 [26]明會典.卷二一〇.都察院[M].

　　 [27]明會典.卷一七七.刑部十九?問擬刑名[M].

　　 [28]管子?桓公問[M].

　　 [29]呂氏春秋?自知[M].

　　 [30]皇甫謐.帝王世紀[M].

　　 [31]後漢書?楊震傳[M].

　　 [32]漢書?文帝紀[M].

　　 [33]左傳?襄公十四年[M].

　　 [34]漢書?藝文志[M].

　　 [35]周禮?秋官司寇?朝士[M].

　　 [36]文獻通考.卷一百六.王禮考，一[M].

　　 [37]漢書?王莽傳[M].

　　 [38]後漢書?質帝紀[M].

　　 [39]徐世虹.中國法制通史(第2卷)[M].北京：法律出版社，1999：580－581.

　　 [40]續漢書?百官志[M].

　　 [41]漢書?梅福傳[M].

　　 [42]晉書?武帝紀[M].

　　 [43]晉書?惠帝紀[M].

　　 [44]晉書.卷三十六，七十五[M].

　　 [45]魏書?刑法罰志[M].

　　 [46]梁書?武帝紀[M].

　　 [47]昭明文選.卷三六.任昉.天監三年策秀才文[M].

　　 [48]南朝梁會要?求讜言[M].

　　 [49]南齊書?崔慧景傳[M].

　　 [50]唐六典.卷六.尚書刑部[M].

　　 [51]唐令拾遺?公式令[M].

　　 [52]唐律疏議?斗公[M].

　　 [53]舊唐書?刑法志[M].

　　 [54]封演.封氏聞見錄?匭使[M].

　　 [55]宋會要?職官.三之六三[M].

　　 [56]宋會要?職官.三之六二，六四[M].

　　 [57]張晉藩.中國民事訴訟制度史[M].成都：巴蜀書社，1999：57.

　　 [58]宋會要?刑法.三之一七[M].

　　 [59]宋會要?刑法.三之一四[M].

　　 [60]黃本驥.歷代職官表[M].上海：上海古籍出版社，1982：144.

　　 [61]宋會要?刑法.三之一二[M].

　　 [62]宋刑統.卷二十四.斗訟四[M].

　　 [63]遼史?刑法志[M].

　　 [64]遼史?興宗本紀[M].

　　 [65]金史?哀宗本紀[M].

　　 [66]元史?卷八，卷十二[M].

　　 [67]元史?刑法志[M].

　　 [68]明會典.卷一七八[M].

　　 [69]大明會典.卷二一三.六科[M].

　　 [70]明史?刑法志[M].

　　 [71]清史稿?刑法志[M].

　　 [72]陳光中，沈國鋒.中國古代司法制度[M].北京：群眾出版社，1994：157－158.

　　 [73]大清律?刑律，訴訟[M].

　　 [74]宋會要?刑法.三之一〇[M].

　　 [75]宋刑統.卷二四.越訴[M].

　　 [76]宋會要?刑法.三之一一[M].

　　 [77]大清律通考校注[M].北京：中國政法大學出版社，1992：873.

　　 [78]元史?刑法志?訴訟[M].

　　 [79]宋大詔令集.卷二○二[M].

　　 [80]宋會要?刑法.二之八二[M].

　　 [81]宋會要?刑法.六之六一[M].

　　 [82]宋會要?刑法.三之二九[M].

　　 [83]慶元條法事類.卷十六[M].

　　 [84]宋會要?刑法.六之七三[M].

　　 [85]宋會要?刑法.三之三七[M].

　　 [86]宋會要?刑法.三之三三[M].

　　 [87]宋會要?食貨.六九之四六[M].

　　 [88]宋會要?食貨.六九之五二[M].

　　 [89]宋會要?刑法.三之四八[M].

　　 [90]宋會要?食貨.七〇之八五[M].

　　 [91]宋會要?食貨.七〇之五六[M].

　　 [92]宋會要?刑法.二之一二六[M].

　　 [93]宋會要?食貨.七〇之一五一[M].

　　 [94]宋會要?刑法.二之一一九[M].

　　 [95]御制大誥.三編.民拿害民該吏[M].

　　 [96]明大誥?鄉民除患.第四九[M].

　　 [97]劉海豐，楊一凡.中國珍稀法律典籍集成[M].乙編，第三冊.北京：科學出版社，1994：64.

　　 [98]明大誥?民陳有司賢否.第三六[M].

　　 [99]大誥續編?民拿下鄉官吏.第十八[M].

　　 [100]大誥續編?阻擋耆民赴京.第十九[M].

　　 [101]劉海年，楊一凡.中國珍稀法律典籍集成.乙編，第三冊.北京：科學出版社，1994：176.