明白政府預算（下）

06-18

跟經濟中的市場一樣，政治中也存在市場，政治市場，政治家、官員、選民都在這個市場里，選票就是鈔票、貨幣。都有討價還價，政治市場中的討價還價，經常表現為議會裡的辯論，利益集團之間的博弈。有時，中國的觀眾很納悶，為什麼很文明的國家，議員們整天吵架，甚至動手。覺得太粗俗了，實際上，他們不是為自己大打出手，是為了背後的選民而戰。公共選擇理論的一個突出貢獻是，將經濟學中的人，和政治學中的人，統一起來，他們是同一群人，都是只追求自己利益最大化的人。

政治市場中的人們，也就是官員，追求的更高的職位，更大的影響力，以及更高的聲譽和特權。他們既不比普通人差，但是絕不比普通人就更好，更有德行和更聰明，他們同樣會犯錯誤，當政府犯的時候，也就是政府失靈的時候，其後果可能比市場失靈還可怕。所以，必須約束官員和政府的行為，必須假定他們不是為公眾利益服務，而有可能侵害公眾的利益。

官員所追求的一切，均與所在部門的規模相關。如果不加以限制，政府部門的規模將持續膨脹，超過合理的規模甚遠。中國改革以來，進行過幾次機構改革，精簡機構和人員，但是，官員人數不但沒有減少，反而一直在增加，官民比例之高，才真供養人員之眾，前所未有。因此限制政府活動的規模，是限制政府行為的核心，預算的作用正在於此。日本國會，常常因為預算案通不過，解散議會，甚至重新大選。2009年7月，美國最大州，加州政府，因為經濟不景氣，稅收減少，發生財政危機，州長施瓦辛格宣布，政府大部分部門關門，公務員回家，工資打白條。因為預算是法定的，不能更高，州政府無權加稅或者收費。這就是預算的作用。

預算必須是公開的，因為政府對於人民沒有任何秘密可言。預算如果不公開，公眾無法監督，則無任何意義，過去曾有地方財政部門官員說，預算需要保密，是十足錯誤的觀念。

常把每年3月召開的兩會，說成是全國人民政治生活中的一件大事，特別是全國人大會議。各級人大會議，最重要的議題，就是審查和批准預算。

要讓公眾監督預算，就要無保留地公開全部預算信息。人大代表們，肯定是能看到財政部的全部預算表格的，但是，這還不夠，必須讓全社會的人，都能方便地查閱到。代表們比一般人幸運，能看到完整的預算，但也是在開會期間，才能讀到，預算表很厚，不可能有足夠時間仔細閱讀和研究合理與否。所以，代表們做出投票的決定，都顯得很倉促。

雖然有《預演算法》，人大代表們肩負重大使命，應該認真學習《預演算法》，了解預算專業知識。但是，實際上，是做不到的。既是預算有重大的缺陷，也可能通過。實際上，人大還沒有不通過預算的情況發生。每年預算草案，都有反對票和棄權票，但是不多。

公眾能看到的信息更可憐，僅僅是財政部門負責人，在兩會上關於預算草案的報告或者說明，而不能能看預算本身的廬山真面目。在1998年之前，財政部門負責人，在預算草案報告中，會具體列明財政各項收入的數組，各支出大類的數字。後來，關於收入的數字還有，但是，更為重要的，支出的項目，越來越少，只能看到部分大項。再後來，行政管理費這個公眾最關心的支出數字，也不見了，有的都是有關民生的，如教育、科學技術、醫療衛生、社會保障等，似乎根本沒有行政管理費這項支出似的。這種有意無意的模糊和遮蔽，當然不利於公眾對政府的監督。

中國正在致力於建設政治文明的法治國家，而憲政發展的歷史表明，引導公眾，從關心預算入手，嘗試推進民主法治進程，是有效而穩妥的選擇。政府部門，最近幾年也在推行政府信息公開，而且鼓勵公眾查閱相關信息。但是，預算的信息公開，是最不盡如人意的。

有人說，沒必要詳細公開預算，因為大多數人看不懂，公開了也沒用。根據這個邏輯，法律也不要公布了，因為好多法律，十分複雜，公眾也多看不懂。看懂看不懂，是我的事，看與不看，都是公民的自由，但是，政府卻又公開的義務而無不公開的權力。即便我俺不懂，只要我關心，想弄明白，我可以請教別人。看不懂不是不公開的理由。

一切都事在人為。四川省巴中市的白廟鄉，2010年就完全公開的自己的預算，從公款招待到買一個紙杯、一個1.5元的信封，都全部可查。既然行政級別最低的鄉政府能做到，為什麼其他級次的政府就做不到？

預算涉及到政府部門的利益，它們沒有公開的動力。但是，公眾要求公開預算的要求合理合法。因此，各級人大代表，特別是全國人大代表，應意識到自己的重大責任。在代議制民主下，你們代表的不是自己，而是全體公眾，來監督政府的行為的。必須學好《預演算法》，以嚴肅認真，毫不含糊的態度仔細審閱政府預算，提出自己的意見。起碼，要防止明顯的錯誤。一個例子是，財政性教育經費，多年前就規定要達到GNP（GDP）的4%。可是，到2012年，按照預算（非決算）才達到，這麼久了，包括教育支出的預算還能年年通過，不能說，人大代表們沒有責任吧。其他如行政管理費超速增長，社會保障支出嚴重不足，稅收徵收太過隨意，國企和央企的利潤，基本不上交財政，也在代表眼皮子底下赫然通過，令人費解。

也許，等中國的人大代表們，不再那麼溫文爾雅、正襟危坐，整齊劃一地舉手，而是激動起來，刨根問底的時候，中國的預算才會變成真正的預算。