當代中國行政價值觀建構論綱

當代中國行政價值觀建構論綱 張治忠/馬純紅【專題名稱】公共行政【論文網路來源】http://www.csscipaper.com/D01【論文期刊期數】2009年10期【論文期刊來源】《河北學刊》(石家莊)2009年4期第169～173頁【英文標題】The Constructive Outline of Administrative Values in Present China【作者簡介】張治忠(1971-)，男，湖南省邵陽市人，中南林業科技大學公共管理學院講師，湖南師範大學倫理學研究所在讀博士生，主攻公共理論和行政倫理，湖南　長沙　410004；馬純紅(1977-)，女，湖南省懷化市人，湖南省社會科學院副研究員，主要從事行政倫理學研究，湖南　長沙　410003【內容提要】 當代中國行政價值觀的建構應從以下幾個視角進行：理論上借鑒公共行政學的最新成果新公共服務理論，重塑公共行政的價值理性，回歸公共行政的倫理關懷；同時從當代中國的現實出發，詮釋科學發展觀與和諧社會理念的行政話語指向；從行政主體、行政相對人、行政制度倫理、行政倫理環境等方面來建構當代中國行政價值觀的規範體系。The construction of China』s administrative values should follow such perspectives: theoretically, the newest results should be borrowed in public administration, namely, new public service theory; public administration values should be reshaped; public administration ethical concern should be returned. In the meantime, the outlook on scientific development and the administrative discourse of harmonious society should be explained. In the aspects of the main body of administration, administration to people, administrative system ethics, administrative ethical environment and so on, China"s administrative values are constructed.【日 期】2008-12-28【關 鍵 詞】行政價值觀/新公共服務/當代中國/價值理性/倫理重塑administrative values/new public services/present China/value reason/ethical reshaping[中圖分類號]B82-052　[文獻標識碼]A　[文章編號]1003-7071(2009)04-0169-05 所謂行政價值觀是指行政主體對於某種特定行政思想、行政觀念和行政行為方式的價值理解及價值追求。行政價值觀念中包含著對行政事務的理解，因而具有解釋性；同時也包含著對行政行為的指向性，因而具有方向性。所以，行政價值觀是公共行政的基礎，影響著政府的結構和功能，即有什麼樣的行政價值觀就有什麼樣的政府體系和公共行政體系。當代中國正在進行的政治文明建設和行政改革的實踐對行政價值觀提出了更高的要求，公共行政理論的發展成果也為行政價值觀的建構和提煉提供了可能。因此，有必要從當代中國的現實出發，借鑒公共行政的最新理論成果，全面審視當代中國行政價值觀的建構問題，以重塑公共行政的價值理性，提升公共行政的倫理精神。 一、理論借鑒：新公共服務理論的價值重塑及其倫理回歸從公共行政理論的發展來看，從傳統公共行政理論到新公共管理理論一直不斷受到多方面的質疑，因為傳統公共行政的政府目標僅僅在於管理和管制，對問題的解決主要是通過改變組織的結構和控制系統而實現的。作為傳統公共行政學的一種替代性研究路徑，新公共管理摒棄了傳統政治理論的觀察視角，用市場理念和企業家精神來重塑行政理念與價值，在追求效率和生產力方面，其企業家政府理論在歐美風靡一時，並對美國行政改革也產生了重要影響。但由於其過於強調對效率和工具理性的追求，致使公共行政無力反省公共行政及公共服務的根本價值和目的，成為執行與管理的工具，不但無力擔負起公共行政捍衛民主政治價值的責任，也無法實現提升公民道德水準的使命。在眾多對新公共管理的批判中，以美國學者登哈特教授為代表的新公共服務理論認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切。也就是說，在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值的體現，只是斤斤計較於減少行政成本，從而淪為公務生產過程中的工具，以致完全散失作為行政體系行動本身的「道德系絡」[1]。因此，新公共服務理論認為，公共行政理論非常有必要把研究的視角切換到價值的審視和倫理的重塑。新公共服務理論試圖吸收傳統公共行政理論的合理內核，尤其是在承認新公共管理理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄新公共管理理論特別是企業家政府理論所固有的缺陷的基礎上，提出和建立一種更加關注民主價值與公共利益、更適合於現代公民社會發展與公共管理實踐需要的新的理論選擇。所謂「新公共服務」，指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念[2](P6)。其一系列理念和原則包括：政府的職能是服務而非「掌舵」；公共利益是目標而非副產品；戰略地思考，民主地行動；服務於公民而非顧客；責任並非單一的；重視人而不只是生產率；超越企業家身份，重視公民權和公共服務。新公共服務理論對新公共管理的反思和批判重點可以概括如下：第一，管理的基點不應是管理者內部一廂情願確定的，僅僅反映管理者的要求和意圖，也不是新公共管理所稱的對「掌舵」觀念的反應，而是對民主政治的回應，應當服務於公民，注重授權於公民。第二，新公共服務的核心在於治理體系中公民地位的變化，公民不再是邊緣化或者客體化的，而應該居於中心位置，公民、公民權和公共利益是公共服務的首要關注點。第三，新公共服務作為一種標準模式的建構，不只是對管理主義的一種揚棄，而且是對新公共管理的一種替代性模式。因而效率等價值觀應當置於民主、公共利益的框架體系之中。總之，其價值目標是將「服務」而不是「管理」置於公共部門活動的首位，它認為公共行政官員在管理公共組織和執行政策時，應該著重強調他們服務於公民和授權於公民的職責，強調的重點不是放在為政府掌舵或是划槳上，而是應放在建立明顯具有完整性和回應性的公共機構上[2](P25)。 在新公共服務理論中，公正、公平、回應性、尊重和承諾等理想常常超過了那種把效率作為政府工作唯一標準的價值觀。正如弗雷德里克森認為，公共服務的模式是愛國主義(熱愛政體的價值)和行動上的樂善好施(熱愛他人)的結合體，樂善好施是民主政治絕對不可缺少的，它對任何有價值的民主都是至關重要的，被人們視為行動的主要動力[3](P176)。在新公共服務中，高度參與式的管理對於增進滿足感、提高生產積極性以及一個組織的創新能力都更加有效。參與和包容的方法是建立公民意識、責任意識及信任的最好方法，它們還可以促進公共利益中服務的價值。可見，公民權、公共利益和社會責任等公共行政的價值追求在新公共服務理論中處於十分顯要的位置。新公共服務理論中公共利益觀念的形成，公民、政府、社區之間信任關係的建立與加固，是基於價值觀的共同實現，依賴於國家公共管理價值系統的建構。正如登哈特所言，由於人的行為不僅是一個自利問題，而且還涉及價值觀、信念以及對他人的關心，所以這種「高度的」公民權不僅很重要而且能夠達到，公民應該被視為政府的主人並且能夠為了追求更大的利益而一起採取行動。因此，公共利益超越了個人自身利益的聚集，新公共服務通過廣泛的對話和公民參與來追求共同的價值觀與共同的利益，公共服務本身被視為公民權的擴展部分，它是由為他人服務和實現公共目標的慾望所促動的。這種社會精神價值取向，在一定程度上直接決定著社會民眾的道德走向與精神建構。新公共服務正是在這種精神價值的前提下，通過各種行之有效的對話溝通機制，確立民主行政和服務行政的理念，政府、私人組織、社會志願組織之間建立聯盟形成公共治理體系，從而提升公共服務的尊嚴和價值，並再次將民主、公民權和公共利益等價值觀確證為公共行政的卓越價值觀。總之，新公共服務理論主張：公共行政官員一開始就應該認識到，一種參與並且開明的公民權對於民主治理是至關重要的；公共利益超越了自身利益的聚集，應通過廣泛的對話和公民參與來追求共同的價值觀及共同的利益；公共行政官員的職責主要不是控制或使用激勵，而是服務。因此，就目前當代中國建設社會主義政治文明的實踐來看，新公共服務的價值揭示對當代中國行政倫理建設具有重要的借鑒意義，應在科學發展觀和構建和諧社會理論的指導下豐富當代中國行政價值觀研究的理論視域。 二、現實前提：科學發展觀與和諧社會理念的行政價值詮釋 科學發展觀與建設和諧社會的目標是中國共產黨在新世紀提出的重大戰略思想和戰略目標，兩者在理論形態的發展上具有內在的邏輯，在現實發展上呈現出承繼和呼應性，因而也構成了當代中國行政價值觀建構的理論基礎和現實基礎。 一方面，科學發展觀的要求成為當代中國行政價值觀建構的理論前提。科學發展觀具有系統完整的特徵，全面協調可持續的基本要求體現以人為本的社會發展，並通過統籌兼顧得以實現。這種協調統籌的實質是對社會價值關係進行合理干預調整，使諸多失衡對立的社會價值互補依存、轉換提升。由於科學發展觀的思想指導性，這種社會價值關係還可推及到法治與德治、自主與控制、傳統與現代等若干構成。中國現階段社會價值的失衡、失效等較為突出的狀況，反映出中國社會轉型期的不適應性及斷裂、感性、崇權等負面特徵，這既與傳統宗法專制社會深厚的歷史積澱相關，同時也是轉型期特定社會環境各種負面因素作用的結果。由於中國社會自身目前在較大程度上還不具備自覺調節糾錯的能力，因此，政府必須承擔應有的社會責任，在科學發展觀的指導之下，通過合理的價值干預，實現社會價值的協調統籌和演進發展。 科學發展觀對公共行政提出的要求是樹立科學的政績觀，科學對待政府的效率和政績。因此，現在越來越多的人對近代以來社會治理中的效率導向提出了質疑，即對這樣一種效率觀提出批評，這種效率觀的基本精神就反映在弗里德曼的論證中：「至少有三個理由來說明，首先，雖然經濟效率——簡言之，使人類的幸福總量最大化，既然這個目標幾乎對於每個人來說都是重要的，所以就有必要考慮實現這一目標的最好規則；其次，有證據表明我們生活中的大部分法律制度能被解釋成為產生有效率結果的工具，如果真是這樣，經濟學的方法可以為法律以其現在的形式存在提供一個正確的描述，因此它提供了一條理解法律的途徑；最後一個原因是，找出什麼樣的規則會導致更有效率或更無效率的結果是經濟學家所知道的事情之一——當你有一隻鎚子的時候，其他所有的東西看起來都像是釘子。」[4](P201)但是，效率並不是人類生活的全部，人不應異化為效率的工具，反之，效率只是人的理想生活實現的手段和途徑。如果效率不能給人的生活帶來應有的幸福的話，那麼效率是沒有意義的。這種觀點反映在新公共服務理論對企業家政府理論中對單純的效率追求的批判，提出政府的目標是為公民服務，而不是為顧客服務的價值理念，認為政府和公共行政人員應重視人，而不只是重視生產率。因此，科學發展觀所提出的政府績效觀在行政倫理的話語系統中便轉化為政府和公共行政官員不應只關注市場或生產效率，還應關注憲法、法律、社區價值觀、政治規範、職業標準以及公民利益。政府和公共行政官員的責任問題極為複雜，公共行政官員已經受到並且應該受到包括公共利益、憲法法令、其他機構、媒體、其他層次的政府、價值標準、公民需要在內的各種制度和標準等綜合因素的影響，而且應該對這些制度和標準等綜合因素負責。 另一方面，構建和諧社會的現實需要是當代中國行政價值觀建構的現實基礎。從政治文明的進程看，當代中國構建「和諧社會」的目標是在服務型政府建設的過程中提出的。一方面，服務型政府與「和諧社會」分屬於當前中國兩個領域，是兩個不同領域中的目標，在政府中，是要構建服務型政府，而在社會這個層面上，則是要構建「和諧社會」；另一方面，這兩個目標又是緊密聯繫在一起的，服務型政府的建設是「和諧社會」建構的前提，只有當我們擁有了服務型政府，才能同時走向「和諧社會」。反過來看，服務型政府又是「和諧社會」的組成部分，「和諧社會」作為社會總體化實現了的形態，是一種包括政府在內的一切社會構成因素的和諧共生，因為「和諧社會」也要求政府通過自身的改造而轉變成服務型政府之後，才予以接納。因此從行政價值的角度分析，服務是和諧社會中服務型政府的終極價值，在和諧社會這種社會治理體系中，雖然社會治理中的制度、體制、過程等也會包含著服務價值所派生出來的次生價值，並構成以服務為核心的價值體系，但服務價值為整個社會治理體系提供了具有普遍意義的原則和標準。服務價值和服務精神的泛化，將會通過制度設計和制度安排的途徑為社會成員的社會行為提供正確的引導，支持和鼓勵那些有益於社會生活健全和社會合作體系確立的道德行為，進而確立起一種不同於以往工具理性主導的、「以德行政」的公共行政模式，最終實現社會普遍合作的社會治理。一個普遍合作的社會治理體系，給我們帶來的和為我們提供的必然是一個和諧的社會。所以，對於和諧社會建設中服務型政府的理解，不再僅僅限於組織機構的精簡、權力關係的調整和政府職能的轉換，而是包含著對整體信念、人道關懷、公正合理等制度道德的追求。服務型政府模式以服務價值為導向，表明的是人類在社會治理問題上向倫理生活的回歸。這是在對人類已經經歷過的農業社會和正在走向終結的工業社會的時代本質的大披露和大揭示，對人類即將進入的後工業社會的意義結構的確定，有著基礎性的意義。所有這些，既是當代中國服務行政理論研究在一個迅速變革的時代對人類社會治理的制度、組織、運行方式和行為模式等方面所進行的有針對性的深度思考，在一定意義上，也是認識現實社會的結構、感受社會發展的脈動和把握社會前進方向的理論創新，是和諧社會構建的實踐目標，同時也是服務行政研究的理論旨歸。構建和諧社會作為中共在新的歷史時期確立具有深遠意義的發展戰略是一項系統工程，需要物質文明、精神文明和政治文明的協調發展，其中作為政治文明和精神文明重要組成部分的行政倫理建設在構建和諧社會的歷史進程中具有特殊作用。因此，重塑行政倫理理念和行政價值觀，是構建和諧社會的題中應有之義和切入點。 三、建構要求：當代中國行政價值觀的規範體系 (一)對行政主體的要求 首先，樹立公共利益至上的信仰。作為一種指導性結構，公共利益至上實際上提供了一種優先原則，即公共行政人員在制定和執行政策時優先考慮公眾利益而不是個人利益。在私人領域中，個人利益追求是一種現實的活動，而在公共領域，公共利益則是一種信仰，公共行政人員正是基於這種信仰而作出自己的行政行為選擇的，因而「在公共領域中，必須摒除私人領域中的個人利益至上的原則，並以公共利益至上的原則取而代之」[5](P232)，公共行政人員應從職業道德的角度「努力淡化和削弱社會個體生活的特殊性，並從中發現公共利益和促進公共利益的生成、發展」[6](P278)。 其次，確立公共行政的多重責任。公共責任與公共權力是一個問題的兩個方面，公共權力是一種權力，同時也是一種責任，權力是手段，責任是目的，責任是第一位的，權力是第二位的。行政組織或行政人員作為行政倫理主體的基本前提是他們在行使權力、履行職能的同時應具有為個人行為承擔後果的責任能力。透視人類民主政治的發展歷程，責任行政已是現代民主政治的一種基本理念，也是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排。作為一種基本價值觀，它要求政府在行政時必須主動回應並積極採取行動滿足公民的基本利益需求，積極履行社會義務和職責，承擔道德、政治、行政、法律、侵權賠償等責任。同時，政府和公共行政人員應摒除對效率的單一責任追求，全面審視行政過程中的多重責任，構築起根植於法律和倫理道德之上的責任防線，從而形成內在的約束機制，使行政價值觀及其規範體系儘可能達到廣泛的社會認同和可接受性。 再者，強化公共權力的公共性。行政人員是特殊的社會職業群體，當他作為行政主體而實施行政行為時，他活動於公共領域，為他人、為整個社會及其公共利益服務，首先必須履職維護社會公共利益。而當他作為社會成員而存在時，又有其私人生活及權益，有其個人利益的正當訴求和追求。因此，他的社會生命二重化是矛盾的。如果行政人員對社會生命二重化的處理不當，把私人生活介入到公共領域，把私人利益至於公共利益之上，就容易引發瀆職失責、權錢交易、權權交易等腐敗現象，敗壞執政黨黨風和社會風氣，危害公共利益。因此，加強行政倫理建設，其基本的價值取嚮應是遏制行政自利性，協調好公共利益與私人利益之間的矛盾，把公共利益置於私人利益之上，最大限度地謀取公共利益。 (二)對行政相對人的要求 在現代社會，行政活動作為一種公共性活動，涉及社會各階層、團體、組織和個人的切身利益，行政相對人配合和參與行政活動在當代社會已經是不可迴避的事情。如果說行政活動對於作為行政主體的行政官員是職業的話，那麼對於作為行政相對人的社會組織和個人而言則是社會活動和生活領域，行政相對人配合和參與行政活動，也就必然有一個倫理評價的問題，其核心的問題就是行政相對人的價值觀問題，涉及到對公民權利的理解和把握。從理論上講，公民權利有其恆定普遍的原則內涵，但現實公民權利受到特定階段各方面條件的制約，不可能達到充分狀態，相對合理的公民權利，是在原則底線上，反映客觀現實條件，能夠保證社會穩定發展的階段性權利。當代中國處於社會主義初級階段，超越現實條件的公民權利，將會加劇社會失靈，帶來嚴重後果。所以，當代中國公共行政應立足國情，充分認識客觀條件，掌握階段規律，在價值與事實之間找到平衡點，劃定合理的權利邊界，它既能保證公民權利的底線控制，又能留下公民權利的完善空間。因此，行政相對人在配合和參與行政活動中所表現的或必須具有的倫理要求的建設是行政價值觀建設必不可少的組成部分。首先，加強行政相對人配合和參與行政活動的意識，強化自己的權利意識，加強公民的政府責任意識，使公民認識到他們不僅僅是行政系統輸出方面的被動接受器，而且應該在輸入和輸出雙向都是積極的參與者，促進社會成員對公共政策制定和執行的干預及參與。其次，充分發揮行政相對人的監督作用，使人人都能做到以維護公正、高效的行政為己任，以打擊不法醜惡行政為己任，對各種腐敗醜陋行為進行曝光和譴責。再者，行政相對人在充分享有權利的同時，應當履行其所承諾的社會義務，在追求個人正當利益的同時，自覺參與社會合作、踐行自己的社會角色、承擔自己所應擔負的社會責任，平等地對待和尊重他人同樣的權利以及正當的個人利益。 (三)行政制度倫理的建設 制度倫理包含兩方面內容，即制度倫理與倫理制度。行政制度倫理是制度倫理的重要部分，是行政價值觀的重要體現，是由行政制度、體制、結構、程序等行政構件體現出來的，行政制度中的倫理體現為行政構件正當、合理與否的倫理評價，行政制度化的倫理則體現為行政構件本身包含的倫理要求、道德原則及倫理制度。因此，加強行政制度倫理的建設應主要從以下三個方面來進行。首先，以制度道德化為起點，通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全部成員，實現一切人的道德化。同時，把這一道德化過程延展到個體層面，實現這種社會治理體系中的社會成員道德意識的普遍生成，行為合乎道德標準，滿足於當代倫理關係的要求。可以預見的是，這將是一個在制度設計與安排中注入以合作主義精神為內核的社會共同體，而且這是一種具有充分同質性的共同體。其次，在行政構件的設計以及制度安排和體制設置中，應彰顯其正當性和合理性，為求體現對公平、民主、共同利益等價值的追求，以保障公民權利的充分實現為旨歸，從而指引行政主體作出正確的價值選擇。例如，必須保證那些擁有對公共利益有崇高信仰的人才能夠進入到行政人員系統，並且不斷通過各種措施宣傳和引導行政人員確立對公共利益的信仰。再者，加強行政制度的倫理評價。行政制度的倫理評價是關於行政制度合理與否的評價，而評價「只能用屬於評價制度的價值標準來評價制度」[7](P193)，因而對制度合理與否的評價只能是公正、公共利益、民主等價值標準。最後，要加強行政倫理立法，把基本的行政倫理價值，諸如民主公民權、公平、服務、公共利益至上，通過法律規範和行政制度體現出來，把行政主體履行職責應具有的起碼的行政道德法律化、制度化，增強行政倫理對政府和公共行政人員的有效約束性，從而彌補行政人員在利益衝突中自律約束的有限性。 (四)行政倫理環境的建設 任何現實運作中的政府都是在特定的行政環境下開展行政活動、形成行政行為的，只有從行政環境的視角去考量行政行為的有效性，才能對行政價值觀構建的正確性、行政價值觀作用的發揮程度形成全面深刻的理解，由此尋找到行政價值觀得以存在和發展的根基。首先，必須構造一個行政價值觀充分有效發揮作用的寬鬆、民主環境，既有利於行政主體在行政行為過程中的價值選擇，又有利於行政相對人對公共政策制定的參與和對公共權力行使的監督，使行政主體、行政相對人和行政制度三者的互動得以順利進行。其次，增加社會對行政主體的期待，即社會期待，「社會期待在這裡指的是人們在不同的方面對於那些工作在政府中人員所寄予的希望」[8](P175)，從而通過與行政人員的互動和對行政人員施加影響，使行政主體在行政過程中具備、注重公眾意識、公共利益，達到負責任的行為。再者，營造良好之社會風氣，通過各種途徑宣傳公平、正義、公民權利、服務等價值訴求，提倡、褒揚行政之善舉，譴責、懲罰行政之惡舉。【參考文獻】[1]Denhardt, R. 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